[摘 要] 反行政性垄断是我国反垄断法的一个重要任务，反行政性垄断与反经济性垄断相比，有着许多特殊要求，尤其是在反垄断法的执法机构设置方面，更是如此。我国目前正在制定反垄断法，针对反行政性垄断的特殊要求，必须设置具有高度权威性和独立性的反垄断法执法机构。

[关键词] 反垄断法 行政性垄断 执法机制 立法

 

一、中国现行反垄断执法机制

1.行政模式主导的制度选择。我国虽然没有专门的反垄断法，但由于行政性垄断在现实生活中的大量存在，因此相关法律法规，如《反不正当竞争法》、国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等，也多有反行政性垄断的相关规定，并由此确立了我国反行政性垄断的执法机制。相对于世界其他大多数国家设立单独的拥有集行政权、准立法权和司法权的反垄断执法机制而言，我国现行反行政性垄断执法机制属于典型的行政主导模式，各有关法律法规，无不在其执法模式设计上选择了由行政系统内部解决行政性垄断的执法体制。以现行两部最主要的反行政性垄断法律法规为例，反不正当竞争法第30条规定：“政府及其所属部门违反本法第7条规定，..由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分”国务院上述《规定》设计的执法体制也是“地方各级人民政府所属部门的规定属于实行地区封锁或者含有地区封锁内容的，由本级人民政府改变或者撤销..”等。

这都表明，对行政性垄断的处理基本上在行政系统内部自行解决。虽然在反不正当竞争法和国务院的规定中也有关于“构成犯罪的，依法追究刑事责任”等内容，但基本上都属于宣示性规定，实际上并不具有操作意义。

2.政府组织、部门协调的多头执法格局。行政主导模式的执法机制也还有一个进一步选择的问题，是由各级政府具体负责，还是设置专门行政机构负责，还是由各行政机构分头负责？在同一行政模式主导下可以有不同的选择。而我国现行的执法机制可以概括为“政府组织、部门协调”的多头执法格局。这在国务院上述规定中表现的最为明显。如该规定第10条规定，相关违法行为“..由省、自治区、直辖市人民政府组织经济贸易管理部门、工商行政管理部门查处，撤销限定措施。”其后有关条款分别规定相应违法行为由“政府组织经济贸易管理部门、公安部门和交通部门查处，撤销关卡”，或者“由政府组织财政部门和价格部门查处”等。这实际上把对行政性垄断的执法权力在政府统一组织的名义下，分解到诸如公安、工商、质监等各个部门。由各主管部门对其原有职权范围内出现的行政性垄断行为进行执法约束，这就是典型的“政府组织、部门协调”的多头执法格局。

从有关法律的具体规定看，我国实际上有比较完善的反行政性垄断的立法规定。但实际执行情况却不尽人意。那么为什么现行法律没有发挥应有的效用呢？主要原因可能就在于反行政性垄断的执法机制存在问题。反行政性垄断与其他法律制度不同，它要同利用行政权力限制正常竞争的行政机关作斗争，这就要求执法机关具有相当大的独立性和足够大的权威性。所以说，中国不仅亟待制定一部系统和完善的反垄断法，而且也需要建立一个独立的和高度权威性的反垄断执法机构。有学者还更加形象的指出，“建立一个独立、权威的反垄断执法机构非常重要。它是反垄断法的牙齿，是反垄断法得以有效实施的关键。反垄断法如果没有一个高效、权威的执法机关，就只能是市场经济的装饰品”。

二、我国反行政性垄断执法机构的设计

1.设置反行政性垄断执法机构应当遵循的基本原则及其具体要求。考虑到行政性垄断的实质和形成特征，笔者认为，我国反垄断法设置相关执法机构，如欲实现规制行政性垄断的目的，必须遵循以下基本原则及其具体要求：

（1)高度权威性原则及其具体要求。由于行政权力在我国的深厚影响，对行政性垄断的规制必然引起相关行政主体或明或暗的抵制，特别是反行政性垄断会直接涉及各中央部委、地方省级政府甚至最高国家行政机关，因此，反垄断法执法机构在执法过程中必然会遇到巨大阻力。而在中国现有的政治生态环境下，只有以更高的权威对抗权力，才有可能达至法律规制的目的。因此，要求我国的反垄断执法机构必须具有高于一般国家反垄断执法机关的无比权威性。反垄断法执法机构权威性的来源主要应当体现在其人员任免程序、机构规格待遇、处罚权限设置等几个方面， 因此，在机构设置时应当高度重视这些问题。

(2)相对独立性原则及其具体要求。反垄断法执法机构的相对独立性是各个国家有效执行反垄断法的成功经验，只有存在“独立意志”，才能产生“自主决定”，过于依附于其他权力主体，只会使依附者对被依附者言听计从。因此，为了保证反垄断法有关规定，特别是反行政性垄断有关规定的有效执行，必须确保执法机关的高度独立性。而执法机关独立性的来源应当体现于执法人员的职务是否稳定、经费来源是否有足够保证、执法决定是否能够自主完成等方面。因此，在设置反垄断执法机构时应当对此类问题有明确规定。

(3)执法、决策、咨询三种职能相统一原则及其具体要求。与经济转轨国家相似，我国的反垄断法执法机构不但担负着反经济垄断的任务，还担负着反行政性垄断的任务。不但担负着消除违法垄断的任务，还担负着为现有的影响竞争环境和经济效率、减损消费者福利的合法的所谓国家垄断、特许经营、自然垄断等进行有效评估，及时引入竞争机制，促进国民经济非垄断化进程,扫清市场化发展过程中种种障碍的艰巨任务。因此，反垄断法执法机构不能仅停留在对违法行为的制裁上，还要更多地将其职能体现在提出各种竞争政策、阻止限制竞争政策的出台、为国民经济加速市场化进程提供理论和政策支持等方面。这就要求执法机构在注重执法的同时，充分发挥在有关竞争政策、法律草案的提出、拟定、宣传等方面的重要作用。而这三项职能的统一完成，就要求其人员在专业素质上有更高的理论性和前瞻性，这就要求在执法机构人员的选择，特别是主要人员的选择上，必须向专业人才有所侧重。

2.反垄断执法机构应对行政性垄断规制需要的特殊设计。根据以上介绍的经验和我国反垄断法执法机构设置所应遵循的基本原则及其具体要求，笔者认为，我国反垄断法的机构设置应当考虑以下方案：

（1)机构形式。统一现行反垄断法的执法机关，在现有执法机关之外单独设立正部级单位的国家反垄断委员会。委员会应有7～9名委员组成，委员的产生由总理提名，全国人大任命。委员应当有不少于两名法学专家、不少于两名经济学专家、不少于两名中央国家宏观经济综合部门的具有专业背景的副部长级以上的人员出任。委员会设主席一名，执行主席一名。国务院第一副总理为当然委员并兼任主席，执行主席由在任委员以年度为期限轮留担任。委员会实行合议制。主席应当参与决策会议，但不参与委员会决策表决，在双方意见分歧不能取得简单多数时，由主席投票决定结果。委员会可参照中国人民银行体制设置大区分委员会，在各省设置办事处。分委员会有调查、处理权，对分委员会的处理决定不服可以向国家委员会提出复议申请。办事处有调查权，不享有处理权。管辖权限划分参照一般司法管辖的划分原则执行。另外，由于我国经济发展的复杂性，并考虑到国民经济规模的实际情况，可以在反垄断委员会下设国家全额拨款的事业性研究机构，如国家反垄断政策（或竞争政策）研究院，为反垄断委员会提供理论支持和政策建议等。

(2)任期保证和经费支持。为体现委员会的独立性，应当为委员提供任期保证。建议委员任期参照美国模式，长于人大的任期， 委员的任命也以一年轮换一名为宜，以确保竞争政策的连续性。

委员会的一切必要开支由财政及时无条件支付，同时，委员会也应当接受审计部门的审计监督。

(3)职责权限。在职责授予上应当赋予反垄断委员会超过一般发达国家相关执法机构的职权。其中包括:①对政令、法规等违反反垄断法的抽象性行为享有的权限：如对国务院有关违反反垄断法出台的政策、措施、决定的紧急提请复议权和暂行停止执行请求权，对于中央部委、地方各级政府违反反垄断法出台的规章、政策、措施享有禁止执行权和提请撤销权，对地方权力机关出台的违反反垄断法的地方性法规享有停止执行建议权和提请撤销权，对中央部委和地方政府涉及竞争政策的政策、措施、决定出台的提前审查权等。②对具体违法案件的权限：对除以上抽象性违法行为外的一切具体违法案件享有调查权、处理权。其中处理权包括行政处罚权、民事责任裁决权等。③对违法人员和单位的行政处分权：对违法单位享有通报批评权等一切可能的行政处分权，对各类行政性垄断违法行为的负责人的违法行为享有向有关部门发出有约束力的各种行政处分建议权。④对刑事违法案件的权限：反垄断委员会享有就有关反垄断行为构成的刑事违法行为向检察机关提出追求刑事责任的有约束力的建议权。以上所谓有约束力的建议权是指接受建议的部门应当认真处理，并在法定期限内及时将处理结果回复反垄断委员会。反垄断委员会认为处理不当，还可提请有权机关复议。

总之，反垄断委员会应当享有与其执法性质相符的完全有效的执法权限，否则反垄断法将成为一纸空文。只有完全授予反垄断委员会上述权限，才能使其成为一个真正最大限度上满足我国市场化需要、扼制包括行政性垄断在内的各种垄断行为的有效执法机关。

 

此文曾发表于《商场现代化》2006 年4 月（下旬刊）总第465期