摘要: 非法性行政垄断是国家宏观调控不得不直面的问题, 行政垄断的形成不是一朝一夕, 也不是孤立的, 因此, 解决行政垄断问题也不会只是一种途径, 行政的、经济的、法律的等等多种途径多个环节可以连动规制行政垄断。

 

关键词: 行政垄断 规制 连动模式

 

 

行政垄断是垄断的特例, 但它同样具有垄断的特点, 只不过是行政性和垄断性相结合, 问题更繁杂些, 解决问题掣肘点更多一些。

作为制度性的具有垄断功能的行政垄断是在实行国家管制或国家管制带有自然垄断特点的领域和行业时, 利用行政权力并通过市场方式形成的垄断。行政垄断是垄断的一种特殊形式, 具有合理与非法双重性。因此, 解决行政垄断问题也不会只是一种途径, 行政的、经济的、法律的等等多种途径多个环节综合性、关联性地制约行政垄断的机制就显得尤为重要。

一、我国行政垄断的现状

我国行政垄断的合理性和非法性, 目前都实然地存在于现实生活之中。学者们对行政垄断有不同的分类, 其中北京大学盛杰民教授列举了四类: 第一类, 政府从一己之利出发运用行政权力以地域为依据的消除与限制竞争行为; 第二类, 政府为平衡地区发展运用行政权力以地域为依据对竞争予以一定限制的行为, 即: 部门垄断; 第三类, 政府( 或部门行业) 为实施宏观经济调控或产业政策对某些产业部门实施的限制或管制行为; 第四类, 政府中的经济行业主管部门对其涉及的产业的管理行为, 即: 部门垄断或行业垄断。对于第一类, 否定性评价已成为学界的共识; 第二类和第三类都有其合理性的一面, 也有其非法性的一面; 第四类则随着改革的深入而逐渐地消除了。第二类和第三类这种具有二重性的行政垄断体现了平衡地区经济发展, 消除地区过大的经济差距方面政府的干预, 也有政治和社会学的依据。因为利益的驱动和信息的不对称, 使得行政垄断的运行结果与其初衷可能出现偏离, 有时甚至南辕北辙。但是, 问题不在于政府是否需要干预经济, 而在于何种程度的干预以及干预的经济效果如何。

目前, 我国由单一公有制转变为以公有制为主体的多种经济所有制并存发展还很不充分; 由单一计划经济体制转轨而形成的社会主义市场经济体制还有待于进一步完善。行政垄断急需相应制度来约束和规制其运行。

二、保留合理的行政垄断并引入竞争机制

对于合理的行政垄断, 如: 特定经济发展阶段的行政垄断、特殊产业的行政垄断、公益性行政垄断, 我们应该有谨慎的态度。一是应保留特殊产业的行政垄断和公益性的行政垄断, 二是应该在反垄断法中纳入对特定经济发展阶段的行政垄断的豁免条件条款: 为国家利益、社会公益留下空间。

三、规制非法行政垄断的连动模式

近期我国正在制定反垄断法。非法的行政垄断行为无疑应纳入反垄断法的范围。从法律上规制行政垄断, 不仅能够在较短的时间内对行政垄断予以有效的控制, 而且能够实现法律规范的统一实用于进入我国的国际大企业, 使得我国的市场有一个公平竞争的环境和可预测的法律环境。宜于规制的行政垄断行为, 在表述上不宜于用概括性的或定性的语词, 而应在一般性条款下借鉴英美惯用的列举法, 明确列举行政垄断行为的具体表现形式, 列举不仅能使反垄断机构迅速判断行政机关干预市场的性质, 具有可操作性; 而且有利于行政垄断行为者明辨其行为合法与非法的界限, 增加其行为的可预见性, 客观上也就实现了法律的预防功能。

行政垄断规制是一个系统工程, 必须运用政治的、法律的、经济的等多种方式的连动模式对行政垄断进行综合治理。政治体制改革和经济体制改革的深入和创新以及经济与社会可持续和谐发展是最终消除行政垄断的可靠路径, 但那是一个方向或一个渐进的过程。中国经济能够保持二十多年高速发展的一种重要因素, 就是有效地调动了地方政府发展经济的动力。而现阶段, 要想让地方政府实现从运动员到裁判员的职能转变并不容易。一方面, 他们仍然被委以经济发展的重任, 另一方面, 由于缺乏权力制衡机制, 地方政府主动谋求服务型政府的动力不足。注定要在体制和机制的改革中谋求变化。因此, 规制行政垄断应具有“ 三驾马车”: ①建立国家独立性管制机构; ②建立司法审查制度; ③建立反垄断执法机构。反垄断执法机构应具有极高权威性和极大独立性才是规制非法行政垄断的最后的最有力屏障。

( 一) 建立国家独立性管制机构

对某一社会问题的治理, 法律从来就不是唯一的方法。非法的行政垄断这一社会现象, 其实质是行政性的经济垄断。建立国家独立性管制机构就是以经济行政方式治理非法行政垄断。治理行政垄断, 首先, 应遵从经济规律, 深化经济改革; 其次, 政府机关应有机制保证经济改革的成果不被破坏并保证使其良性运行并借鉴国外经验组建独立性政府管制机构。许多发达国家在强自然垄断行业都设立了具有相对独立性的政府管制机构, 如美国的联邦通讯委员会, 英国的电力管制办公室等。2002 年10 月我国第一个专业电力管制机构—— 中国电力监管委员会成立。但是, 我国的电力监管委员会有名无实, 独立性不强, 权威性不高。独立管制机构的职能一般应包括资费规则调整、进入资格审批、政策法规的执行监督、争端解决、违规处罚等, 管制范围一般限于自然垄断或准自然垄断。反垄断执法机构的职能一般包括: 广泛的调查权、提起诉讼权、提供咨询、编制指南等。要保证这两类机构实现其设立的初衷, 还有待于这两类机构及其运行的制度安排, 包括完善的法规体系、充分的专业技能、公开透明的程序、监督制衡机制等。保证政府管制机构的独立性是实现其职能的前提。

( 二) 建立司法审查制度, 将抽象行政垄断行为纳入司法审查范围抽象行政垄断行为是指政府及其所属部门或它们的授权单位以制定和发布法规、规章、决定、命令等具有普遍约束力的规范性文件的方式实施的行政垄断行为。抽象行政垄断行为的两个特点是: 第一普遍性, 被限制的行为相对人不特定, 具有普遍性。第二, 抽象性, 可以较长时间地发生效力、反复适用的规范性文件, 其行为不具体具有抽象性。抽象行政垄断行为不但危害范围广、时间长, 而且行为被赋予了合法的表象, 具有违法的隐蔽性。被损害人往往无以寻求司法救济。例如: 1997 初。河南固始县政府文件: “ 为了保护本县化肥生产, 禁止任何单位和个人( 包括供销合作社系统) 从外地购进碳铵, 违者除没收商品和非法所得外, 还要按有关法规予以重处, 并追究乡镇人民政府和管理部门主要领导的行政和经济责任”。抽象行政垄断行为目前在我国属于不可诉行为, 受害人往往无法维护自己的合法权益, 使得法律对受害人的救济缺位。因此, 应将抽象行政垄断行为纳入司法审查范围。我国加入WTO 议定书等法律文件对“ 司法审查”作出下列两项承诺: 我国应设立指定或维持裁决机构, 并独立于要审查的作出行政行为的机关, 审查程序包括给予受被审查的任何行政行为影响的个人或企业提起上诉的机会。从以上我国作出的承诺看, 我国选择了普遍司法审查制度, 赋予当事人提请司法审查的机会, 让法院作最后一道防线。随着我国司法改革进程进一步加快, 司法机关审查包括国务院在内的行政机关的行政行为, 从法律视角对行政行为合法性与否进行评判, 将进一步确定法律的权威, 推进我国依法治国的进程。

( 三) 建立反垄断执法机构

反垄断机构名称及组织。借鉴我国成立反贪局的成功经验, 在最高检察院设置反垄断执行机构, 也包括反行政垄断。可称为国家反垄断局。

美国反垄断执法机构是司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会。

法国反垄断执法体系包括法国经济财政工业部、竞争委员会和普通法院。日本公正交易委员会是根据1947 年《禁止垄断法》设立的反垄断执法机关。公平交易委员会隶属于首相, 是内阁之外的政府行政机关, 独立行使职权, 不受任何其他人的干预。韩国反垄断执法机构是公平交易委员隶属国务总理, 独立处理事务。俄罗斯的反垄断执法机关设立部长, 由联邦政府总理提名, 总统任免。反垄断政策与企业扶持部包括总部和几个分支机构。

各国都是立足本国现实国情解决本国问题, 因此, 没有统一的机构名称, 也没有统一的程序和任务。我国在现阶段, 反垄断主要是反行政垄断, 但是行政垄断具有阶段性, 今后具有长期性的垄断还会是经济垄断。因此, 目前反行政垄断的执行机构应为国家反垄断局。因为垄断分为市场垄断、自然垄断和行政垄断, 无论是垄断状态还是垄断行为都极为复杂, 认定相关产品、市场、社会弊害等都极具专业性, 所以这个机构的成员应该是资深法学家和经济学家共同组成。国家反垄断局应由总局和分局组成。总局局长由总检察长提名, 全国人大任命, 其他人员由总检察长任命。总局在总检察长领导下, 具有案件处理的高度独立性。分局的分布与省级反贪局类似。

在现阶段, 法律的规制是最有力、也是最后的屏障。反垄断法的本质就是规范垄断行为和规范限制竞争行为来调整企业和企业联合组织相互间的竞争关系。行政垄断的基础是我国特定经济发展阶段的国家干预。反垄断法是随着国家对破坏自由竞争经济秩序的垄断行为和限制竞争行为的规制而产生的, 因而, 规制行政垄断也就具有了以国家之手协调社会经济生活的本质, 即具有了经济法的本质。

对行政垄断的规制, 构建连动规制模式: 具有高度独立性的三个机构分治合作, 或许是治理行政垄断的理想模式。我国应设置三类机构: 反垄断执法机构、司法审查机构和政府管制机构, 并通过立法的形式赋予它们独立性和权威性。三类机构的独立性, 主要来源于超然的地位, 它们与垄断者、消费者等利益相关者保持一定的距离。三类机构之间, 它们和政府政策部门的职能以及行政设置等也保持一定的距离, 切断它们与行政部门在利益上的紧密联系, 从而减少来自政府的直接干预, 从制度上保证行政垄断规制的客观性和公正性。

此文曾发表于2006年6月《时代经济》