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试析联合国海洋法公约中的岛屿制度 |
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时间：2008-04-17
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摘要：《联合国海洋法公约》第121条对岛屿问题做出了规定，但极为原则和简单，导致适用的困难。本文试结合中日之间关于“冲之鸟岛”的争议，对《公约》的岛屿制度进行探讨。
关键词：海洋法公约 岛屿 岩礁 冲之鸟岛
岛屿处在海洋之中，天然地与周围的海洋紧密相连，对岛屿拥有主权的国家，是否拥有岛屿周边的领海、毗连区、专属经济区及大陆架，以及依据岛屿主权所享有的诸如在国家之间划界之类的其他权利，或者说，特定国家岛屿的法律地位，自然地与海洋法密切相关，从而岛屿问题的解决就不能不倚重于海洋法。1982年通过的联合国海洋法公约（1994年生效）第八部分规定岛屿制度，但仅有一条即第121条共三款[1]，即1、岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。2、除第3款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。3、不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。[2]
一、岛屿制度的历史简介
1930年海牙国际法编纂会议已经提出了一个岛屿制度的文本，海牙国际法编纂会议小组委员会草拟的作为会议第二领水委员会报告附件的一个包括八项未编号的条款草案关于岛屿问题指出，“岛屿是涨潮期间经常露出水面并为海水围绕的陆地”，“每一岛屿均有其本身的领海”[3]，但是这次会议没有达成公约。1947年联合国成立的国际法委员会对海洋制度继续进行编纂，委员会在1956年提出的报告中涉及岛屿制度采用了1930年的文本并做了一些修改，其后在1958年第一次联合国海洋法会议所通过的《领海与毗连区公约》中对岛屿定义做出明确的界定并规定岛屿领海的划定制度[4]。根据1958年的公约，岛屿可以拥领海，但是没有明确规定诸如毗连区、专属经济区、大陆架等内容，只有一个一般性的定义。[5]1967年联合国大会通过决议成立一个特设委员会研究各国管辖范围外的海床洋底的和平利用问题，1968年委员会改名为“和平利用国家管辖范围以外海床洋底委员会”，简称为海底委员会，委员会的工作范围已经不局限于海床洋底。1971年海底委员会的会议中，委员会开始关注南太平洋岛屿的海洋资源的重要性问题，由于那时许多岛屿在外国的控制支配下，所以这些岛屿的法律地位成为委员会的议题。1972年海底委员会会议提出岛屿制度的内容是关于附属殖民地或外国控制下的岛屿和其它相关问题的制度以及在外国控制或支配下的岛屿的专属渔业管辖权区域制度和群岛制度。1973年海底委员会关于岛屿制度的会议聚焦于岛屿海域空间的确定标准，在争议中产生了岛屿制度的一些原则并在争议中对第三次海洋法岛屿制度的确立奠定了基础。[6]第三次联合国海洋法会议对岛屿制度的讨论异常热烈，会议早期希腊基于传统国际法提出几个条款，其后有许多代表提案试图去减轻或断绝一国领土中大陆部分与岛屿部分法律制度的一致性，特别是涉及到专属经济区和大陆架的主权问题，同时其它建议也出现于会议之中，但是这些国家的企图都没有影响到会议最终确认了传统国际法关于岛屿的制度，[7]1982年12月10日通过的《联合国海洋法公约》借鉴了1958年的日内瓦《领海和毗连区公约》中对岛屿的定义。
二、《公约》的规定与分析
依据海洋法公约第121条岛屿制度的规定，所有的岛屿无论面积大小，即不论是大岛，还是小岛与岩礁，均拥有自己的领海。这一规定是对传统国际法的突破。传统国际法存在争议，认为岛屿需经可能而且有效的占领才能拥有自己的领海，而1958和1982年公约的规定则明确地消除这一争议，认为占领不再是岛屿是否拥有领海的前提。[8]另外传统国际法对岛屿是否有自己的海域规定不是很清楚，1982年公约则特别规定岛屿原则上拥有自己的海域，即领海、毗连区、专属经济区和大陆架，同时做了一个例外规定，即不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区和大陆架。
《公约》第121条第一款规定岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，依此规定岛屿必须在高潮时露出水面，即“高潮高地”，这就排除了人工岛屿适用于这一条款。另外“低潮高地”不是岛屿，公约第39条对其有专门的规定。[9]
第二款强调岛屿与其它陆地领土具有相同的海域制度，其确定办法与其它陆地领土的确定办法一样。但是如果岛屿位于根据公约第3条确定的领海范围之内，则它会影响到领海的外部界限；如果岛屿位于领海的范围之外，则它不会影响此领海的外部界限，而是形成了自己的领海。
第三款是这条规定的核心内容。这一款排除了那些不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁拥有专属经济区和大陆架。对于这一条款，第三次海洋法会议间希腊联合日本、法国、意大利、英国、葡萄牙、西班牙、新西兰、伊朗、委内瑞拉、塞浦路斯、牙麦加等国试图去反对，甚至在这一条款已经被确定时，希腊还没有改变它的立场，这不仅是因为地理原因，还有希腊人几个世纪延续下来的历史、文化、传统、经济的原因。[10]这一款规定岩礁与岛屿的区别，但是并没有禁止岩礁拥有领海和毗连区，所以应视为此条款暗含着岩礁可以拥有领海和毗连区，所以它们也应有确定领海与毗连区的基线。
尽管1982年的海洋法公约规定了岛屿制度，但依然含糊不清，实践中产生不少的混乱的认识。第一款中的岛屿定义是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。但是，一年四季的潮位大小不尽相同，高潮时水面所达到的高度也有差异。究竟是指哪一种高潮时露出水面的陆地?公约并未作出明确的解释。岛屿是否不得含有任何人工因素?实际上自然形成的岛屿和人工岛屿之间的界限有时难以划清,[11]如一国在海中建某种屏障，海沙就会逆向流动而最终堆积形成一个岛屿，这种情况就很难断定是自然形成还是人工建造。[12]
公约所规定的岛屿与岩礁的区别也是模糊的。在1973年海底委员会的会议中，非洲统一组织的一份声明中就指出非洲国家关注岛屿制度，其中有一项就是岛屿面积的大小。马耳他代表提交了一份草案的修正案，其第一条是以面积的大小来区分岛屿和小岛，认为自然形成的面积超过一平方公里且在高潮时高出水面的陆地区域是岛屿，自然形成的面积不到一平方公里且在高潮时高出水面的陆地区域是小岛。[13]罗马尼亚代表提出一个新的条款，认为岛屿与小岛若不能居住且无经济生活，位于海岸的大陆架上则不能拥有大陆架和其它自然形成的海域。海洋法公约的第121条第三款实际上采纳了罗马尼亚的建议，以能否维持人类居住或其本身的经济生活作为区分岛屿与岩礁的标准而不是以面积为标准。
公约这一条款的规定留下广泛的解释余地，每一个国家都可以解释某一陆地区域是否构成一个岛屿。对于一国而言，如果能认为其是岛屿，它则可以拥有岛屿周边的领海、毗连区、专属经济区以及大陆架，无疑意味着巨大的经济利益，所以在解释的时候，往往做出扩大解释。这种解释通常在一定条件之下做出，例如对一块岩礁进行扩大或技术转化后它可以维持人类居住或有本身的经济生活，那么重新界定其为岛屿而不是岩礁。这种技术在现在完全可以做到，如在岩礁上钻洞来建立一座设备齐全的平台，再配以温室和溶液培养设备，脱盐设备以及太阳能装置来达到维持本身的经济生活。如果依公约认为岛屿应是自然形成的，“自然形成”一词也含混不清，它既可指构筑的材料，也可指开拓岛屿过程中的人类活动的因素，是否有上述因素就视为非自然形成，也无定论。
公约中岛屿制度核心是岩礁不能有专属经济区和大陆架，这是与岛屿最大的区别，但是区别的标准是能否维持人类居住或有其本身的经济生活，这一判断权力由各国行使。如何认识这一标准，大多学者倾向于岛上必须生活着一些稳定的居民，他们利用周围的海域维持其生计。印尼大使贾拉尔曾提出，人类无食物和住房就不能生活，故有三种情况可符合岛屿的规定:一是岛屿或岩礁是否有淡水供应；二是岛屿能否生长食物；三是附近是否有材料建造房子。假如这些回答都是肯定的，那已不仅仅是个岩礁，而可以被看成是能繁衍后代的岛屿，不管其大小如何，都可拥有相应海域。假如回答是否定的，那就不符合海洋法的规定，只能拥有领海权。[14]美国法律专家布莱斯·M·克莱格特也认为，“人类居住”的标准应理解为永久居民的实际居住(或至少有这种可能性)，灯塔看护人或靠外界给养的防御军队不能算。“本身的经济生活”应指岩礁本身或至少其周围水域的资源(如捕鱼)能够为人类提供某种生存条件。在牺牲他国或数国利益的前提下，主张某一岩礁应领有广阔的海域，并纯粹为强化这种主张而人为地输入人口并依靠外界补充给养，企图以此方法来提高第121条第3款所说的“岩礁”的地位，显然是对公约的滥用。[15]挪威奥斯陆大学国际法专家马里厄斯·格杰特内斯就海洋法公约第121条第3款的解释提出了一些准则：1、“岩礁”一词似乎被限于用在某些岛屿，如挪威的扬马延岛，因其面积之故，无需满足第121条第3款的要求；2、由于公约初稿中的“和”字在最后文本中被改成“或”字，故很明显，“人类居住”和“经济生活”只要一项则足够，不必两项都具备；3、不具备两项要求的岛礁，需通过试验以证实可达到要求；4、试验时，关键是看岛屿能否提供淡水、食物和人类居住的场所，是否拥有维持其本身经济生活的足够资源；5、为使一个岛具有经济潜力，外部的支援是许可的，也是必要的；6、居民如灯塔看护人、气象人员和驻岛的科研工作者，都不能作为维持居住的证据；7、各种“经济”活动，如政府出资的军事占领或科学工作、航海救助与活动，无使用过岛上的资源，不能作为维持经济生活的证据；8、岛礁的状况可能随时改变，故第121条第3款的规定亦应随新技术和新生活条件的出现而改变。在格杰特内斯看来，由于“经济生活”和“人类居住”直接与人类的活动和发展相联系，随时都可能发生变化，故第121条第3款的规定亦应随之改变。因此，有些原先已拥有广阔海区的岛礁今天却不符合第121条第3款的要求，反之，有些原先不能获得广阔海区的，今天却符合了要求。最好的例子是，假设海中有一岛，在岛的l2海里领海内的海床下发现有大量可开采的石油资源。这些资源在未被发现之前，该岛是不符合第121条第3款维持经济生活的要求，但是，如果这些自然资源被开采了，新的情况将使该岛有能力在长时期内维持自身的经济生活。反过来，如果没有技术力量开采这些资源，该岛就将被列为第121条第3款的岩礁，原因是列入那一类取决于该岛被声称时的情况。荒谬的是，在一个岛的l2海里领海内石油资源的开采有助于符合经济生活的规定，故这个岛就有权获得200海里专属经济区和大陆架，如此一来，就成为一个经济金矿。因此，笔者认为，此处应该将“经济生活”限定在该岛屿本身的经济生活能力，而不是其周围海域有经济能力，否则就失去界定的意义，因为海域本身就是经济宝藏，那么相应所有礁石都具备“经济生活”能力。
《公约》的岛屿制度虽然只有一条三款，但是应综合考虑这三款的意义。自然形成的陆地区域意味着排除人工岛屿，但后来附加有人工措施的岛屿是否还符合这一条件值得商榷。如果只考虑形成而不考虑消失，那么现有的技术可对任何可能消失的岛屿进行加固防止其消失，从而继续主张对岛屿的权利。《公约》对此没有明确的规定，但是不能理解为不能对岛屿施加任何人工的因素。这在实践中不难想象，因为一国要开发岛屿，必定会对其施加人工因素，包括对岛屿的加固。但是如仅仅是为了主张权利而不是为了《公约》第121条第三款规定的为了人类居住的原因，那么应理解为这种行为违反了公约的当初制定的意义。另外第三款规定的“能否维持人类居住”或“其本身的经济生活”的两个条件是一种选择的关系，而不是同时适用，如果某一陆地区域符合第一款而且也符合第三款规定的一个条件，那就是岛屿。尽管有一些学者理解为岛屿应同时满足这两项条件而不是其中一个条件，但是《公约》规定的非常清楚，即这两个条件是选择的关系，而且是对公约草案的修正，所以说缔约国应严格以公约的规定来解释岛屿的构成条件。
三、“冲之鸟岛”的公约适用
“冲之鸟”[16]位于琉球群岛以南海域，距离东京1700公里。由于海水长期侵蚀，冲之鸟岛在涨潮时仅有两块床垫大小的礁石露出水面。日本认为“冲之鸟”是一个岛屿，所以根据《公约》的规定，周边200海里可以有自己的专属经济区，[17] 而中国的观点是“冲之鸟岛”并不是《公约》所规定的岛屿，相应地它不能有自己的专属经济区或大陆架。[18]因为中国和日本均是《公约》的签字国，所以“冲之鸟”是否是岛屿，则取决其是否符合《公约》规定的岛屿制度，即取决于它是否自然形成，能否维持人类居住或其本身的经济生活。
为了防止“冲之鸟岛”在海水的侵蚀中消失，日本从1987起就开始对其采取加固措施，并一直进行相关的维修工作。针对于关于“冲之鸟”是否是岛屿的争议，龚迎春博士认为“冲之鸟岛”只是在高潮时高于水面的自然陆地区域，是不能维持人类居住或其经济生活的礁岩，不应享有“专属经济区”或“大陆架”。[19]
“冲之鸟岛”是否是符合海洋法公约中所界定的岛屿，这涉及到公约所规定的岛屿是“自然形成的陆地”，以及它是否能维持“人类居住”或“维持本身的经济生活”的问题。首先，虽然“冲之鸟”是自然形成的，但是日本政府对其的加固行为影响了自然的作用，是否意味着只要曾经是自然形成的岛屿但以后假如因自然原因而不复存在，是否还要承认它曾经存在的海域呢？显然不能这样理解，所以日本的加固行为破坏了自然的作用，影响了其自然形成以及自然存在的情况，如果承认一国的加固行为可以成为主张岛屿的前提，那必将在世界上形成一个恶劣的先例，引发其它国家的同类行为。但是毕竟“冲之鸟”目前在海水高潮的时候还可以露出水面，尽管露出水面的面积很小，但说其是自然形成还可以讲得通，符合《公约》121条第一款的规定，但是现在日本对其加固之后也存下了疑问，即使存在疑问，国内学者基本认可其是自然形成的。其次，“冲之鸟”是否能维持“人类居住”？维持“人类居住”是指可以维持人类居住还是必须有人类居住?曾经有过人类居住而现在无人居住的岩礁，或者荒无人烟而后来又有人居住的岩礁应如何处理?无论对上述问题如何解决，“冲之鸟”作为在高潮时只能高出水面不到一米而且面积不超过10平方米的区域如何让人类居住？显然可以得出结论，“冲之鸟”正是符合《公约》121条的第三款规定，正是不能维持人类居住的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。第三是“冲之鸟” 能否维持其本身的经济生活。“经济生活”是指岩礁的生物资源还是非生物资源？岩礁周围海域中的自然资源能否算作其“本身的经济生活”？对于第三款的内容，应理解为稳定的人类居住在岛上并利用周围海域以维持其生活。否则的话，几乎在每一块岩礁附近都可发现资源，不论是生物还是非生物资源，均可达到维持本身的经济生活，这样理解的话第三款规定就无意义而言。因为“冲之鸟岛”还不符合第三款的规定，其目前的自然条件决定其不能维持人类居住。在处理“冲之鸟”问题上，英国罗卡尔（Rockall）岛是可借鉴的一个很好的例子。该岛位于苏格兰西北部，是一块光秃秃的花岗岩，周长为61米，比“冲之鸟”大，在涨潮时高出海面21米。英国于1986年提出该岛拥有专属经济区和大陆架的主张，但因遭到邻国的反对而于1996年表示放弃。[20]
对于海洋中陆地区域性质的确定属于一个国家主权事项，但是一国确定其性质时不能损害别国的利益，日本单日方面认为“冲之鸟”是岛屿并且主张专属经济区，这与我国主张的专属经济区与大陆架就会发生冲突，影响到中日之间的海洋划界，也会对我国的海洋科学考察及渔民捕鱼等行为造成影响，严重危及中国的利益。对于“冲之鸟岛”海权之争，应该依据海洋法公约的规定来加以解决，切不可为了本国利益而损害他国利益。[21]
此文曾发表在《华中科技大学学报（社会科学版）》2006年第1期
[1] 《公约》第121条规定单独岛屿制度，而不是群岛制度，关于群岛制度海1982年海洋法公约第四部分另有规定。 [2] 英文如下：1. An island is a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide.2. Except as provided for in paragraph 3, the territorial sea, the contiguous zone, the exclusive economic zone and the continental shelf of an island are determined in accordance with the provisions of this Convention plicable to other land territory.3. Rocks which cannot sustain human habitation or economic life of their own shall have no exclusive economic zone or continental shelf. [3] 魏敏.《海洋法》[M].北京：法律出版社，1987..P87. [4]1958年公约第10条1. 岛屿是指周围环水并在高潮时高出水面的自然形成的陆地。2. 岛屿的领海根据本公约各条的规定测算。 [5] See Malcolm N Shaw, International Law, p510, Cambridge University Press,2003. [6] See M Nordquist, N R Grandy, N Nandan, S Rosenne, United Nations Convention on Law of the Sea1982:Articles 86 to 132 and Documentary Annexes,pp321-322, Martinus Nijhoff Publishers,1995. [7] See Synopsis, The Law of the Sea: The European Union and Its Member States, p231,Martinus Nijhoff Publishers,1997. [8] See Hazel Christie, The Law of the Sea, p49,Machester University Press,1999. [9] 1．低潮高地是在低潮时四面环水并高于水面但在高潮时没入水中的自然形成的陆地。如果低潮高地全部或一部与大陆或岛屿的距离不超过领海的度宽度，该高地的低潮线可作为测算领海宽度的基线。 2．如果低潮高地全部与大陆或岛屿的距离超过领海的宽度，则该高地没有其自己的领海。 [10] See Synopsis, The Law of the Sea: The European Union and Its Member States, p232,Martinus Nijhoff Publishers,1997. [11] 赵理海. 关于南海诸岛的若干法律问题[J].法律与社会发展，1995，（4）：57. [12] See Hazel Christie, The Law of the Sea, p50,Machester University Press,1999. [13] See M Nordquist, N R Grandy, N Nandan, S Rosenne, United Nations Convention on Law of the Sea1982:Articles 86 to 132 and Documentary Annexes,p328, Martinus Nijhoff Publishers,1995. [14] See Tan Townsend Gaul, Preventive Diplomacy and Pro-Activity in the south China Sea[J]，Contemporary Southeast Asia，vol.20，no.2, August 1998, p.179. [15][美]布莱斯·M·克莱格特. 越南和中国对南中国海万安滩和兰龙地区相互对抗的权利主张[R].国务院发展研究中心国际技术经济研究所编.南沙问题专题资料之六[Z] .1996－9. 17. [16]冲之鸟礁，日方称“冲之鸟岛”或“冲鸟岛”，是一个珊瑚礁，位于北纬20度25分、东经136度04分，距离东京1700公里，距冲绳首府那霸1100公里，距离硫黄岛720公里，距离小笠原群岛的父岛910公里。 [17]新华网,日本试图在冲鸟“岛”建灯塔以图明确为日领土,http://news.xinhuanet.com/world/2005-08/25/content_3401468.htm [18]中国外交部发言人章启月在2004年12月10日说，根据《联合国海洋法公约》第121条的规定，岩礁不具备主张专属经济区的条件，参见新华网，中国驳斥日本“冲之鸟”是岛屿说法，http://news.xinhuanet.com/world/2005-03/12/content_2685956.htm [19]李桐,日本海洋法学家的失语[N],国际先驱导报,2004-11-02(4). [20] 王翰灵, 日拘中国渔民违反国际法, 中国法学网,http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=1580. [21]外交部,中日应协商妥善处理“冲之鸟岛”问题,新华网, http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-12/10/content_2319374.htm. |
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