【摘要】本文介绍了自然垄断的发展阶段、特征及进行进一步合理规制的原因, 阐述了国外对自然垄断行业进行法律规制和政府管制的经验。在此基础上, 本文对我国自然垄断行业的状况及对其规制情况进行了分析, 提出了相关建议。

【关键词】自然垄断; 法律规制; 政府管制

 

自然垄断现象在各国都存在, 主要适用于公用企业, 不同国家在不同阶段对它的态度是不同的。我国的自然垄断现象尤为严重, 这是因为我国长期的政企不分所造成的。随着经济体制改革的深入, 我国需以本国国情为基础, 借鉴外国经验的前提下, 处理自然垄断行业规制问题, 才能科学、合理。

一、关于自然垄断的一般基础理论

( 一) 自然垄断的历史阶段及定义变化

1.自然条件决定论阶段

这是自然垄断的萌芽阶段。自然垄断最初是有由19 世纪时英国古典经济学家约翰·穆勒在《政治经济学原理》中阐述地租时提出的, 穆勒认为“地租是自然垄断的结果”, 制度和自然资源的稀缺性是自然垄断的形成原因。[1]这是由于当时的社会发展水平决定的。农业是人们生活的主要载体, 经济活动以土地等自然资源为中心展开。

2.规模经济决定论阶段

这是自然垄断的成熟阶段。随着经济的发展, 自然垄断决定论已不能适应工业化浪潮的需要。经济学家对规模经济与自然垄断的关系进行了分析, 提出自然垄断是指“由于生产、配送方面的规模经济效应原因, 一个单独企业可以比任何数量的企业更有效地增加产出”。[2]这个阶段也是持续时间最长的阶段。

3.成本次可加性决定论阶段

这是自然垄断的完善阶段。20 世纪70 年代, 人们认识到单纯地从规模经济角度对自然垄断进行定义有不足之处— — 规模经济并不必然导致自然垄断, 如果从成本次可加性角度予以界定会更合理。于是, 经济学家重新定义自然垄断: 如果单一企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和, 企业的成本方程就是部分可加的; 如果在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的,某行业就是自然垄断行业。即使规模经济不存在,即使平均成本上升,只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和, 由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小, 该行业就仍然是自然垄断行业。[3]这也扩大了自然垄断的范围。

( 二) 自然垄断的特征

1.公益性

自然垄断行业, 如电信、电力、煤气、铁路、航空基本上都与社会公众的生产、生活密切相关, 提供公众所需的基本生活生产需求, 直接影响着公众利益的实现和保障, 同时, 也影响到整个社会秩序稳定和经济发展。

2.资本沉淀性

自然垄断行业所需投入的资金庞大, 而且一经投入, 短期内便无法收回, 而且也很难把这些资金投向别处使用。如在电力行业中, 经营者投入大量资金建造基础设施, 而只有在长期地供电服务时才有可能使所投资金收回, 因为自然垄断行业是以社会公共利益为基础的, 电力行业不能忽视公益而单纯为了牟利擅自抬高价格。同时, 一旦为了经营电力而把资金投入, 由于电行业本身的独特性, 又难以把投入资金再作它用。

3.垄断性

这主要是由两方面原因构成的: 自然垄断本身的规模经济性和基于重复建设而导致的大量资源浪费的考虑。规模经济性即规模越大生产成本越低, 基础设施一旦建成后, 提供电、煤气、天然气等时再无须太多资金, 使边际成本趋于零。同时, 在自然垄断行业, 过多的竞争会导致重复建设, 进而导致资源浪费。上述原因导致了自然垄断行业的垄断性, 而这垄断性又导致了消费者对经营者的不可选择性。

4.部分业务的可竞争性

并非自然垄断的所有业务都是垄断性质的, 其中的一些业务是可以作为非自然垄断领域来对待的, 即引入竞争机制, 让市场对其进行资源配置。如电力业包括电力设备供应、电力生产( 发电) 、高压输电、低压配电和电力供应等多种业务领域, 这种业务中只有高压输电和低压配电属于自然垄断业务, 而电力设备供应、电力生产和供应则属于竞争性业务。[4]

二、对自然垄断行业规制的原因及国外主要经验介绍

( 一) 对自然垄断进行规制的原因

传统的自然垄断在一定历史时期发生过作用, 它在一定程度上反映的是国家对经济的干预, 而且是一种直接的干预, 这对当时的“市场失灵”的弥补以及公共利益的保护功不可没。但随着经济的发展, 原来可以适用自然垄断的条件已发生了变化, 要求对自然垄断必须做出适合时代变化的变革, 以更好促进经济和社会的发展。这主要由于:

1.科学技术的发展使光纤、卫星、计算机技术得以应用, 这大大减少了原来金属等基础设施的成本, 同时也提高了效率, 这就使自然垄断的规模经济性减弱, 因重复建设导致资源浪费的可能性变小, 进而对自然垄断性产生了突破。

2.自然垄断的可竞争性业务部分逐渐扩大, 如传统电力行业企图对设备的供应也一起垄断借此获取更高利润, 这在以前的经济体制下被认为是合理存在的, 但随着民主的发展, 消费者权利意识增强, 电力行业只能把自己的垄断领域缩小到最小程度。而且, 其他市场经营着跃跃欲试，想参与到公用企业行业, 通过合理有效的竞争获利, 同时, 科技与民主的发展也为此提供了可能。

3.单独的公用企业自然垄断会造成对消费者权益的损害, 这也是由于消费者的不可选择性造成的。公用企业可以抬高价格牟取暴利, 而又由于这些行业与人们的生产生活息息相关, 人们具有不可选择性, 所以庞大的消费者队伍也是有苦难言, 利益被漠视、侵犯, 引入适当竞争后的自然垄断行业会更好地体现公益性。

4. 政府在对公用企业进行管制时, 由于信息不对称及政府工作人员谋取私利等原因, 也会造成“政府失灵”。

( 二) 国外自然垄断行业规制的主要经验

1. 法律规制的合理化自然垄断的形成主要反映的是政府和企业之间的关系, 本质上也是国家与企业之间的关系, [5] 政府进行了过多的行政干预而致使政企不分, 然而, 经济的发展也要求自然垄断领域引入适当竞争, 而不再全部予以豁免。而对强大的行政权力予以有效控制的手段莫过于立法和司法的力量。所以, 这种使公用企业的管理更加合理化的运动是一场自上而下性质的, 它是公用企业脱离不合理体制的束缚, 引入竞争的前提条件。具体而言, 国外主要有以下几种做法:

( 1) 立法经验

① 综合立法

它是有立法机关进行的立法活动, 之所以称之为“综合立法”, 是由于它制定的法律包括了自然垄断的各种领域, 在其所有的领域内都要予以通行。

美国的《谢尔曼法》对垄断进行了很好的控制, 它可以对各行业的行为予以规制。德国的《反对限制竞争法》也对公用企业进行了规范。《反对限制竞争法》第22 条第4 款规定, 公用企业如果有下列行为之一者, 则可构成滥用市场优势地位, 将受到德国联邦反卡特尔局的惩处: 用市场优势地位, 将受到德国联邦反卡特尔局的惩处:(1) 以一种从竞争角度来讲有较大影响的, 无实质公平原因的方式损害其他企业的竞争可能性;(2) 提出一种与实际能够提高竞争可能性所不相容的报酬或其他合同条件, 在这里尤其应考虑企业在那些有效竞争的市场上的行为方式;(3) 提出一种较之于控制市场的企业本身对同一顾客在同类(可比较)市场上提供的更不利的报酬,或其他合同条件。但差别是实质上合理时除外。[6]日本颁布《民营化法》, 开始实行公用企业民营化, 改革的重点在于“三公社”( 日本电信电报公社、日本专卖公社和日本国有铁道) 。1988 年, 日本电信电报公社改为日本电信电话股份公司(NTT) , 日本专卖公社改为日本烟草股份公司( JT) , 日本国有铁道被分成6 家客运铁路公司和客货运铁路公司( 统称JR) 。这使日本企业竞争力得以增强, 民众利益得以很好的实现, 国家收入也得到增加。乌克兰于1992 年制定了同发达国家反垄断法类似的不正当竞争行为法, 对垄断势力进行了规制, 并且反对滥用行政权力限制竞争行为( 具体列举了七种) , 此外, 乌克兰于1993 年颁布《反垄断委员会法》, 它规定垄断委员会在履行反垄断职能时, 有着远远超过发达国家反垄断主管机构的一般权限。[7]

② 行业立法

美国曾于1978 年颁布《天然气政策法》, 开放了天然气市场, 进而打开了能源及运输市场开放的大门。英国公用企业的改革启动于1984 年,以政府为主导,电信业为开端,通过颁行《电信法》、《电力法》、《煤气法》、《自来水法》等法律法规相继对煤气、电力、自来水、铁路运输等主要基础设施产业进行了改革, 如英国1988 年的《煤气法》规定,任何煤气经营者均可以向煤气供应(管制)总监申请获得公共煤气管道的使用权利, 从而打破了英国煤气公司在煤气供应上一统天下的垄断格局。[8]

( 2) 司法判例经验

这种形式出现在英美法系国家, 因为大陆法系国家主要都是由成文法来进行规范的。美国电信业市场的开放要归功于法院的判例。通过美国法院对美国电信电报公司(AT&T) 垄断行为的若干判例及美国司法部由此而采取的相应措施, 打破了电话器材市场的垄断, 并且逐步开放了长途电话和短途电话市场。[9]更为重要的是, 基础设施理论的确立也来源于美国法院的判例。早在1912 年, 美国法院关于美国司法部诉铁路终端协会的判决中就确立了“基础设施理论”。该理论认为, 无理拒绝入网或者拒绝使用基础设施被认为是滥用市场支配力。适用这个理论的前提有: 第一, 一个企业垄断了网络或者基础设施; 第二, 竞争者不能重复建设这样的设施; 第三, 垄断者拒绝竞争者进入设施;第四, 事实上存在着竞争者使用基础设施的可能性。[10]

2.政府管制的合理化

实现自然垄断的良化发展最主要的是由政府进行合理管制, 政府或国家采取适当手段来进行对公用企业存在的自然垄断的管理, 毕竟“解铃还需系铃人”。各国对公用企业领域的自然垄断进行改革中, 主要是从政府管制的合理化入手的。20 世纪70、80 年代, 西方发达国家, 尤其是英美发起了对公用企业“放松管制, 引进竞争”的运动, 并取得了令人瞩目的效果。

政府管制合理化是实现对自然垄断合理规制的关键之处, 只有解决政府合理管制问题, 才可能使对自然垄断的改革成为现实。政府和公用企业关系的转变首先进行的是政企分开, 政府要对企业进行“保持一定距离”的规制, 不能用指令、命令等行政手段完全左右公用企业的行为, 而让公用企业保持一定的自主性, 只有这样才有活力。这体现的比较明显的为价格手段方面。传统的自然垄断行业常会出现垄断高价的情况, 但在改革之后, 英美一些国家实行价格上限规制。[11]同时, 英国创造的RPIX 价格管制模型, 即被管制业务的平均价格水平上涨率不能超过实际零售价格的上涨率RPI 减去产业技术进步率X, 这被许多国家借鉴。[12]其次, 对企业进行民营化改革, 政府把公用企业需要放开的部分, 由国有化改为民营化, 以促进竞争。日本在这方面表现尤为突出, 它专门颁布了《民营化法》进行改革。当然, 这种“放开”只是相对意义上的, 并不是完全的放开, 有的领域仍需政府主导作用的发挥。最后, 引入竞争机制, 并保障竞争的有效实现。这主要体现在政府对市场准入和企业内部效率的改革方面。政府对符合条件( 如信用、资本) 的竞争者通过颁发营业执照等形式允许其进入公用企业领域, 实现对竞争主体资格的界定，使其与占有优势地位的垄断者进行竞争, 以实现市场对资源的优化配置。同时, 政府也要保障进入的竞争者, 以防止垄断者滥用优势地位进行破坏。德国《反对限制竞争法》中对拒绝过网行为予以禁止, 其中这种过网行为既包括竞争者自己消费的情况, 也包括被供电企业斥为“摘桃”的行为, 即竞争者利用供电企业的基础设施进行牟利的情况, 不过, 竞争者要付一定的合理费用。政府通过市场准入的规制来实现企业的外部竞争。同时, 也用竞争的方式来促进企业内部效率的提高。这主要就是英美国家所采取的激励性规制。所谓激励性机制就是给予被规制企业以提高内部效率的刺激, 主要内容有特许投标制, 价格上限规制和社会契约规制三种, 主要的是特许投标制, 这是指政府和公共团体在提供公共服务或公益事业服务时, 认定由某一特定企业承包前提下, 给予企业特许垄断权。

为了给予企业提供效的刺激, 在一定的特许期限后再由竞争投标来规定将特许权授予能以更低价格提供服务的企业。[13]

三、我国自然垄断行业的现状及相关完善建议

(一) 我国自然垄断行业的现状

1.我国自然垄断行为的具体表现方式自然垄断在我国的表现行为主要有如下几种: ( 1) 强迫交易行为。公用企业在于消费者进行交易时强迫消费者购买不需要的商品或接受不需要的服务而从中牟取利益的行为。如煤气公司在供气时强迫消费者购买煤气灶。( 2) 掠夺行为, 主要是针对价格而言的, 指公用企业利用市场优势地位任意提高而从中牟取暴利的行为。目前我国垄断性行业的价格涨幅已大大高于通货膨胀率, 但企业效率并未随之提高。[14]( 3) 歧视行为, 指占有垄断地位的公用企业对相同的消费者给予不同的对待, 如煤气、天然气的供应者对条件相同的消费者要求不同的价格给付。( 4) 抵制行为, 也称为拒绝交易, 即在没有正当理由的情况下拒绝出售商品或者提供服务, 在市场经济条件下,依照合同自由的原则,企业有权利决定与某个企业交易, 或者与某个企业不交易。但是,企业拒绝交易的权利却不适用于在市场上占有支配地位的企业,尤其不适用于公用企业。[15]( 5) 内部业务交叉补贴行为, 指一个公用企业既经营自然垄断性业务, 又经营非自然垄断业务, 它降低非自然垄断业务部分的价格排除竞争对手, 而其中的损失是通过抬高自然垄断业务部分的价格来弥补的。

2.我国自然垄断行业的法律规制情况我国目前没有《反垄断法》, 对自然垄断进行规制的法律法规主要有如下三种: 一是《反不正当竞争法》。这主要体现在第6 条:“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者, 不得限定他人购买其指定的经营者的商品, 以排挤其他经营者的公平竞争。”这也反映出对自然垄断进行规制的条文很少, 同时部分规定在实践中难以操作。如《反不正当竞争法》第30 条涉及“由上级机关责令改正”一语, 这里的“上级机关”不是一个确定的机关,更不是一个司法机关或者行政执法机关, 这些机关的工作人员就不可能对反垄断法和反垄断政策有深的了解, 从而也就不可能将执行反垄断法视为自己的任务。另一方面, 在我国的各级政府机关, 上下级关系往往是老朋友或者老熟人关系,因此,上级机关一般不会专门睁大眼睛, 对下级机关限制竞争的行为进行认真的监督与检查, 而往往采取大事化小,小事化了的态度。[16]

二是行业立法, 如《电力法》、《铁路法》、《航空法》, 这些单行法规对各行业的具体情况进行了规制。但由于这些法规颁布较早, 而我国对公用企业自然垄断情形的重视在近几年才突显, 因此有一定的滞后性, 需要及时对已经存在的行业立法进行修改; 同时, 对没有颁布单行法规的公用行业及时制定, 以进行对其规制。

三是国家工商行政管理局于1993 年颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。它除了有一定的滞后性以外, 还存在一个问题, 即制定主体权威性不够。这样, 就会使其在执行过程中遇到一些麻烦。所以, 相关法律法规的制定要尽量由权威性立法机构制定。

3.我国对自然垄断行业的政府管制情

况我国行政力量对公用行业的介入比较严重, 这主要是由于我国传统意义上“官本位”思想以及长期计划经济体制的影响, 毕竟我国的社会主义建设是在探索中进行的, 走一点弯路也不可避免。面对世界经济一体化的浪潮, 尤其我国已经加入世贸组织, 这些环境的影响要求我们应将政府在此领域的角色应重新合理定位。

在现在市场灵活多变的情况下, 政府的适时性指导会相对滞后, 这会给企业带来巨大的经济损失, 而且政府的职能太多, 也使它不能有足够的精力提供准确、全面的信息, 造成信息不对称等情况。再加上我国的一些政府官员由于传统思想的影响, 缺少自由经营理念, 实践中往往会扼杀企业的活力。更值得一提的是, 政府也存在自身利益的实现问题, 这就使它可能不会基于应有的思想去指导, 而会为了实现自身利益导致政府寻租行为的出现, 而行政权力的滥用后果也是很可怕的。

(二) 我国自然垄断行业合理规制的

建议我国公用企业领域内的自然垄断规制的完善势在必行, 只有这样才能适应国际自然垄断优化的浪潮, 才能适应我国加入WTO 的转型需要, 我国应立足本国国情, 吸收外国国家相关经验, 把自然垄断行业合理规制落到实处。针对此情况(主要针对我国行政垄断而言, 我国经济垄断并不明显) , 笔者有以下建议:

1.强化法律法规规制

(1) 制定《反垄断法》。由于我国没有具体针对垄断行为的统一立法, 而垄断却在我国经济生活中存在着, 出现了立法的空白, 因此应制定《反垄断法》, 尤其是在WTO 体制下的中国社会。当应当强调的是,《反垄断法》是对垄断行为而不是垄断状态的调整。《反垄断法》可以以明确列举的方式列出我国的具体垄断行为方式, 规定公用企业领域竞争的一般性原则( 如把分业经营作为一项原则, 即区分公用企业中的自然垄断与非自然垄断领域) , 规定对垄断行为者责任追究的方式, 规定豁免制度, 规定反垄断的执行机构及权力行使, 规定相应的监督机制以及规定政府立法的权限和程序, 等等。

( 2) 完善已有的行业法规, 进行其他

行业立法由于公用企业自然垄断现象出现的原因是政府力量的过多干预, 所以必须对政府的立法进行合理的设置使其不偏离轨道。我国的《反垄断法》中可以规定政法立法的权限和程序, 以限制政府的不必要干预及为了自身利益而违法干预的情形。

同时, 政府在进行相关立法( 包括完善旧法和制定新法) 时, 也应体现民主的精神, 吸收民众意见。

( 3) 判例

我国可以把经济生活中典型的自然垄断案例进行公布, 案例的可操作性强,可以作为司法部门审理相关案件的补充指导。而且, 案例具有现实性, 更能被民众理解吸收, 对民众起到教育和警戒作用。但判例不会成为主导力量, 在我国只能是补充机制, 这与我国的成文法传统有关。

2.放松政府管制

这也是我国对公用企业领域自然垄断进行完善的关键之处。由于我国长期以来实行计划经济体制, 企业成为政府的附属, 没有自主性, 而随着市场经济的深入,政府必须放松管制, 引入竞争。政府管制有很多方面内容, 如价格管制, 市场准入及质量监管等, 但主要的是价格管制的完善。

合理的价格管制, 可以使企业由于利润的刺激而改进技术, 提高效率, 同时也可以使社会公益得到保障, 给民众的生产生活带来实惠。我国公用企业传统的价格确定主要采取“成本加利润”的方法。但有学者认为, 这种定价法存在两大不足: 一是在利润率一定的情况下, 企业缺乏提高经济效率的鼓励; 另一方面,政府制订合理管制价格, 如果在不考虑非经济因素的前提下, 必须依赖于对企业经营信息的充分掌握,但由于这事关企业自身的利益,出于对自身利益之维护, 作为信息拥有者的企业向政府提供的信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示, 在此情况下政府仅据不完全信息制订的管制价格难免会损害消费者的正当权益。[17] 因此, 我国可以借鉴外国经验, 采取价格上限制度, 具体操作可以吸取英国的RPI- X 的管制模型。同时, 价格听证制度的建立也有重大意义。行业立法可以规定价格听证的适用情形, 规定由行政管理机构代表、公用企业代表以及消费者代表共同参加, 尤其要注重消费者的意见和要求, 以使民主精神渗透其中, 这也会有利于民众对所制定的政策的执行。

3.加强监督机制

政府( 管制机构) 与企业分离之后, 应有一个独立的监督机构以确保这种关系的保持。其中, 对监督机构的组成及机构设置上都应有合理科学的方法。

监督机构在组成上, 应由一定数量的经济学家、法学家等专业性人员构成。同时, 监督机构不限于自己对政企分开实行的监督, 还应接受一些有关于这方面的其它渠道监督, 如消费者举报等等。监督机构只是实现监督的一种形式, 或者说是主要形式, 其他形式的监督可以起到很好的辅助作用,也是不可缺少的一部分。

监督机构的独立性很重要, 这主要体现在机构的设置上。有学者提出以下几种方案: 监管机构[18]与政策机构平行设置的模式; 监管机构作为独立机构设置于政策部门之内的包容模式; 设立独立的管制委员会的模式( 类似中国证券监督委员会的模式) 。[19]后一种比较可取, 前两种中的监督机构与行政机关的联系要大于后一种, 而监督机构应尽量保持与行政机关的距离, 尤其是在官僚主义色彩一向比较浓重的中国, 否则会造成行政权力的干涉, 影响监督力度和理想化效果的实现。

 

此文曾发表于《理论与改革》2006年第2期