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战后日本反垄断法律制度的特点剖析 |
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时间：2008-04-17
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内容提要 本文通过对二战以来日本反垄断法律制度的剖析，揭示了日本反垄断法律制度在制定、执行、调整及其主要内容等方面的鲜明特色，以期对我国正在起草中的《反垄断法》有所裨益。
关键词 日本 植入 反垄断 特点
一、被迫植入的禁止垄断法
1．由美国“移植”的《禁止垄断法》
在二战前，日本政府所推行的基本是一条扶植与保护垄断的政策，并由此而形成了战前财阀家族性很浓的垄断体制。战后初期，在美国占领军的推动下，日本政府由美国“移植”、导入了反垄断政策，实施了经济民主化政策，其主要内容包括彻底解散财阀企业、排除过度集中的经济力量及制订《禁止垄断法》。
在1947年3月，日本“制订”了《禁止垄断法》。该法的制订是以1948年8月美国占领军司令部提出的草案为基础。在制订过程中，还根据占领军司令部负责人的指示、告劝而进行过多次修改。该法严格限制持有股份、兼任董事及合并等企业之间的结合，禁止一切形式的卡特尔，其严厉程度当时超过美国的相同法律。
2．美国的意图
美国政府硬塞给日本一个反垄断法，其真实目的当然不是《禁止垄断法》第1条所言的那些目标。美国政府及其驻日占领当局认为，以财阀为代表的垄断资本“是日本最大的战争潜在力量”，也是美国垄断资本在亚洲最大的竞争对手，是其推行全球霸权战略的障碍。“解散财阀的目的既不是把日本的社会组织按照美国的经济要求进行改革，更不是为了日本国民自身利益而实施的，其目的在于把日本的军事力量从心理上或制度上予以摧毁。”要使日本完全臣服于美国，使其不妨碍美国推行全球霸权战略，就必须在日本推行严厉的反垄断政策，彻底摧垮以财阀为代表的日本垄断组织。
就这样，美国逼迫日本政府制订和实施了极为严厉的反垄断政策，即通过行政命令的手段，彻底解散以三井、三菱、住友等财阀企业为核心的家庭垄断统治，实行股权分散化，对原王子制纸、日本钢铁、大日本麦酒、三菱重工等巨大企业进行重组，将其分割为若干个规模较小的企业。尽管解散财阀及对巨大企业的重组进行得并不彻底，但它通过调整企业的所有权关系及组织结构，使战前日本的财阀垄断型经济体制迅速解体。
3．理解日本禁止垄断法律制度的基础
在美国政府和占领军的推动与逼迫下，日本政府由美国“移植”、导入了反垄断政策，并予以“积极”的实施。但对于这一严厉的禁止垄断法，日本一直认为不符合本国国情与不予认同。于是：
------修改、调整、补充禁止垄断法的呼声此起彼伏、议案提案层出不穷，该法的修改也较为平凡；
------战后三十余年里，日本人就没打算认真的去执行它，因此长期出现有法不依，执法不严现象；
------出现了内外有别的并购规制制度，对外资执法必严，违法必纠；
------出现了名目繁多的禁止垄断法适用除外法律、规定；
------出现了匠心独运的并购申报制度；
------出现禁止垄断法服从于、服务于产业政策现象；
------为国际局势、国内问题所迫，近二十年禁止垄断法朝强化方向发展。
可见，被迫植入的禁止垄断法这点，是我们理解日本禁止垄断法律制度的基础。
二、言行不一的司法执法实践
日本公正交易委员会对反垄断法的运用十分灵活，其执法比立法宽松。进入50年代后，该委员会对垄断和限制竞争行为的调查明显减少，对违法案件审理、审查件数也不断减少（1953--1960年，公正交易委员会没有对一起合并案进行正式审理，这为60年代以后大型合并开了先河），而且审理时“同意”的判决件数也增加。
具体地讲，对合并进行监控与管制是各国反垄断法调整的重点。日本反垄断法禁止“在一定交易领域实质上限制竞争的合并”。日本公正交易委员会对此的理解是：合并后的新企业市场占有率不能超过整个行业的30%。但在执行的过程中，该委员会弹性运用了30%市场集中度的标准。如，1958年雪印乳业和环球乳业申请合并，合并后新企业的黄油产量占全国的57%，干酪占74。5%。委员会以“该合并迫不得已，且对反垄断法有利无害”为由批准了合并。1959年帝国纤维和中央纤维合并成功（合并后其亚麻生产市场占有率将达到8 0%，亚麻系列制品的市场占有率将为57。6%），1960年八幡制铁、富士制铁和播磨重工申请合并成巨型公司石川岛播磨重工（合并前这些公司都是战后改革中根据经济力量过度集中排除法予以分割的企业，而且都是行业内最大企业，合并后生产集中度都非常高）。
与此同时，大企业之间合并、协作以及产业再组织论，成了当时日本政策思想的主流。这样，日本就出现了战后的首次企业并购高潮。
再如，《禁止垄断法》在制定时受到美国占领当局的影响，规定有较严厉的刑事制裁，但是在反垄断法领域日本适用刑事制裁是十分慎重的。从《禁止垄断法》制定到20世纪80年代初期，仅仅是违反《禁止垄断法》第3条的案件就有200件以上，但公正交易委员会告发的刑事案件只有1件，即1974年的石油卡特尔事件。
日本《禁止垄断法》的实施情况在国内外都并未得到普遍的认可。由于关于垄断状态的规定几乎没有实施过，因此有人戏称它是日本禁止垄断法上的“装饰品”。1989年9月16日的英国《经济学家》杂志上的一篇文章在评价日本禁止垄断法及其实施情况时甚至指出：“该法本身长满牙齿，而问题是它所指定的执行机构已经训练成不能咬人”。文章说，日本公正交易委员会执行禁止垄断法缺乏热情，以致违法者并不在意委员会的意见。此后，“一只从来不叫也不咬人的看门狗”（a-watchdog-that-never-barks-and-bites）就成为嘲讽日本公正交易委员会的一个短语。
三、内外有别的并购规制制度
与积极推动、支持国内企业并购做大截然不同的是，日本对外资并购本国企业的条件却规定得十分严格，对外国企业在日投资采取限制和排斥政策。战后初期限制措施最为严格，到60年代中后期和70年代开始有所松动。
日本的外资政策集中地体现于《外资法》(管理交易期限超过一年的外资)和《外汇法》（规制交易期限不足一年的外资)之中（这两部法律经过多次修订，迄今已合二为一，成为日本目前调整外商投资及并购企业行为的基本法）。根据《外资法》和《外汇法》，日本在外资准入的审查上，明确规定了3条积极标准和4条消极标准，并有外资持股不超过50％，到日本投资者必须带来新技术等严厉规定。
在实际执行过程中，日本对外商投资及并购企业的控制往往比法律规定更为严格，特别是对外方持股在50%以上或超过日方最大持股者，审批时仍持相当谨慎的态度，有些根本不予批准。据有关资料显示，日本政府不仅禁止外国资本介入本国的盐业和烟草业，而且在空运、海运、广播电视、有线电视、核能、军工、麻醉药品和电讯等许多部门都有“国家安全”方面的限制，实际上基本禁止外资渗透到这些部门。日本外资法虽然规定300多种产业的外资最高持股可达到50%，但实际上外商最高持股只达到25%。
同时在具体的审批过程中，日本往往附加极其苛刻的条件，故意拖延审批时间。如美国德州仪器公司在1964年就向日本政府提出设立独资子公司以生产半导体仪器和集成电路的申请，日本通产省直到1967年才有条件地批准了其申请。
以上做法导致的结果是，在50、60年代，几乎没有外资企业能获得投资许可。1968年资本自由化开始实施后，外国直接投资的规模仍增长缓慢。从1967年至1979年，日本引进的外国直接投资资累计只达31.20亿美元。到1986年为止，外国对日本的直接投资余额也仅仅只有70亿美元。
另外，日本政府在对外经济实践中，一直注重保护和扶持那些国际竞争力薄弱的本国产业，采取“先保护育成，再开放竞争”的基本策略，有意推迟其资本自由化的进程（从1967年7月开始到1973年，先后分五次宣布了资本自由化的措施），以尽可能避免外国资本对日本产业的支配。用日本著名经济学家隅谷三喜男的话说，就是—经放开的自由化业种，“对外资来说，已经不那么具有魅力了”，例如，到允许外资自由进入时，“日本的小汽车产业基础已经巩固，外资已没有能够真正打入的余地”了。
四、名目繁多的垄断除外制度
反垄断法适用除外制度作为反垄断法的一项基本制度，在各国反垄断立法中均得以确立。但名目之多、数量之广、范围之宽，是日本适用除外制度的明显特点。
在1947年的《禁止垄断法》中，对卡特尔的主要限制条款，是第三条“禁止私人垄断以及不正当交易”中后段的有关“禁止不正当交易”的规定。作为其补充，有第四、第五、第六条中的相关规定。
朝鲜战争后，日本的特需景气结束了。以此为发轫，日本采取了以防止过度竞争、不景气对策为主要内容的反垄断法适用除外制度，尤其是允许卡特尔存在的观点活跃起来。以1952年制定的《关于稳定特定中小企业的临时措施法》（即后来的中小企业团体法）和《出口交易法》为开端，许多产业领域相继制定了《禁止垄断法》的适用除外法，禁止垄断政策在法制层面大大后退了。
与此相适应，日本在1953年再次修改禁止垄断法，修改了禁止共同行为的条款，允许企业在必要时组织萧条卡特尔和合理化卡特尔，如以往《禁止垄断法》中第四条“除影响轻微者外，一律禁止共同行为”以及第五条中“禁止私人统制团体”被删除。可以说，有关限制卡特尔的规定已经有了很大的松动。
此后，日本《禁止垄断法》的运用进入了一个相对停滞的阶段，不少《禁止垄断法》的“适用除外法”陆续出台。在1960年，受有关法律许可的卡特尔仅595个，而到1965年增为1079个。正因如此，这个时期被认为是日本的卡特尔行为“最猖獗时期”。
实际上，在战后很长一段时间里，日本政府对以卡特尔为首的阻碍竞争的行为采取了相当宽松的态度，公平交易委员会即使对其查处，一般也仅是对实施卡特尔的企业给予“劝告”，而并没有实施罚款等严厉的处罚措施。而其他政策部门，如通商产业省等，甚至还曾有过鼓励或实质上推行卡特尔的行为。
尽管存在“执法不严”的问题，但在1947年至1976年的30年时间里，仍查处了非法卡特尔事件467起。在这一期间，卡特尔案件以每年平均15.6起的频率发生。从行业分布来看，以石油制品、造纸、烧制业（水泥、陶瓷等）、化学工业及橡胶等行业最为频繁。
1977年《禁止垄断法》的修改，在第七条第二款及第八条第三款中分别加入了有关对卡特尔事业者或事业者团体征收罚款的规定，并在第18条中增加了对同步性提价的规定。
到1998年底，对《禁止垄断法》的33个适用除外制度进行修改、废止。1999年对《禁止垄断法》进行修改，废止《禁止垄断法适用除外法》，对《海上运输法》、《航空法》中有关适用除外的规定进行修正，对不景气卡特尔适用除外予以废止等。2000年废止自然垄断行业适用除外制度，并加强民事损害赔偿制度。
五、匠心独运的并购申报制度
所谓企业并购的事前申报制度，通常指的是当企业准备实施并购时，为了确保政府的规制当局（公正交易委员会）能够有机会事先去判断该并购是否违背《禁止垄断法》，而要求并购当事人事先向规制当局提供有关资料和情报的一项制度。确立此项制度，使日本公正交易委员会能够事先规制、监督企业的并购行为，避免或减少并购的支出成本。因为并购是涉及两个或更多企业重组、改造、改革的一个复杂过程，一旦启动，若果真因违法而须终止，要恢复起始状态就很难了；若是重组完成后再强行分割，难度就更大了，同时，当事人所遭受的损失也就更大了。
将申报制度作为一项基本的内容写进反垄断法，这是日本的首创。自1949年以来，日本的《禁止垄断法》中已先后设立了五种申报制度，企业合并、让受营业等的事先申报制度，便是其中之一。企业合并、受让营业等的事先申报制度的基本内容包括：申报对象（包括合并、让受营业）及其范围，合并、让受营业等的“禁止期间”（企业自申报受理之日起30天内不得实施并购行为），申报的方式和必要的资料，以及违反此规定所须承担的法律责任。
由于此项制度具有一定的合理性，因而它先后被美国、欧盟等国家和地区借鉴、效仿。
2002年5月日本对企业合并制度进行了修正，规定企业合并后总资产达到100亿元以上和参加合并的单个企业资产超过10亿元以上应当在合并前向公正交易委员会进行申报，并将对法人的罚款上限由1亿元提高到5亿元。
六、服务于产业政策禁止垄断法
1。主导产业扶植政策导致巨型垄断企业制度的建立
入关前后，日本政府认为，小企业体制是本国企业国际竞争力差的一个重要的原因。因此，迅速改变这种现状，扩大企业规模，扶植主导产业，就成了日本经济政策的一项重要内容。这一政策在50年代体现为：选择一部分有竞争优势的产业，促进其资本积累和扩大生产；在60年代体现为：按照“需求的收入弹性标准”和“劳动生产率增长率标准”确立主导产业，把机械、石油化学、钢铁及有色金属、合成纤维、汽车和电子等产业作为重点发展或优先发展的主导产业部门。
为了使以上产业扶植政策顺利施行，日本有关反垄断的法律与制度都悄悄地发生了变化：
①进一步放宽对企业合并的限制，鼓励相关企业通过合并来扩大经营规模，增强资本实力，提高竞争能力。受此影响，日本公正交易委员会受理批准的企业合并案件在50年代共有3716起，到60年代多达8550起。另一方面，企业并购的规模愈来愈大。在50年代兼并案中，没有一起资产额过100亿日元，过50亿日元仅三起。进入60年代，兼并资产额过100亿日元的有51件，另有31件的资产额超过50亿日元。这些举动直接促进了日本企业尤其是垄断企业规模的迅速扩大。1955年，日本资本金超过 10亿日元的大垄断企业只有 169家，而到了1970年已增至1348家。
②鼓励大垄断企业相互之间通过相互持股、系列贷款、人事互派等纽带结成企业集团，以增强团体对外竞争能力。通过放宽对企业相互持股、系列贷款、人事互派等方面的限制，直接促进了日本企业集团的形成和发展，出现了三井、三菱、住友、芙蓉、三和、一劝等“六大企业集团”和日立、丰田、新日铁等若干“独立系企业集团”。这些大集团横跨各产业，构成日本经济的基础，掌握着国家的经济命脉，并对国民经济有着重要影响。一些支柱产业中出现了能控制与左右该行业的数家、上十家大企业：如丰田、日产、五十铃等汽车厂家；新日铁等六大钢铁厂家；松下、东芝、索尼等十大家用电器厂商等等，这些有数的大企业所占据的市场份额可达到30—80%，甚至更多。
2。贸易立国战略导致制造业规模的迅猛扩大
为了推动制造业的超常发展企业，日本政府采取了一系列举措来指导、引导和诱导企业紧紧围绕制造业而展开并购。
在日本50、60年代，制造业领域中竞争激烈的机械、金属、化学以及纺织的行业为生存而展开的并购广泛出现，制造行业成为兼并的主要领域。如1968年总的兼并数1020项中，制造行业为最多，达到450项；其次是批发、零售业，为225项；运输通讯业为117项。
60年代海运业集约化过程中通过投资优惠使海运业形成六大集团；对石化业，规定企业装置规模起点，通过设置进入壁垒提高行业规模经济水平；鼓励、赞许汽车和钢铁业中的合并，典型的是八幡制铁和富士制铁合并而成当时世界最大钢铁公司----新日铁公司。此外，其典型的并购事件还有新组建三菱重工业(新三菱重工、三菱日本重工和三菱造船兼并而成)、住友重机械工业（住友机构和浦贺重工业兼并而成）、川崎重工业（川崎重工业、川崎车辆和川崎飞机兼并而成）。
3。中小企业振兴与企业系列化的产业组织结构的形成
作为日本垄断组织另一主要形式的卡特尔组织或行为。在入关前后，日本进一步放宽对卡特尔行为的限制，甚至鼓励一般中小企业结成各种类型的卡特尔。受此影响，在日本很快形成了卡特尔高潮。在1960年，受有关法律许可的卡特尔仅595个，而到 1966年增为1079个。正因如此，这个时期被认为 是日本的卡特尔行为“最猖獗时期”。
同时，在政府支持与鼓励下，许多中小企业根据国家的产业发展政策，适时调整自己的经营范围和发展战略，与大企业形成专业化协作关系。在日本，每家大企业都拥有数十家、数百家乃至上万家子公司、孙子公司和协作厂家，占公司总数99%的中小企业几乎无不从属、依附于有关的大企业，这就是日本经济中的“系列结构”。
七、逆潮而动近二十年
1989年开始的日美结构问题协议，从更加开放日本市场的角度出发，就日本流通、交易习惯等所进行的范围广泛的讨论，对日本的反垄断政策的内容和方向产生了重大的影响。同时，欧盟也要求日本强化实施禁止垄断法、废止适用除外卡特尔制度等。与此同时，受经济不景气、企业国际竞争力下降、国际竞争日趋激烈等经济环境变化的刺激，日本政府采取了强化反垄断执法、降低产业政策的主导性地位、放松行业管制等措施，日本公正交易委员会逐渐获得了独立性和广泛的执法权力。于是，20世纪90年代初，在世界反垄断日益缓和的背景下，日本反垄断法律制度明显趋向强化。
1．加重对违反禁止垄断法行为的处罚。
日本于1991、1992年连续两年对《禁止垄断法》进行了修改，其重要内容是将课征金的比率提高到原来的四倍，强化了刑事处罚。
日本在反垄断法领域适用刑事制裁是十分慎重的。从《禁止垄断法》制定到20世纪80年代初期，公正交易委员会告发的刑事案件只有1件，即1974年的石油卡特尔事件。进入20世纪90年代以后，日本对于反垄断法刑事制裁的运用有所增加。除上述石油价格卡特尔案件外，另外还有几件:保鲜膜价格固定案件、封印纸串通投标案件、日本下水道事业团串通投标案件、在东京都定购自来水管测量仪器时发生的串通投标案件、在日本防卫厅定购石油产品时发生的串通招投标案件、在东京都定购自来水管测量仪器时发生的串通招投标案件等。
2．修改禁止垄断法的适用除外制度。
到1998年底，日本对禁止垄断法的33个适用除外制度进行修改、废止，对4个制度的适用范围作了限定、明确，对其余制度继续进行分析检讨；并对20部法律规定的35个制度，在1997年2月向国会提出一揽子修改法案，同年6月经国会审议通过施行。
1999年对《禁止垄断法》进行修改，废止《禁止垄断法适用除外法》，对《海上运输法》、《航空法》中有关适用除外的规定进行修正，对不景气卡特尔适用除外予以废止等。2000年废止自然垄断行业适用除外制度，并加强民事损害赔偿制度。
适用除外制度的实施件数，由高峰时期（1965年）是1079件，减少到1996的12件。
3．对企业合并制度进行了修正。
2002年5月对企业合并制度进行修正，企业合并后总资产达到100亿元以上和参加合并的单个企业资产超过10亿元以上应当在合并前向公正交易委员会进行申报，并将对法人的罚款上限由1亿元提高到5亿元。
4．对持股公司解禁等的制度改造。
成立禁止垄断法第4章修改问题研究会，根据禁止垄断法关于防止经济力量过度集中的规定，提出包括禁止经济力量过度集中的控股公司，修改大型公司持有股份总额的限制、废止国际契约的申报制度以及维持再销售价格制度等内容，法案于1997年6月通过。
5．强化、扩充了禁止垄断法的执法体制。
对执法机构进行了改革，强化、扩充了禁止垄断法的执法体制，增设机构，增添人手，明确机构分工，强化各自的职责，向国内外表明了进一步强化执法的方针。
内容提要 本文通过对二战以来日本反垄断法律制度的剖析，揭示了日本反垄断法律制度在制定、执行、调整及其主要内容等方面的鲜明特色，以期对我国正在起草中的《反垄断法》有所裨益。
关键词 日本 植入 反垄断 特点
一、被迫植入的禁止垄断法
1．由美国“移植”的《禁止垄断法》
在二战前，日本政府所推行的基本是一条扶植与保护垄断的政策，并由此而形成了战前财阀家族性很浓的垄断体制。战后初期，在美国占领军的推动下，日本政府由美国“移植”、导入了反垄断政策，实施了经济民主化政策，其主要内容包括彻底解散财阀企业、排除过度集中的经济力量及制订《禁止垄断法》。
在1947年3月，日本“制订”了《禁止垄断法》。该法的制订是以1948年8月美国占领军司令部提出的草案为基础。在制订过程中，还根据占领军司令部负责人的指示、告劝而进行过多次修改。该法严格限制持有股份、兼任董事及合并等企业之间的结合，禁止一切形式的卡特尔，其严厉程度当时超过美国的相同法律。
2．美国的意图
美国政府硬塞给日本一个反垄断法，其真实目的当然不是《禁止垄断法》第1条所言的那些目标。美国政府及其驻日占领当局认为，以财阀为代表的垄断资本“是日本最大的战争潜在力量”，也是美国垄断资本在亚洲最大的竞争对手，是其推行全球霸权战略的障碍。“解散财阀的目的既不是把日本的社会组织按照美国的经济要求进行改革，更不是为了日本国民自身利益而实施的，其目的在于把日本的军事力量从心理上或制度上予以摧毁。”要使日本完全臣服于美国，使其不妨碍美国推行全球霸权战略，就必须在日本推行严厉的反垄断政策，彻底摧垮以财阀为代表的日本垄断组织。
就这样，美国逼迫日本政府制订和实施了极为严厉的反垄断政策，即通过行政命令的手段，彻底解散以三井、三菱、住友等财阀企业为核心的家庭垄断统治，实行股权分散化，对原王子制纸、日本钢铁、大日本麦酒、三菱重工等巨大企业进行重组，将其分割为若干个规模较小的企业。尽管解散财阀及对巨大企业的重组进行得并不彻底，但它通过调整企业的所有权关系及组织结构，使战前日本的财阀垄断型经济体制迅速解体。
3．理解日本禁止垄断法律制度的基础
在美国政府和占领军的推动与逼迫下，日本政府由美国“移植”、导入了反垄断政策，并予以“积极”的实施。但对于这一严厉的禁止垄断法，日本一直认为不符合本国国情与不予认同。于是：
------修改、调整、补充禁止垄断法的呼声此起彼伏、议案提案层出不穷，该法的修改也较为平凡；
------战后三十余年里，日本人就没打算认真的去执行它，因此长期出现有法不依，执法不严现象；
------出现了内外有别的并购规制制度，对外资执法必严，违法必纠；
------出现了名目繁多的禁止垄断法适用除外法律、规定；
------出现了匠心独运的并购申报制度；
------出现禁止垄断法服从于、服务于产业政策现象；
------为国际局势、国内问题所迫，近二十年禁止垄断法朝强化方向发展。
可见，被迫植入的禁止垄断法这点，是我们理解日本禁止垄断法律制度的基础。
二、言行不一的司法执法实践
日本公正交易委员会对反垄断法的运用十分灵活，其执法比立法宽松。进入50年代后，该委员会对垄断和限制竞争行为的调查明显减少，对违法案件审理、审查件数也不断减少（1953--1960年，公正交易委员会没有对一起合并案进行正式审理，这为60年代以后大型合并开了先河），而且审理时“同意”的判决件数也增加。
具体地讲，对合并进行监控与管制是各国反垄断法调整的重点。日本反垄断法禁止“在一定交易领域实质上限制竞争的合并”。日本公正交易委员会对此的理解是：合并后的新企业市场占有率不能超过整个行业的30%。但在执行的过程中，该委员会弹性运用了30%市场集中度的标准。如，1958年雪印乳业和环球乳业申请合并，合并后新企业的黄油产量占全国的57%，干酪占74。5%。委员会以“该合并迫不得已，且对反垄断法有利无害”为由批准了合并。1959年帝国纤维和中央纤维合并成功（合并后其亚麻生产市场占有率将达到8 0%，亚麻系列制品的市场占有率将为57。6%），1960年八幡制铁、富士制铁和播磨重工申请合并成巨型公司石川岛播磨重工（合并前这些公司都是战后改革中根据经济力量过度集中排除法予以分割的企业，而且都是行业内最大企业，合并后生产集中度都非常高）。
与此同时，大企业之间合并、协作以及产业再组织论，成了当时日本政策思想的主流。这样，日本就出现了战后的首次企业并购高潮。
再如，《禁止垄断法》在制定时受到美国占领当局的影响，规定有较严厉的刑事制裁，但是在反垄断法领域日本适用刑事制裁是十分慎重的。从《禁止垄断法》制定到20世纪80年代初期，仅仅是违反《禁止垄断法》第3条的案件就有200件以上，但公正交易委员会告发的刑事案件只有1件，即1974年的石油卡特尔事件。
日本《禁止垄断法》的实施情况在国内外都并未得到普遍的认可。由于关于垄断状态的规定几乎没有实施过，因此有人戏称它是日本禁止垄断法上的“装饰品”。1989年9月16日的英国《经济学家》杂志上的一篇文章在评价日本禁止垄断法及其实施情况时甚至指出：“该法本身长满牙齿，而问题是它所指定的执行机构已经训练成不能咬人”。文章说，日本公正交易委员会执行禁止垄断法缺乏热情，以致违法者并不在意委员会的意见。此后，“一只从来不叫也不咬人的看门狗”（a-watchdog-that-never-barks-and-bites）就成为嘲讽日本公正交易委员会的一个短语。
三、内外有别的并购规制制度
与积极推动、支持国内企业并购做大截然不同的是，日本对外资并购本国企业的条件却规定得十分严格，对外国企业在日投资采取限制和排斥政策。战后初期限制措施最为严格，到60年代中后期和70年代开始有所松动。
日本的外资政策集中地体现于《外资法》(管理交易期限超过一年的外资)和《外汇法》（规制交易期限不足一年的外资)之中（这两部法律经过多次修订，迄今已合二为一，成为日本目前调整外商投资及并购企业行为的基本法）。根据《外资法》和《外汇法》，日本在外资准入的审查上，明确规定了3条积极标准和4条消极标准，并有外资持股不超过50％，到日本投资者必须带来新技术等严厉规定。
在实际执行过程中，日本对外商投资及并购企业的控制往往比法律规定更为严格，特别是对外方持股在50%以上或超过日方最大持股者，审批时仍持相当谨慎的态度，有些根本不予批准。据有关资料显示，日本政府不仅禁止外国资本介入本国的盐业和烟草业，而且在空运、海运、广播电视、有线电视、核能、军工、麻醉药品和电讯等许多部门都有“国家安全”方面的限制，实际上基本禁止外资渗透到这些部门。日本外资法虽然规定300多种产业的外资最高持股可达到50%，但实际上外商最高持股只达到25%。
同时在具体的审批过程中，日本往往附加极其苛刻的条件，故意拖延审批时间。如美国德州仪器公司在1964年就向日本政府提出设立独资子公司以生产半导体仪器和集成电路的申请，日本通产省直到1967年才有条件地批准了其申请。
以上做法导致的结果是，在50、60年代，几乎没有外资企业能获得投资许可。1968年资本自由化开始实施后，外国直接投资的规模仍增长缓慢。从1967年至1979年，日本引进的外国直接投资资累计只达31.20亿美元。到1986年为止，外国对日本的直接投资余额也仅仅只有70亿美元。
另外，日本政府在对外经济实践中，一直注重保护和扶持那些国际竞争力薄弱的本国产业，采取“先保护育成，再开放竞争”的基本策略，有意推迟其资本自由化的进程（从1967年7月开始到1973年，先后分五次宣布了资本自由化的措施），以尽可能避免外国资本对日本产业的支配。用日本著名经济学家隅谷三喜男的话说，就是—经放开的自由化业种，“对外资来说，已经不那么具有魅力了”，例如，到允许外资自由进入时，“日本的小汽车产业基础已经巩固，外资已没有能够真正打入的余地”了。
四、名目繁多的垄断除外制度
反垄断法适用除外制度作为反垄断法的一项基本制度，在各国反垄断立法中均得以确立。但名目之多、数量之广、范围之宽，是日本适用除外制度的明显特点。
在1947年的《禁止垄断法》中，对卡特尔的主要限制条款，是第三条“禁止私人垄断以及不正当交易”中后段的有关“禁止不正当交易”的规定。作为其补充，有第四、第五、第六条中的相关规定。
朝鲜战争后，日本的特需景气结束了。以此为发轫，日本采取了以防止过度竞争、不景气对策为主要内容的反垄断法适用除外制度，尤其是允许卡特尔存在的观点活跃起来。以1952年制定的《关于稳定特定中小企业的临时措施法》（即后来的中小企业团体法）和《出口交易法》为开端，许多产业领域相继制定了《禁止垄断法》的适用除外法，禁止垄断政策在法制层面大大后退了。
与此相适应，日本在1953年再次修改禁止垄断法，修改了禁止共同行为的条款，允许企业在必要时组织萧条卡特尔和合理化卡特尔，如以往《禁止垄断法》中第四条“除影响轻微者外，一律禁止共同行为”以及第五条中“禁止私人统制团体”被删除。可以说，有关限制卡特尔的规定已经有了很大的松动。
此后，日本《禁止垄断法》的运用进入了一个相对停滞的阶段，不少《禁止垄断法》的“适用除外法”陆续出台。在1960年，受有关法律许可的卡特尔仅595个，而到1965年增为1079个。正因如此，这个时期被认为是日本的卡特尔行为“最猖獗时期”。
实际上，在战后很长一段时间里，日本政府对以卡特尔为首的阻碍竞争的行为采取了相当宽松的态度，公平交易委员会即使对其查处，一般也仅是对实施卡特尔的企业给予“劝告”，而并没有实施罚款等严厉的处罚措施。而其他政策部门，如通商产业省等，甚至还曾有过鼓励或实质上推行卡特尔的行为。
尽管存在“执法不严”的问题，但在1947年至1976年的30年时间里，仍查处了非法卡特尔事件467起。在这一期间，卡特尔案件以每年平均15.6起的频率发生。从行业分布来看，以石油制品、造纸、烧制业（水泥、陶瓷等）、化学工业及橡胶等行业最为频繁。
1977年《禁止垄断法》的修改，在第七条第二款及第八条第三款中分别加入了有关对卡特尔事业者或事业者团体征收罚款的规定，并在第18条中增加了对同步性提价的规定。
到1998年底，对《禁止垄断法》的33个适用除外制度进行修改、废止。1999年对《禁止垄断法》进行修改，废止《禁止垄断法适用除外法》，对《海上运输法》、《航空法》中有关适用除外的规定进行修正，对不景气卡特尔适用除外予以废止等。2000年废止自然垄断行业适用除外制度，并加强民事损害赔偿制度。
五、匠心独运的并购申报制度
所谓企业并购的事前申报制度，通常指的是当企业准备实施并购时，为了确保政府的规制当局（公正交易委员会）能够有机会事先去判断该并购是否违背《禁止垄断法》，而要求并购当事人事先向规制当局提供有关资料和情报的一项制度。确立此项制度，使日本公正交易委员会能够事先规制、监督企业的并购行为，避免或减少并购的支出成本。因为并购是涉及两个或更多企业重组、改造、改革的一个复杂过程，一旦启动，若果真因违法而须终止，要恢复起始状态就很难了；若是重组完成后再强行分割，难度就更大了，同时，当事人所遭受的损失也就更大了。
将申报制度作为一项基本的内容写进反垄断法，这是日本的首创。自1949年以来，日本的《禁止垄断法》中已先后设立了五种申报制度，企业合并、让受营业等的事先申报制度，便是其中之一。企业合并、受让营业等的事先申报制度的基本内容包括：申报对象（包括合并、让受营业）及其范围，合并、让受营业等的“禁止期间”（企业自申报受理之日起30天内不得实施并购行为），申报的方式和必要的资料，以及违反此规定所须承担的法律责任。
由于此项制度具有一定的合理性，因而它先后被美国、欧盟等国家和地区借鉴、效仿。
2002年5月日本对企业合并制度进行了修正，规定企业合并后总资产达到100亿元以上和参加合并的单个企业资产超过10亿元以上应当在合并前向公正交易委员会进行申报，并将对法人的罚款上限由1亿元提高到5亿元。
六、服务于产业政策禁止垄断法
1。主导产业扶植政策导致巨型垄断企业制度的建立
入关前后，日本政府认为，小企业体制是本国企业国际竞争力差的一个重要的原因。因此，迅速改变这种现状，扩大企业规模，扶植主导产业，就成了日本经济政策的一项重要内容。这一政策在50年代体现为：选择一部分有竞争优势的产业，促进其资本积累和扩大生产；在60年代体现为：按照“需求的收入弹性标准”和“劳动生产率增长率标准”确立主导产业，把机械、石油化学、钢铁及有色金属、合成纤维、汽车和电子等产业作为重点发展或优先发展的主导产业部门。
为了使以上产业扶植政策顺利施行，日本有关反垄断的法律与制度都悄悄地发生了变化：
①进一步放宽对企业合并的限制，鼓励相关企业通过合并来扩大经营规模，增强资本实力，提高竞争能力。受此影响，日本公正交易委员会受理批准的企业合并案件在50年代共有3716起，到60年代多达8550起。另一方面，企业并购的规模愈来愈大。在50年代兼并案中，没有一起资产额过100亿日元，过50亿日元仅三起。进入60年代，兼并资产额过100亿日元的有51件，另有31件的资产额超过50亿日元。这些举动直接促进了日本企业尤其是垄断企业规模的迅速扩大。1955年，日本资本金超过 10亿日元的大垄断企业只有 169家，而到了1970年已增至1348家。
②鼓励大垄断企业相互之间通过相互持股、系列贷款、人事互派等纽带结成企业集团，以增强团体对外竞争能力。通过放宽对企业相互持股、系列贷款、人事互派等方面的限制，直接促进了日本企业集团的形成和发展，出现了三井、三菱、住友、芙蓉、三和、一劝等“六大企业集团”和日立、丰田、新日铁等若干“独立系企业集团”。这些大集团横跨各产业，构成日本经济的基础，掌握着国家的经济命脉，并对国民经济有着重要影响。一些支柱产业中出现了能控制与左右该行业的数家、上十家大企业：如丰田、日产、五十铃等汽车厂家；新日铁等六大钢铁厂家；松下、东芝、索尼等十大家用电器厂商等等，这些有数的大企业所占据的市场份额可达到30—80%，甚至更多。
2。贸易立国战略导致制造业规模的迅猛扩大
为了推动制造业的超常发展企业，日本政府采取了一系列举措来指导、引导和诱导企业紧紧围绕制造业而展开并购。
在日本50、60年代，制造业领域中竞争激烈的机械、金属、化学以及纺织的行业为生存而展开的并购广泛出现，制造行业成为兼并的主要领域。如1968年总的兼并数1020项中，制造行业为最多，达到450项；其次是批发、零售业，为225项；运输通讯业为117项。
60年代海运业集约化过程中通过投资优惠使海运业形成六大集团；对石化业，规定企业装置规模起点，通过设置进入壁垒提高行业规模经济水平；鼓励、赞许汽车和钢铁业中的合并，典型的是八幡制铁和富士制铁合并而成当时世界最大钢铁公司----新日铁公司。此外，其典型的并购事件还有新组建三菱重工业(新三菱重工、三菱日本重工和三菱造船兼并而成)、住友重机械工业（住友机构和浦贺重工业兼并而成）、川崎重工业（川崎重工业、川崎车辆和川崎飞机兼并而成）。
3。中小企业振兴与企业系列化的产业组织结构的形成
作为日本垄断组织另一主要形式的卡特尔组织或行为。在入关前后，日本进一步放宽对卡特尔行为的限制，甚至鼓励一般中小企业结成各种类型的卡特尔。受此影响，在日本很快形成了卡特尔高潮。在1960年，受有关法律许可的卡特尔仅595个，而到 1966年增为1079个。正因如此，这个时期被认为 是日本的卡特尔行为“最猖獗时期”。
同时，在政府支持与鼓励下，许多中小企业根据国家的产业发展政策，适时调整自己的经营范围和发展战略，与大企业形成专业化协作关系。在日本，每家大企业都拥有数十家、数百家乃至上万家子公司、孙子公司和协作厂家，占公司总数99%的中小企业几乎无不从属、依附于有关的大企业，这就是日本经济中的“系列结构”。
七、逆潮而动近二十年
1989年开始的日美结构问题协议，从更加开放日本市场的角度出发，就日本流通、交易习惯等所进行的范围广泛的讨论，对日本的反垄断政策的内容和方向产生了重大的影响。同时，欧盟也要求日本强化实施禁止垄断法、废止适用除外卡特尔制度等。与此同时，受经济不景气、企业国际竞争力下降、国际竞争日趋激烈等经济环境变化的刺激，日本政府采取了强化反垄断执法、降低产业政策的主导性地位、放松行业管制等措施，日本公正交易委员会逐渐获得了独立性和广泛的执法权力。于是，20世纪90年代初，在世界反垄断日益缓和的背景下，日本反垄断法律制度明显趋向强化。
1．加重对违反禁止垄断法行为的处罚。
日本于1991、1992年连续两年对《禁止垄断法》进行了修改，其重要内容是将课征金的比率提高到原来的四倍，强化了刑事处罚。
日本在反垄断法领域适用刑事制裁是十分慎重的。从《禁止垄断法》制定到20世纪80年代初期，公正交易委员会告发的刑事案件只有1件，即1974年的石油卡特尔事件。进入20世纪90年代以后，日本对于反垄断法刑事制裁的运用有所增加。除上述石油价格卡特尔案件外，另外还有几件:保鲜膜价格固定案件、封印纸串通投标案件、日本下水道事业团串通投标案件、在东京都定购自来水管测量仪器时发生的串通投标案件、在日本防卫厅定购石油产品时发生的串通招投标案件、在东京都定购自来水管测量仪器时发生的串通招投标案件等。
2．修改禁止垄断法的适用除外制度。
到1998年底，日本对禁止垄断法的33个适用除外制度进行修改、废止，对4个制度的适用范围作了限定、明确，对其余制度继续进行分析检讨；并对20部法律规定的35个制度，在1997年2月向国会提出一揽子修改法案，同年6月经国会审议通过施行。
1999年对《禁止垄断法》进行修改，废止《禁止垄断法适用除外法》，对《海上运输法》、《航空法》中有关适用除外的规定进行修正，对不景气卡特尔适用除外予以废止等。2000年废止自然垄断行业适用除外制度，并加强民事损害赔偿制度。
适用除外制度的实施件数，由高峰时期（1965年）是1079件，减少到1996的12件。
3．对企业合并制度进行了修正。
2002年5月对企业合并制度进行修正，企业合并后总资产达到100亿元以上和参加合并的单个企业资产超过10亿元以上应当在合并前向公正交易委员会进行申报，并将对法人的罚款上限由1亿元提高到5亿元。
4．对持股公司解禁等的制度改造。
成立禁止垄断法第4章修改问题研究会，根据禁止垄断法关于防止经济力量过度集中的规定，提出包括禁止经济力量过度集中的控股公司，修改大型公司持有股份总额的限制、废止国际契约的申报制度以及维持再销售价格制度等内容，法案于1997年6月通过。
5．强化、扩充了禁止垄断法的执法体制。
对执法机构进行了改革，强化、扩充了禁止垄断法的执法体制，增设机构，增添人手，明确机构分工，强化各自的职责，向国内外表明了进一步强化执法的方针。
参考文献： ⑴日本和平经济计划会议垄断白皮书委员会著：日本垄断企业集团。[M]，商务印书馆1983。 ⑵日本经济新闻社著：日本的产业与企业——昭和经济历程。[M]，大连海运学院出版社，1990。 ⑶小林义雄著，孙汉超等译：战后日本经济史。[M]，商务印书馆,1992。 ⑷日本公正交易委员会事务局编，王长河等译：日本禁止垄断法。[M]，法律出版社，1999。 ⑸丁•弗雷德威斯通等著，唐旭等译：兼并、重组与公司控制。[M]，经济科学出版社，1998。 ⑹孙执中主编：日本垄断资本。[M]，人民出版社，1985。 ⑺金泰相，张赤宸著：战后日本垄断资本。[M]，航空工业出版社，1988。 ⑻江瑞平：日本的反垄断政策与垄断法人化。[J]，日本学刊，2000（1）。 ⑼聂名华：日本对企业并购的法律管制。[J]，当代亚太，2003（6） ⑽胡欣欣：关于日本家电产业阻碍竞争行为的历史考察。[J]，日本学刊，2003（5）。 ⑾徐立军：美日企业并购的历程及其启示。[J]，亚太经济，2003（3）。 |
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