摘要:中国入世后,中国输美产品扩大在美国的市场准入的同时,遭遇了美方高频度的贸易保护主义措施。探究美方此种措施的原因,使我们认识到贸易摩擦是中美贸易关系的另一个常态。进一步的研究和分析,支持这样的观点:笼罩在中美贸易关系上的美国贸易保护主义的阴影,尽管并不会逆转中美贸易关系发展的大方向,然而应引起我们的重视并探寻对策。
关键词:美国;贸易保护主义;中美贸易;影响

中国加入世界贸易组织, 美国给予中国永久正常贸易关系待遇(PNTR) , 意味着美国行政当局和大多数美国人(通过国会) 接受这样的观念, 即与中国建立稳定的互惠的贸易关系是可行的。诚然, 由于“永棵正常贸易关系”, 美国无法每年利用最惠国待遇做文章, 然而, 绝对不象字面涵义所昭示的那样, 意味着从此中美经贸关系会风平浪静。自2001 年12 月11 日中国入世后的两年不到的时间里, 见证了中美之间多起现实的和潜在的贸易争端。举其大者, 2002 年1 月5 日中国农业部颁布《农业转基因生物进口安全管理办法》[1] , 规定境外公司须先行申请领取农业转基因生物安全证书才能向中国输入转基因生物产品, 美国称中国的该有关限制转基因大豆进口的规则缺乏科学依据, 旨在限制美国大豆的输入。2002 年3 月, 美国总统布什签发总统令, 对包括来自中国在内的钢材、长板等进口的主要钢铁品种, 实施为期3 年的关税配额限制或加征高达8 % —30 %不等的关税, 影响到中国315 亿美元的钢材出口。中国称这项贸易措施违反世界贸易组织协议, 循世贸组织争端解决机制寻求争端解决, 先要求与美国进行磋商, 在磋商未果的情形下, 要求世贸组织成立专家小组审理此争端; 同时宣布在世贸组织争端解决机构作出裁决后, 中国将对价值为9 ,400 万美元的美部分产品中止减让产品清单(包括大豆油在内) , 对这些产品加征24 %的附加关税, 大打心理战; 2002 年4 月30 日, 美国贸易谈判代表(USTR) 经过在其2002 年301 条款报告中再次将中国打入306 条款的名单下, 表明美国认为中国未能按照两国之间的现有协议保护美国的知识产权而要在新的年度内继续监视(monitor) 中国的知识产权保护情况; 5 月13 日,
美国总统布什签署国会已通过的2002 年农业法案(Farm Bill) , 在未来十年内政府用于农业的拨款将达到1 ,900 亿美元, 比现在增加80 %。美国的这项补贴措施对中国进口美国农产品, 进而对中国农业产生多大影响尚未见评估报告问世, 但中国已经对美国表示了极大关注。2003 年5 月, 美国纺织品生产商协会(ATMI) 向美国纺织品协议执行委员会(CITA) 提出申诉, 要求对从中国进口的针织布、胸罩、手套、浴袍和纺织面料制造的行李箱等5 种已经取消配额限制的产品重新设限。[2]2003 年6 月16 日, 美国国际贸易委员会( ITC) 初裁中国彩电向美国倾销成立。2003 年7 月, 美国制造商协会(NAM) 指责中国通过抑制人民币币值, 一方面廉价在美国倾销中国产品, 另一方面致使美国货太贵无法在中国出售, 因此要求美国政府对中国的这种“不公平贸易的做法”予以制裁, 对此, 中国明确表示拒绝人民币升值。[3]同月, 由美国14 家家具生产企业联合向美政府递交了反倾销申请, 声称中国产品已对美国家具行业造成严重打击。[4] 2003 年9 月, 美国布什政府决定在商务部内成立
一个被认为专门针对中国的不公平贸易行为调查小组, 对非法倾销及补贴等反竞争行为进行调查; [5] 与此同时, 一批来自共和、民主两党的国会参议员提出了一项法案, 要求对进口自中国的产品一律征收与人民币币值的低估幅度相当的2715 %的关税。

2003 年11 月18 日布什政府正式宣布将对中国进口的针织布、胸罩、浴袍实施配额限制; 次日, 中国商务部宣称将保留诉诸世界贸易组织维护本国产业权益的权利。2003 年11 月20 日, 作为对前述的钢材保障措施一案的后续反应, 中国声称, 在世界贸易组织争端解决程序中败诉的美国如不执行裁定, 中国将正式实施对美输华产品的限制。2003 年11 月24 日, 美国商务部宣布初步裁定前述的中国彩电的倾销幅度。

对中国而言, 现在的中美贸易形势真是: 自由贸易的好滋味尚未充分品尝, 频生的贸易摩擦却迫使她面对化解潜在的争端和处理发生的争端, 并消弥贸易摩擦对中美经贸关系发展的不利影响。中美之间贸易摩擦的原因一、政治因素的困扰困扰中美经贸关系的政治因素主要体现在美国国内的政治因素。[6]早在2003 年年初, 摩根斯坦利的全球首席经济师罗奇就警告说, 在全球经济不景气的情况下, 中国很可能会被当成通货紧缩问题的“替罪羊”。当失业率居高不下, 美国普通老百姓面临的失业压力越来越大, 就会自然而然地对中国产品转变看法, 认为是廉价的中国产品使得他们原本从事的行业萧条甚至破产, 因此, “中国产品威胁论”也就不断见诸报端, 有的报纸将同中国产品的竞争耸人听闻地渲染为“另一场战争”。美国政治领袖人物作各种决策, 首先关心的问题, 或者说要达到的主要目的, 是争取选民的好感, 为下一轮选举争得选票。强硬的反华派、前参议员赫尔姆斯之所以在农业和纺织品问题上对华强硬, 是因为他来自传统的农业和纺织业州- 北卡罗来纳州。2002 年布什对钢铁征收保护性关税的命令一出, 美国舆论立即指出: 除了讨好部分议员, 以换取其对”快行道”(fast - track) [7] 法案的支持外, 布什也是在为下次总统选举布局, 他的醉翁之意, 是西弗吉尼亚州钢铁工人的选票。因为要赢得选票, 重新当选的考虑压倒一切, 而给选民以经济利益, 又是赢得选票的最有效手段, 因此, 无论在现在的布什总统的任期内, 还是将来谁入主白宫和国会, 美国行政当局和国会在制定外贸政策时, 都会以国内选民的利益为重, 即使导致与他国的贸易摩擦也在所不惜。

《华尔街日报》指出,“中美贸易正成为经济和政治的热门话题”, 2003 年7 月1 日的报道说, 布什政府的三位部长不久前到中西部宣传减税政策, 没想到听到的全是对中国的抱怨。除了“威胁论” 以外, 美国制造业协会、劳工组织和一些国会议员还对中国商品有其它方面的看法, 包括贸易逆差[8]、知识产权、廉价劳动力、人民币汇率导致的不平等竞争, 以及包括不合格不安全产品, 甚至人权问题等等。在这种情况下, 美国国内政治的影响必然反映到美国对中国的政策特别是贸易政策上, 从而成为中美贸易摩擦经常发生的一个重要原因。

需要指出的是, 一个与美国国内的政治因素搅在一起的就是台湾问题。这个问题本身与中美经贸关系无关。然而, 对中国而言, 台湾问题是中美关系中最重要的问题, 因此不愿意看到美国行政当局和国会中的某些人总是以此问题来破坏两国的关系。在这种背景下, 如果发生美国严重违背其出于自己的国家利益在中美三个联合公报中承认的”一个中国”原则承诺的行为, 特别是向台湾出售武器最严重的违反国际义务的行为, 中国就有可能以贸易作为一种斗争手段, 对美国撤销《中国加入世界贸易组织议定书》(《入世议定书》) 中部分或全部
的承诺; 或者以贸易恩惠犒赏对大陆不那么不友好的欧盟或日本。在这种情形下, 中美之间也有可能发生贸易摩擦。[9]

二、与中美经贸关系的单向依赖格局有关的美国执行贸易协议中的双重标准2000 年中国对美国的出口占了中国总出口额的约20 % , 而美国对中国的出口额还不到其总出口的3 %。[10] 而且中国对美贸易享有300 亿美元的顺差。中美经贸关系的单向依赖格局, 极大地加强了美国在双边经贸关系中的地位。美国在中国对美国产品的市场准入有所限制或对美国知识产权缺乏保护时大叫“违反入世承诺”, 而在自己实行保护措施时则毫不顾及中国的态度。
中美在达成关于中国入世的协议后, 美国国会在通过授予中国永久正常贸易关系待遇时, 就以国内法的形式规定美国要对中国执行中美两国政府达成的国际协议的情况进行监督。根据该法, 美国商务部设有专门的机构监督中国执行入世承诺的。除此之外, 美国的贸易谈判代表也在每年对包括中国在内的国家执行它们与美国达成的包括知识产权协议在内的贸易协议进行监督和评议。另外, 在从1991 年至1997 年的数年间, 美国先后三次以中国没有充分保护美国知识产权和执行中美之间知识产权协议为由, 启动国内法程序(即特殊301 条款) ,
现实性地威胁制裁中国[11]。在这些措施凸显了美国执行国际贸易协议的认真和苛严。然而, 美国在中国入世后所采取的对外国进口钢材征收额外高额关税, 对农产品通过立法提高补贴的做法, 却根本无意考虑包括中国在内的其他国家的利益和感受。这种双重标准的做法, 往往使得美国成为中美之间经贸关系中的摩擦的始作俑者。

三、中美关于入世协议的若干单向规定最后, 但不一定是最不重要的一个原因, 是中国在中美关于中国加入世贸组织的协议对美国所作出的若干承诺[12] , 使得美国在这些方面可以罔顾世贸组织的有关协议, 而迳行依照其国内贸易法来处理中国产品输入美国的若干问题。这些承诺包括美国可以在中国入世后的12 年内采取专门针对中国产品的过渡性保障措施[13], 可以在中国入世后的15 年内保留将中国视为非市场经济的反倾销措施[14], 和在世贸组织《纺织品和服装协议》实效后的四年内仍然保留针对中国纺织品输入的配额。

这些承诺是作为中国加入世贸组织条件之一, 是中国政府从入世谈判的大局考虑而作出的, 因此是完全必要的。然而, 客观上也有便利美国使用其往往具有贸易保护主义色彩的国内贸易法来对付中国的产品输美。

需要指出的是, 美国要采取保护主义措施却必须满足相应的条件, 如过渡性保障措施所需的进口数量的“急剧增加” (surge) , 反倾销所需的进口产品销售价格低于正常价值等, 而某些国内企业以低价在短时期内迅速占领美国市场的竞争策略- 恰恰提供了美国援引前述入世协议的有关规定而采取保护主义措施的条件。某些中国企业本身的问题是授人以柄的一个原因。尽管如此, 美国对这种贸易保护主义措施的滥用就极易造成中国的不满, 从而有可能酿成中美之间的贸易摩擦。

未来的贸易摩擦会在那些方面发生?

中美经贸关系中未来的贸易摩擦, 在美国方面最有可能发生在反倾销、保障措施、纺织品进口、农产品补贴和中国执行入世协议上。

美国的有些制造业, 本来已是夕阳工业, 因其劳动力成本高昂, 在美国本土市场就已不敌来自他国的产品。这些行业包括钢铁业、纺织业等。这些行业面临包括中国在内的其他国家同类产品的强大竞争压力, 自然寻求美国政府的保护。再由于, 这些行业传统上雇佣较多的工人, 让这些行业直接与外国产品竞争, 有可能造成大量的失业。由于选票关系, 这是在实行选举制的美国的政客们最不愿意看到的。因此, 美国行政当局和国会往往屈服于国内的这些竞争力衰弱的和传统上受到政府保护的行业的压力, 而采取贸易保护主义措施。

这些贸易保护措施最常见的手段就是实施反倾销和保障措施。考虑到关于中国的《入世议定书》规定在中国入世后的十五年内美国可以保留将中国继续视为非市场经济国家的反倾销措施和专门针对中国产品进口的过渡性保障措施, 较之其他国家的产品, 中国产品在美国更容易成为贸易保护主义的对象, 而遭受的损害和面临的威胁会更大。

就中国纺织品在美国的进口而言, 由于美国仍然对中国的纺织品实施配额限制和严格的进口监管(如对所谓的非法转口问题的监管) , 而且根据中国的《入世议定书》, 在世贸组织《纺织品和服装协议》实效后的四年内美国仍然可以对中国纺织品输入实行配额管理, 中国纺织品面临的保护主义是巨大的。

一旦这些针对中国产品和纺织品的保护主义措施依照美国国内的贸易法规正式启动, 贸易摩擦就出现了。

在农产品补贴上, 农业是美国传统上受到政府保护的行业, 美国政府加大对美国农产品的补贴, 必然会加剧美国农产品特别是大豆在中国的倾销, 从而给中国的农业造成冲击。这也是一个有可能发生贸易摩擦的领域。

中美经贸关系中未来的贸易摩擦还有可能发生在美国认为中国未能兑现入世承诺的时候。譬如, 在中国保护美国知识产权和用技术标准来保护特定的行业方面, 就是产生贸易摩擦的渊薮。自中美1992 年第一次解决知识产权保护的争端以来, 中国开始完善知识产权法规, 如扩大保护范围, 提高保护标准, 然而, 由于种种原因, 中国的知识产权保护至今仍有值得诟病的地方。这些原因除了受到美国最尖锐批评的执法方面的问题外, 主要是知识产权在中国经济中的作用还不大, 致使有关行业(如软件行业) 缺乏行业自我保护( self - policing) 的内在动因, 和“侵权经济”的诱因。[15]由此观之, 外国知识产权在中国受到侵犯还将是一个长期的现象。这样, 中美在这个问题上发生摩擦仍然可以预期。[16] 再如, 中国是美国大豆产品最大的进口国, 美国每年向中国出口的价值10 亿美元的大豆, 其中约有70 %是价格低廉的转基因产品。这些大豆的涌入对中国农产品造成了国内市场大豆价格暴跌, 从而极大地冲击了中国的大豆生产业。中国《农业转基因生物进口安全管理办法》的颁布, 清楚地表明中国借鉴主要的谷物及食品进口国都在不遗余力的推进转基因产品的管理的经验, 依靠惯例和法规来对农产品进口贸易进行管理和控制, 保护本国农业不受到过度冲击。这种做法不同于非关税贸易壁垒, 因此是有理可恃的。然而, 中国《农业转基因生物进口安全管理办法》的实施, 客观上增加了进口操作的难度。与此同时, 农业部对申请人的申请是否批准的决定在270 天内完成, 这在某种意义上延缓了进口速度。在一定程度上限制了美国大豆进口。对此美国是心存强烈不满的。第三方如欧盟关于无实据证明美国转基因大豆不安全的申明[17]强化了美国对中国颁布该规则的科学性和合理性的怀疑, 从而进一步加剧了其对中国颁布该规则的动机的质疑。鉴于美国大豆生产过剩, 美国农场主给予寻求市场, 而中国是美国的大豆出口的主要市场, 加上美国农场主的政治影响力, 随着转基因进口管理规则对美国大豆输入中国的影响完全显示出来, 美国政府面临的压力恐怕不会小[18] , 因此它在这个
问题上恐怕不会让步太多。果如是, 贸易摩擦就有可能出现。

贸易摩擦会导致中美之间的经贸关系失控吗? 应该不会。首先, 自中美1979 年缔结第一个贸易协定以来, 中美经贸关系经历了多次贸易摩擦, 不管经历怎样的波折, 但无一例外地都达成协议避免贸易战的最终爆发。

其次, 目前的贸易摩擦, 与20 世纪90 年代的辩论不同, 并不直接指向中美政治关系的核心, 而一直集中在贸易和经济问题上, 因此, 有较大的转寰余地。
又次, 中美之间的经贸关系, 已逐步发展为具有一定互补互利、互相依存性质的关系。诚然, 中国需要美国的知识、技术和资本, 美国也需要中国价廉物美的劳动密集型和一些资本密集型产品来满足国内需要。贸易保护主义盛行, 会导致美国的物价普遍上涨, 这是广大美国选民所不能接受的, 因此也是美国政客们要避免的。有鉴于此, 我们可以相信, 贸易摩擦达到一定程度, 双方都会积极寻求解决办法, 防止事态失控给自己带来过分的损失。
再次, 因为美国的经济实力远远超过中国, 其市场对中国来说都是产品出口的最大市场, 中国不愿因某个产品而起的贸易争端, 影响对美国贸易的整体。经济实力的这种不对称, 使得中国在处理与美国的贸易关系时, 倾向于谨慎从事, 避免挑起争
端。
最后, 世贸组织提供了一个多边体制框架内的贸易争端解决机制。在任何时候、任何问题上, 美国只要实行明显的保护主义, 挑起贸易争端, 中国有权利用该机制保障的磋商机会寻求解决方案, 如果在六十天内磋商未能成功, 还可要求设立专家小组来审理争端。美国如果理亏, 在争端处理过程中有可能放低身姿, 不在舆论、法律和经济上过多挑战我方。所以, 利用世贸组织争端解决机制, 是一种既有利, 也相对比较安全的消弥中美贸易摩擦影
响的手段。

结束语
中国入世后, 中美之间的贸易摩擦, 由此所引起的一系列争端, 已经为未来中美经贸关系的走向提供了相当的提示, 即中美之间贸易摩擦将不断发生而成为中美贸易关系的常态, 而且, 将要发生的摩擦大多缘起美方。对于中国来讲, 一个中美贸易摩擦时代已经来临。面临中美经贸摩擦, 中方也会作出相应的反应。除了根据世界贸易组织规则据理力争外, 中国可以也可能采取的重要措施是解释中国对美出口的互利性质、扩大从美国的进口。然而, 更有效的方法恐怕是通过与美国相关利益集团建立联盟, 对美国政府施加影响, 以期获得有利于中国产品对美出口的结果。中国企业及有关行业要想方设法与那些与自己有共同利益关系的美国企业及相关行业建立紧密的联盟(可以被挑选成为中国出口企业同盟的不限于中国产品进口商和零售商, 也包括将中国作为其产品出口地并从与中国的贸易中获得益处的美国国内生产商) , 并通过这种联盟, 为中国产品对美出口找到政治上的支持, 从而影响美国国会和政
府做出有利于中国出口企业和有关行业的决策。

另外, 由于中国贸易对美国的依赖性, 我们还可以进一步推测, 中国在出现由美国挑起的摩擦时, 会采取低调和谨慎的态度。因此, 这些摩擦大多会控制在一定范围之内, 最终将通过协商得到解决, 而不会影响中美贸易继续扩大、持续增长的基本趋势。

此文曾发表于《商业经济与管理》2004年第1期

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[1]该办法是根据国务院于2001 年5 月23 日《农业转基因生物安全管理条例》制定的,并于2002 年3 月20 日生效。 [2]见中华人民共和国商务部, “美国对华纺织品限制措施程序即将公布”, 2003 年4 月25 日。 [3]Reuters , Senators seek US Treasury probe of yuan valuation , July 17 , 2003。 [4]人民日报, 2003 年11 月7 日。 [5]张杰, 美国指责中国制造没根据, 环球时报, 2003 年9 月19 日, 第17 版。 [6]关于对政治因素困扰中美贸易关系的论述, 参见孔庆江, 破除自由贸易的迷思读书, 2002 年10 月。 [7]美国“快行道”法案指的是国会授权行政当局可以与他国订立贸易协议, 而国会只保留或通过协议全部或否决协议, 而不得要求在协议的具体问题上行使批准的权力。 [8]根据美国方面的统计, 2003 年前5 个月, 美国对华的贸易逆差已达430 亿美元, 而对日本的贸易逆差则为260 亿美元。从2002 年开始中国取代了日本, 成为继加拿大和墨西哥之后美国的第三大商品供应商。 [9]关于台湾问题可能对中国对外贸易政策的影响, 参见Kong Qingjiang , China and the World Trade Organization : A Legal Perspective , [M] New Jersey : World Scientific Publishing Co. , 2002 , p. [10]根据中国海关的统计, 2001 年中国总出口额为US ＄26 , 615 , 464 , 000 , 其中对美国出口为5 , 428 , 269 , 000 ; 根据美国商务部披露的统计数字, 2001 年美国总出口额为US ＄731 , 025 , 906 , 000 , 其中对中国的出口为US ＄19 , 274 , 827 , 000。 [11]美国分别在1991 年, 1994 年和1996 年将中国列为“优先指定国家(priority foreign country) ”, 在发动特殊301 条款调查后提出制裁清单, 威胁中国若不再规定期限内与美方达成协议保护美国知识产权, 则实施制裁。 [12]由于世贸组织最惠国待遇的扩散效应, 这些承诺最终被引入《中国加入世界贸易组织议定书》而适用于所有世贸组织成员。 [13]《入世议定书》第16 条, 见: 对外贸易经济合作部, 中国加入世界贸易组织法律文件, 北京, 法律出版社, 2002 年, 第11 - 13 页。 [14]《入世议定书》第15 条, 见: 对外贸易经济合作部, 中国加入世界贸易组织法律文件, 北京, 法律出版社, 2002 年, 第10 - 11 页。 [15]高额的利润、仿冒技术的使用使得仿冒不但有利可图而且方便可行。因此, 即使在象韩国和日本这样的国家, 仿冒名牌的活动也久禁不止。 [16]关于中国知识产权保护对中美贸易关系的影响, 参见Qingjiang Kong , Protection of Intellectual Property Rights in the Post - WTO Era : Still an Incurable Blight to Sino - US Trade Relations ? Issues & Studies , pp. 59 - 79. [17]路透社(Reuters) : 2000 年8 月20 日电。 [18]事实上, 在布什2002 年2 月12 日访问中国前, 美国农场主球要求布什在大豆出口问题上对中国施加强大的压力。见路透社(Reuters) : 2002 年2 月15 日电。参考文献: [1] 对外贸易经济合作部. 中国加入世界贸易组织法律文件[M] . 北京: 法律出版社, 2002 年. [2] 孔庆江. 破除自由贸易的迷思[ J ] . 读书, 2002 , (10) : 123 - 127. [3] Kong Qingjiang. China and the World Trade Organization : A Legal Perspective [ M ] . New Jersey : World Scientific Publishing Co. , 2002.