摘要: 经济社会的发展推动了自然垄断合理性理论及实践的革命, 传统模式下, 自然垄断企业的过去与现实已不能满足我国市场经济的发展需求。文章从法律的角度思考自然垄断的相关问题, 结合发达国家理论创新、产业改革的经验, 并引入部分经济学概念论证自然垄断企业反垄断的法律监管问题。

关键词: 自然垄断; 反垄断; 法律监管

 

 

一、自然垄断的法律界定

西方有关自然垄断企业的论述—— 相关产量范围存在规模经济时, 一个企业能以低于两个或两个以上企业的成本, 为市场提供有足够使用价值的一种产品或劳务。该论述从经济学特征角度归纳, 可定义为自然垄断企业(natural monopoly)。学界普遍采用这种理解。

在经济学中主要从效率的角度解释了自然垄断产生与存在的根源。但在法学层面考察自然垄断, 视角则更为广阔: ( 1) 自然垄断迎合了现代法律社会本位主义的需要。在法制史上, 法律的发展程式的价值取向经历了一个由国家本位到个人本位再到社会本位的演变过程。自然垄断是在生产效率的提高和生产成本的递减的过程是形成的, 在一定程度上增进了社会利益, 迎合了现代法律社会本位主义的需要。( 2) 自然垄断融合了竞争与垄断的二元属性。竞争是市场的灵魂, 创造并维系市场的竞争状态是为市场经济保驾护航的最重要手续。但过度的竞争则可能带来资源的浪费。垄断是对市场竞争的排斥与限制, 有相当大的社会危害性, 但有时也有其积极的一面, 如节省社会成本等等。基于这种二元属性, 各国法律在反垄断的同时, 一般也都建立合理的反垄断法适用例外制度。这为自然垄断的合法存在留下了空间。

二、中国自然垄断企业现状分析

在我国, 电信、电力、邮政、交通、自来水、煤气供应等行业属于典型的自然垄断行业。在经济理论上,“规模经济论”则成为论证自然垄断企业存在合理合法性的常规武器。但是, 这一情况正有所改变, 下面以电信业为例, 试作分析:

一般认为, 电信业属于自然垄断行业。从经济理论上看, 电信业是否具有自然垄断性质, 应该结合不断变化的产业实际进行动态评估: 首先, 随着生活品质的提高以及经济节奏的加快, 人们对电信业务数量和质量的需求急剧变化, 原电信网络无法负荷不断增加的需求, 需要铺设更多的线路或对原线路进行技术上的升级换代。此时, 平均成本呈现出上升趋势, 无法体现自然垄断性质的经济效益; 其次, 随着技术进步, 网络系统和终端设备的投资越来越少, 企业也生产出电信网络和电信业务的替代品, 如内部局域网。目前我国电信业的垄断地位正逐步削弱, 竞争性日益突出, 今后一段时间具有自然垄断性质的业务只是本地电话网络服务, 在不久的将来, 电信业必将全面开放。

由上例以及其他垄断行业的变化, 我们似乎可以作出这样一个推论: 现今中国的自然垄断行业的垄断面已大为收缩, 自然垄断的存在区域显得更为合理, 与经济体制的改革进程更为协调。

在对自然垄断行业的监管上, 我国也经历了一个较大的路径变化。建国后, 基于当时国际国内政治、经济形势, 我国选择了重工业优先发展的经济战略, 从而决定了实行以政府行政权力为中心的发展模式。随后, 中国的经济建设又经历了自然灾害、文化大革命等曲折, 行政干预经济运行的烙印深刻地影响了中国经济的改革与发展。在这种历史背景下, 自然垄断行业企业长期成为由政府完全支配的、控制国计民生相关领域的经济工具。

改革开放后, 虽然对某些自然垄断行业进行了改革( 如电信、电力、民航、石油行业等) , 但时至今日, 政企合一的现实仍然没有根本转变, 政府垄断经营的体制并没有完全打破, 政府既是管制政策的制定者和监督者, 又是具体业务的直接或间接经营者。因此, 我国对自然垄断行业的管制必然带有浓厚的行政色彩和人为因素。从这一现实出发,我国要实现自然垄断行业监督管理的制度化、法制化与市场化, 应该还有一段漫长而且艰辛的道路要走。

另外, 从自然垄断企业的产权结构看, 我国绝大部分自然垄断企业都是国有或国有控股企业, 政府的影响力不可小觑, 难以真正做到有效竞争、高效管理。从自然垄断企业的组织结构看, 我国的一些自然垄断企业虽然进行了公司制改造, 但并没有建立起规范的法人治理结构。从管理方法看,我国自然垄断企业的管理方法相对落后, 改革思维模式单一, 对于进入管制和价格管制的思考实践还处在初级阶段。具体来说, 我国在进入管制上, 行政垄断的色彩浓厚—— 主要靠政府及其所属部门利用行政权力限制本地区或本部门的竞争; 在价格管制上虽实行了价格听证会制度, 由政府代表、消费者代表、生产者代表共同商讨, 但三者的地位和对结果的影响是不能同日而语的。因此, 对自然垄断企业的监管仍是我们面前的一道难题。

三、自然垄断企业法律管制的国际经验

早期各国对自然垄断行业多采取政府严格管制的办法。然而,自然垄断的特征和本质决定了在独家垄断下经营的自然垄断行业普遍出现了效率低下、效益不彰的状况。自20 世纪70 年代中期以来, 西方国家开始了一场声势浩大的放松管制运动,竞争之风席卷了电信、航空、铁路、电力等自然垄断行业。实践证明,以引入竞争机制为目的的放松管制明显地改善了所在国自然垄断行业的经营效率和服务质量,社会经济状况也得到改善。通过对美、日、英等国建立和改进自然垄断企业法律监管制度的考察, 笔者发现其中存在如下一些共性:

1、以法律法规的完善主导自然垄断企业反垄断监管

美国政府于1976- 1982 年仅在交通运输领域就颁布了《铁路振兴和规制改革法案》、《航空货/客运放松规制法》、《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等一系列法案, 放松了政府对民航、铁路和公路等交通运输企业的规制。1996 年2月, 美国颁布新电信法, 从AT&T 分离出来的7 家地区小贝尔(BabyBells)可以在美国电信市场与长途电话企业竞争。美国规制法律坚持规制标准中立、有固定的程序、正式的辩论和诉讼的公开原则。同样, 英国政府对自然垄断型企业改革是以政府规制立法为先导: 自1984 年始先后颁布《电信法》、《煤气法》、《自来水法》、《电力法》, 废除了国有企业的独家垄断经营权并进行民营化。英国法律还同时规定建立了一个法定的独立政府规制机构。日本政府在推进自然垄断型企业改革过程中也制定了《电力事业法》、《铁路事业法》、《电气通讯事业法》等法律。电信改革是日本自然垄断型企业改革的一个典型代表。总而言之, 美、日、英自然垄断型企业改革有一个共性, 即都以法律法规的完善主导自然垄断企业反垄断监管。各国在规制改革过程中都以整个政府规制体制的总体框架为依据, 制定了较为完善细致的法律法规, 使整个规制改革过程有法可依。

2、以引入竞争机制为先导, 兼顾产权制度的完善

美国自然垄断型企业的传统治理方式为民营经济, 政府负责进行规制。改革重点在于采取调整组织结构等措施以推动竞争机制的建立。1984 年1 月, 美国司法部指控At&t 垄断了美国的电信设备市场、长途电话市场和地区性电话市场, 最后该公司被分割为7 个地区性经营公司, At&t 只经营长途电话业务, 其垄断地位宣告结束。而英国和日本自然垄断型企业改革还多了一个环节, 即进行企业产权制度改革。新组建的企业自负盈亏并与政府脱钩, 同时进行组织结构调整, 使竞争机制的建立与企业产权制度改革齐头并进。20 世纪80 年代初, 英国以电信改革为开端, 对自然垄断型企业进行了民营化改革, 民营化是其改革过程的基本特征。而日本的自然垄断型企业在规制改革前则被置于各种规制之下。

值得一提的是, 除了调整组织结构之外, 发达国家普遍引入了新的规制方式即激励性规制方式, 如价格上限规制、区域间竞争、特许投标等, 以全面推进自然垄断企业间竞争机制的建立。放松规制意味着放松和取消许多规制条款, 保留社会性规制, 而把经济性规制的各项条款取消。另一方面, 激励性规制的实行对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。

四、对我国自然垄断企业反垄断法律监管的两点思考

如前述, 美国对自然垄断企业反垄断的监管现状, 是以法治为核心、以激励机制的引入为重点的、在传统制度基础上的革新与发展。而反观英国和日本, 其在监管机制市场性程度上明显低于美国, 而政府直接垄断的痕迹比较清晰。从发展的总体态势分析, 发达资本主义国家的自然垄断企业的改革都体现了先“法人化”、后“民营化”的共同特点。自然垄断行业的竞争环境的建立, 是“国家的手”“松”而不“放”、因势利导、循序渐进的产物。

虽然,“尽信书, 不如无书”, 但根据各自国情选择最适合的自然垄断企业反垄断法律监管模式这一方法论应该成为我们的改革方向。

首先, 应正确把握中国自然垄断企业体制改革的方向。由国有化到民营化的方向是正确的, 但在社会经济发展的现阶段,“大跃进”的做法显然是不科学、不理性的。我国自然垄断部分领域正在进行的股份制改革, 正是企业由“纯国有法人”向“公共法人”或“公私混营法人”的体制转型。改革的重点应注重于对垄断企业的相关管理制度的改革, 而不是简单粗暴的分拆肢解。简单的分拆最多只是改变了不完全竞争市场的类型, 石油石化行业的改革经历就是一例: 在政府定价、进口限制以及对经理层的激励与约束机制不健全的市场背景下, 分拆重组后表面上是三足鼎立, 但却不是在同一规范市场上引入三家竞争者, 分拆并没有带来有效竞争和效率的提高, 行业现状也没有得到明显的改善。基于上述认识, 就必须构建和保持科学理性的改革思路, 扭住管理制度改革这一重点, 并严格参照国情及经济发展一般规律的摸索实践, 着力防止改革简单化, 这是事业成功的保障。

另一方面, 体制的改革是改革的灵魂, 但改革的骨血涉及具体法律制度的建立与健全。下面, 笔者将从实体法和程序法两方面, 谈谈立法者制定自然垄断企业反垄断法律监管具体措施的注意点。

1、规制自然垄断的实体法理念

是管制还是放松规制、激励性规制, 要根据我国生产力发展水平、技术进步状况、市场成熟程度、特定的经济社会形势和法治进程, 具体问题具体分析。保持稳健的改革步伐是社会主义市场经济健康发展的法宝。我国的自然垄断产业法律规制改革也应以试点产业为基石, 循序渐进。现今, 电信、石油、石化、民航、银行、保险等传统的自然垄断产业的产业调整和放松规制, 已经在审慎并积极进行。

应该说, 我国现行的自然垄断管制是建立在行政性垄断基础上的行政管制体制, 并没有实践意义上的彻底的自然垄断企业反垄断法律监管机制, 其中最突出的表现为政府制价权的绝对权威性。改革伊始, 传统的自然垄断企业在一段时期内仍能保持相当的竞争优势, 但其必须尽快适应政府制价向市场定价的转轨, 政府的管制权只能控制在合理合法的范围内。否则, 原垄断企业将面临极大的竞争危机。

其次, 制价权的归属关系到国家、企业和消费者三方利益, 任何一方独揽制价权或“纯市场化”的做法都是有害的。对我国自然垄断企业反垄断监管不能维持以往以政权为主导的方式, 应以完善立法、严格执法的方式进行。笔者认为, 在立法中我们应借鉴经济学理论中的公益性社团理论, 依法设立分布于各行业的独立监管机构, 并通过建立完善《反垄断法》及各行业的单行法规, 将过去松散的行业管理惯例规则系统化、法制化。其中, 价格管制模式的科学转变尤为关键, 我们应充分正视1997 年《价格法》确立的价格听证制度的可操作性和重要性。

最后, 产业结构调整及推广竞争机制的问题, 是自然垄断企业必须面对的。中国传统自然垄断企业大多是国有企业,“大而全, 全而笨”的现状明显存在, 企业面对竞争进行产业调整的关键, 在于企业生产服务的专一化和企业经营管理的精英化、规范化。其中, 稳健推进企业股份制改革是迈入市场竞争的重中之重。而这一切都必须以法制的形式加以规范, 以专门的机构执法来实现。

2、规制自然垄断的程序法理念

根据实体法法益的分析, 笔者以为适当的竞争保护和激励机制是必要的, 但市场竞争与科学宏观调控相结合已被理论及实践所肯定, 片面强调某一方面都不符合现代经济发展的客观规律。

在程序方面, 我们应着重建立健全垄断行业基本价格听证制度, 以及着手建立规范各行业监管法律代表机构。首先, 在制价上, 除了以市场波动为核心外, 通过行之有效的广泛听证进行利益平衡, 提出有法律效力的基本价格建议作为行业法律监管机构的监督依据。其次, 在建立规范各行业监管法律代表机构的具体操作过程中, 应以立法形式明确其法律地位、权利义务、职权责任、监管范围等, 特别是针对管辖对象的制价、产业调整、股份制改造等问题的职责权限应慎重并严格规范。值得强调的是, 该机构利益必须独立于政府、企业、消费者, 同时具有经济和法律上的绝对中立地位。

 

此文曾发表于《中共福建省委党校学报》2006 年6 月10 日第6 期( 总第305 期)