近几年, 我国电力、电信、铁路、民航等垄断行业的改革取得了积极进展, 行业垄断局面有所改变。但总体上看, 垄断问题尚未从根本上解决, 有的行业仍是政企不分、独家垄断; 有的行业虽然引入多家竞争, 但在主要业务领域仍是一家独大, 真正的竞争机制尚未形成。打破行业垄断, 促进市场竞争, 既是国有企业改革的重要内容, 又是健全现代市场经济体系的重要组成部分。
我国反垄断主要是反行政性垄断垄断分自然性垄断、经济性垄断和行政性垄断三种。自然性垄断是指具有网络性经营特点的行业, 如电网、自来水、煤气管道、电话等。对于这些行业, 由一个厂商生产全行业产品的总成本比由多个厂商生产的总成本低, 因此,独家生产比多家竞争更有效率, 更能够有效地向消费者提供廉价优质的商品或服务供给。经济性垄断是指经营者依靠经济实力、专利以及市场经营策略等取得的垄断地位。这种垄断是自由竞争和技术进步的产物, 因此, 在多数情况下能够得到社会的认可。对于经济性垄断, 只要它对市场公平不构成威胁, 各国均采取较为宽容的态度, 特别是在经济全球化的背景下, 跨国公司的涌现和成长, 在一定程度上代表着国家的竞争力。从美国政府对待微软公司垄断和捆绑销售行为案的态度可以看出, 美国并不希望支解微软, 因为那不符合其国家利益。
行政性垄断是指企业采用或借助于非市场手段( 主要是行政力量) 实现的市场垄断, 包括地区封锁、地方保护、设立行政性垄断公司、政府限定交易、国家指定专营等。
由于行政性垄断限制市场竞争, 具有极大的不公平性, 因此, 受到经济学家和公众的普遍反对。
需要指出的是, 自然性垄断并不是一成不变的。世界发达国家的发展经验说明, 随着科技进步、基础设施的改善以及市场经济的不断完善, 过去曾属于自然垄断的行业, 可通过引入市场竞争机制, 变成竞争型行业, 或者在某些经营环节实现市场化, 从而提高经营效
率。美国民航业过去曾是一个高度垄断的行业, 政府对市场准入实行严格限制, 结果导致服务质量低下, 价格高昂, 消费者要求改革的呼声很高。20 世纪80 年代, 美国逐步放宽了对民航业的政府管制, 一些新的航空公司纷纷进入市场。
在激烈的市场竞争中, 一些老牌的航空公司倒闭, 一些新的公司崛起。竞争促进了民航市场的细分, 服务质量随之提高, 价格也大幅度下降, 消费者从中得到了实惠。
发达国家的反垄断主要是针对经济性垄断, 以防止私人公司通过合并、杀价、价格联盟以及将在某一市场上的垄断地位扩大到其他市场, 损害消费者和小公司的利益, 阻碍创新、服务质量改善和技术进步。与发达国家不同, 我国的市场经济刚刚开始, 经济性垄断还处于萌芽阶段、对经济的影响并不明显。因此, 现阶段存在的主要问题是行政性垄断, 特别是行业和部门垄断。如电信业、金融业、热力公司、煤气公司、电力公司、民用航空、铁路运输、公共加快垄断行业的改革步伐等, 这些行业所取得的垄断地位, 不是依靠技术创新和资本投入, 而是依靠行政权力, 阻碍了市场竞争。一些垄断行业表面上看似乎仅具有自然垄断性质, 但实际上是在搞行政垄断、部门垄断, 谋取部门或集团利益, 或力图使部门利益固定化。更有甚者, 一些部门往往打着维护“国家经济安全”、加强“政府监管”以及提高“国家竞争力”等的旗号, 维护行业和部门利益, 使人难以识别和区分。由此可见, 与经济性垄断相比, 行政性垄断对市场秩序的危害要大的多。
第一, 行政性垄断直接导致以行政权力或行业优势地位配置资源、妨害自由竞争机制的形成和发展, 扰乱市场秩序, 降低整个经济的运行效率。第二, 行政性垄断阻碍统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的形成, 导致市场壁垒重重, 商品及生产要素流通受阻, 各地、各企业的比较优势难以得到发挥。第三, 行政性垄断损害经营者自由经营的合法权益, 同时限制了消费者自由选择商品和服务的权利, 导致垄断价格和服务质量低下等问题。第四, 行政性垄断容易孳生腐败, 损害政府形象。垄断导致政府主管部门行为企业化, 产生大量收费和审批项目, 加重企业及个人负担。这种制度上的腐败危害性更大, 最终会使国家的利益受到损害。据统计, 从1998 年到2001 年, 我国部分垄断行业违法收取的各种费用高达530 亿元人民币。第五, 行政性垄断直接违背世贸组织规则, 不利于提高我国的国际竞争力。
行政性垄断不是简单的经济问题。打破行业垄断, 不仅需要推进经济体制改革, 而且需要推进政府管理体制改革。我国在上个世纪90 年代初开始, 探索以打破垄断为目的行业改革。1994 年3 月, 国务院批准邮电部“三定”方案。1995年4 月, 原电信总局变更为企业法人。1999 年2 月, 中国电信按业务纵向切分为中国联通、中国移动、中国电信、中国网通等4 家公司。
2002 年, 中国电信再次进行南北拆分。1998 年7 月, 在原中国石油天然气总公司的基础上, 分拆成立了“中国石油天然气集团公司(中石油)”和“中国石油化工集团公司(中石化)”。2002 年, 我国民航业通过行业重组, 合并成立了5 大集团, 包括3 家航空公司, 1 家航空保障公司, 1 家航空信息服务公司。同时, 外资投资航空公司和机场股份比例放宽至49%以上, 民间资本可投资民航业。2002 年, 国家电力公司被拆分成11 家公司, 包括2 家电网、5 家电厂和4 家电力辅助公司, 并组建电力监管委员会, 实行电力竞价上网。这些行业垄断势力通过行政手段被拆分重组成竞争性企业, 初步形成了一定规模的市场竞争格局。与此同时, 城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益的行业, 也开始向国内资本开放, 并允许海外资金参与市政公用设施建设。这标志着我国市政公用市场将告别政府垄断经营的局面, 加速市场化进程。2003 年, 北京市打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断, 开放公共交通、轨道交通、收费公路、供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性基础设施领域和文教卫生体育等经营性社会事业领域, 积极推行项目法人招标制。
尽管垄断行业的改革取得了显著成效, 但改革进程才刚刚拉开序幕, 全面的、真正意义上的反垄断改革尚没有开始。积极推进垄断行业的改革, 打破行业垄断, 已是人心所向, 大势所趋。应该说, 我国打破行政性垄断时机已成熟。国外经验证明, 打破行业垄断, 多是在行业供过于求时出台。经过多年的发展, 我国几乎所有行业的产品或服务, 都已供过于求。目前, 垄断行业发展迅速, 产品和服务供应“瓶颈”问题基本缓和, 这为反垄断改革创造了基本条件。
建议尽快出台反垄断法竞争是市场经济的灵魂, 运用法律手段确保市场经济主体平等、公平、自由地参与市场竞争, 是世界各国通行的做法。
我国的反垄断立法可追溯到80 年代初期。1980 年, 国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》, 成为我国保护市场竞争的最早的行政性法规。在反对地方保护主义方面, 1990 年11 月发布了《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》。
1993 年9 月颁布的《反不正当竞争法》和1997 年12 月颁布的《价格法》, 开始涉及反垄断的条款。
1993 年12 月24 日, 国家工商局又发布了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》, 明确“公用企业”的具体对象包括供水、供电、供热、供气、邮政、电信、金融、保险、交通运输等行业。1999 年8 月通过的《招标投标法》, 对建设市场的垄断行为, 进行了规范。1994 年和1996 年, 原外经贸部发布了《关于中国出口产品在国外发生反倾销案的应诉规定》、《关于处罚低价出口行为的暂行规定》, 对国内外企业倾销行为进行了规制。从上述这些法规可以看出, 我国把反垄断立法的重点放在了反行政性垄断上。
尽管我国在反垄断立法工作方面取得了重大进展, 但仍有相当多的垄断行为并未得到有效制止。这其中有执法不严的问题, 但主要还在于我国现行法律、法规对垄断的规制, 存在诸多不足: 一是对垄断规制的法律文件效力层次大多较低, 缺乏应有的权威性。
除《反不正当竞争法》、《价格法》和《招标投标法》外, 其他法规均以国务院甚至部门规定、条例形式出现。二是调整范围偏窄。《反不正当竞争法》自诞生之日起至今, 一直承担着调整不正当竞争行为和垄断经营行为的使命, 但限于立法时的历史条件, 许多行政垄断行为并没有包括进去, 许多在现实经济生活中频频出现的一些限制竞争的行为也没有包括进去。三是对行政性垄断实施主体的法律责任规定限定太少, 且缺乏强有力的监督机制。对公用企业限制竞争行为最高只能罚款20 万元, 没有没收非法所得的罚则, 行政处罚明显偏轻, 起不到法律应有的惩戒作用。四是反行政性垄断的主要机构设置不当, 存在多头执法、部门执法、交叉执法的问题, 使得反行政垄断执法举步维艰。如国家先后出台了《电信管理条例》、《招投标法》等若干法律法规, 分别把工商部门对电信、招投标行为的监管权分离出去, 由“对口”政府部门管理。这样做, 实质上是肢解了原有的《反不正当竞争法》, 结果导致多头执法和部门执法, 行业主管部门既当“运动员”又当“裁判员”。
反垄断法被西方国家称为“经济宪法”, 这是因为反垄断法维护竞争自由, 制止不公平交易行为。解决我国在反垄断方面所面对的法律困境, 最根本的就是要尽早出台反垄断法, 并在此基础上形成我国的反垄断法律体系。各国经验表明, 反垄断法在维护竞争秩序、促进经济发展中发挥重要作用。
早在90 年代初, 原国家经贸委和国家工商局就开始了反垄断法的起草工作。1994 年, 反垄断法被列入八届全国人大立法规划; 1998 年再次被列入九届全国人大的立法规划, 并成为2002 年五次会议的第一号提案。在此后一年一度的人大会议上, 代表对反垄断法的呼声一直很高。
反垄断法迟迟不能出台, 原因是多方面的。一是各个方面对于法律条文的争议较大。因为我国的垄断比较特殊, 主要是以行政性垄断为主, 而国际上主要是经济性垄断。如果把行政垄断写入法律, 难以和国际接轨, 如果不写进去, 又不符合中国国情。而且有人认为, 行政性垄断不仅仅是一个经济问题, 仅仅依靠反垄断法不可能彻底解决垄断问题。二是有人认为, 反垄断是市场经济充分发展与完善之后的任务。目前, 我国企业的规模普遍偏小, 难以与世界排名的大企业相比, 因此, 当前的主要任务, 应当是鼓励企业集中, 而不是要反对垄断。三是反垄断法的立法, 遇到了来自行业和部门的巨大阻力。一些垄断行业出于自身的既得利益, 以本行业的特殊情况为由, 要求从反垄断法中得到豁免。
如果说在90 年代初期, 我国还不完全具备条件出台反垄断法的话, 那么, 在10 多年后的今天, 制定反垄断法的条件已成熟。首先, 以市场为取向的经济体制改革已获得了巨大成功, 传统计划
经济体制下的价格垄断制度已被打破。随着社会主义市场经济体制的确立, 我国95%以上的商品和服务价格已经放开, 市场竞争的格局基本形成, 市场已成为决定价格要素的主体。第二, 我国企业的所有制结构已实现了多元化。目前, 民营企业、三资企业已与国有企业一起, 构成了我国经济的重要组成部分。在这种情况下, 已不可能以所有制的不同而在市场准入、银行贷款等经济资源的配置上实行不公平待遇了。
三是大部分国有企业已成为自负盈亏的市场主体, 能够与其他企业进行公平竞争。即使在一些带有自然垄断性质的行业, 如铁路、民航等, 也都在某些环节引入了市场竞争机制。四是我国已加入世贸组织, 必须遵守相应的国际惯例。在制定行业发展政策时, 不仅要考虑国内因素, 而且要考虑到所带来的国际影响。
自然垄断行业改革与政府规制自然垄断行业的政府规制改革, 是最近10 多年来世界范围的一个新趋势。所谓政府规制是指政府行政机关依据有关法律、法规, 对微观经济主体所采取的一系列控制与监督行为, 主要包括经济性规制和社会性规制两个方面。经济性规制主要是针对自然垄断和存在信息偏差的领域, 为防止发生资源配置的低效率和使用者的不公平利用, 政府用法律权限, 通过许可和认可等手段, 对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。如对电力、城市供水供气、公共汽车、地铁、城市出租车、邮政、电信、广播电视以及铁路、航空运输、银行、证券、保险等行业的规制。社会性规制则是针对所有可能产生外部不经济或内部不经济的企业及事业行为的规制。任何一个产业内企业的行为如果对社会或个人的健康、安全、环境等造成危害, 就要受到政府规制, 这是它与经济性规制的一个重要区别。其规制范围主要包括消费者保护、产品质量、生命安全保护、环境保护等。
政府规制是与市场竞争相对立的概念, 其存在的主要依据是“市场失灵”。借助于政府力量对市场进行适度的干预, 被认为可提高资源的配置效率, 提高国民的福利水平, 因而是必要的。
随着科技和市场需求的变化, 一些传统上被认为具有自然垄断性质的行业, 或这些行业的某些业务、环节, 可通过引入市场竞争机制, 实现经营市场化。这样, 这些行业的进入壁垒被逐渐冲破, 使得政府规制的前提在这些行业或某些环节不再成立。在上述背景下, 放松对垄断行业的管制, 成为一种趋势性变化。比如80 年代至90 年代, 迫于公众的压力, 美国政府开放了航空、电信、电力、市政和公益事业等所谓自然垄断行业。在短短的几年内, 这些自然垄断行业的业绩和竞争力大幅度攀升。
从90 年代开始, 我国开始推进电信、航空、电力、铁路、银行、保险等垄断行业的改革。改革的目的是在这些行业引入竞争机制, 以提高垄断行业的经济效率, 满足人们日益增长的服务需求。
从大的方面讲, 垄断行业的改革涉及到两项内容: 一是开放市场, 放松行业管制, 允许更多的企业参与竞争; 二是改革政府规制, 并建立起新的行业规制体系。近10多年来, 前一项改革取得了比较大的进展, 如我国电力行业由过去一家电力总公司, 拆分、重组为五大发电集团和两大电网公司, 推动了竞价上网。相对而言, 后一项改革比较缓慢, 至今未取得实质性进展, 其结果是在行业管理上仍出现“越位”和“缺位”并存的现象。一方面, 引入竞争机制后, 原有的以价格控制和市场准入为主要内容的规制, 已不适应行业发展的需要, 对这些规制没有进行及时修正, 造成政府管理上的“越位”; 另一方面, 新的规制体系又没有建立起来, 导致政府管理上的“缺位”。
由于自然垄断行业多是一些关系国计民生以及在国民经济中起主要作用的产业, 因此, 推动垄断行业的改革, 不仅关系到这些行业的持续发展, 而且关系广大人民群众的切身利益。在垄断行业改革过程中, 破除过时的政府规制, 建立适应市场经济发展需要和行业特点的新规制体系, 是一项十分重要而紧迫的工作。借鉴国外的经验, 并充分考虑我国的国情, 建立有中国特色的行业规制体系, 需要从以下几个方面着手。
第一, 科学设计行业开放的路径, 有步骤地放松行业管制。从世界范围看, 自然垄断行业的市场化改革是一个趋势。我国垄断行业改革虽取得了很大进展, 但与其他行业比较, 改革仍然严重滞后。垄断行业普遍存在经营效率低下、服务质量差、价格较高的问题。解决这些问题, 最根本的是逐步开放市场, 引入竞争机制, 实行政企分离, 使垄断企业成为自负盈亏的竞争主体。参照国外的经验, 自然垄断行业的市场开放有分割垄断厂商和引入产业外竞争厂商两种典型路径。而分割垄断厂商又可分为按业务种类的纵向分割和按地域分布的横向分割两种。纵向分割一般是将垄断厂商的非垄断业务剥离, 实现市场化经营, 同时, 仍限制垄断业务的市场准入。如电信市场上数据业务、增值业务与市话等基础业务分离, 邮政市场上邮政储蓄与信函等传统业务分离, 电力市场上发电与配电业务分离, 铁路和航空市场上路网与运输分离。纵向分割的缺陷是拥有瓶颈设施的上游厂商向下游厂商寻租。如电力行业的输配电网环节是一个瓶颈设施, 而经营输配电业务的电网公司处于垄断地位, 发电厂商和电力零售企业都必须借助电网公司的输配电网向用户提供电力。与纵向分割不同的是, 横向分割通常将垄断厂商按照区域分割。
比如, 美国曾就将电信业巨头AT&T 拆分为7 家地区小贝尔公司, 从而大大促进了美国电信业的竞争和发展。横向分割的好处是能够在短期内造就出若干平行的市场主体, 缺陷是破坏行业网络的全程全网络性。具体到我国, 垄断行业的市场化改革到底采用哪种路径, 则要根据各个行业的
特点来确定。以改革较早的电信行业为例, 我国电信市场原为中国电信一家垄断, 1994 年, 引入中国联通; 1999 年, 通过纵向分割将移动、卫星通讯和寻呼业务从中国电信中分离出来, 成立四家独立公司; 2002 年, 中国电信进行横向分割, 拆分为南北两家公司。实践证明, 这种分割对推动市场竞争、加速产业发展, 特别是移动通讯产业的发展, 起到了重要作用。
第二, 适应市场开放的要求, 积极进行规制重建。随着自然垄断产业的市场开放和引入竞争, 政府规制的重点发生了转移, 即由过去的以价格和市场准入规制为重点, 转变为以网间协调、稀缺资源控制和普遍服务为重点, 单纯的经济规制为兼顾效率和公平的社会性规制所取代。
网间协调是指竞争对手之间实现网络资源的互联互通, 或者垄断性的网络运营商为新进入者提供市场准入, 以实现有效竞争。自然垄断行业多为网络性行业, 由于网络外部性的存在, 必须实现不同网络间的互联互通, 才能保证所有用户能享受全程全网式服务。如电信呼叫中的异网终接、铁路运输中的统一调度、航空市场上的航线配置等。如何实现网间协调, 成为市场开放条件下政府对垄断行业规制的重点。
稀缺资源控制是指通过政府规制, 有效规避稀缺资源的破坏性开采和浪费性使用。目前, 国际上通常采用公开拍卖稀缺资源, 使稀缺资源的外部性内部化。
普遍服务是指行业提供的产品或服务要同时满足三个条件, 即一定的质量保证、针对所有用户、价格可以承受。在引入竞争前, 普遍服务主要依靠企业内部高利润业务对低利润业务的补贴来实现的。引入竞争后, 企业内部的交叉补贴机制与竞争之间是存在矛盾的, 新进入者从追求利润最大化的原则出发, 往往不愿经营亏损的业务, 而只从事带来高利润的业务, 而竞争的结果必然导致高利润业务的利润受到挤压, 使得原有企业再无力利用高利润业务弥补亏损性业务, 这将使普遍服务的目标难以实现。为了解决这个矛盾, 需要政府对普遍服务作出重新的制度安排, 或通过一般意义上的财政转移支付手段, 或采用目前国际上比较流行的建立普遍服务基金或者拍卖普遍服务的手段, 将原来对消费者和企业的“暗补”变为“明补”。
这样, 既保证了普遍服务目标的实现, 同时也保证了有效竞争的开展。
社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、环境保护和防止灾害为目的, 通过对物品和服务的质量, 及伴随它们的提供而产生的各种活动, 制定一定的标准, 并从根本上限制特定行为的规制。从本质上说, 社会性规制主要是为了应对经济活动中存在的外部性( 特别是外部不经济) 、非价值性物品、信息不完全以及为提供某些公共产品而设置的, 以增进社会福利为目的。
第三, 在现有行政框架内建立相对独立的规制机构。独立规制是一种相对较好的制度安排, 但这种制度安排需要一些前提条件。根据OECD 关于规制改革的报告, 规制机构的独立性应包括六个要素: 一是法律对规制机构授权; 二是规制机构在机构设置上独立于行政部门, 实行自治管理; 三是规制者由多方任命(如政府与议会共同任命); 四是规制者实行固定任期; 五是建立职业标准和有吸引力的薪酬标准; 六是设立稳定的经费来源(如通过行业收费, 而不是政府预算拨款)。发达国家的独立规制一般都基本包括了以上特点。从上述六个方面看, 目前我国尚不具备条件建立完全独立于行政体系之外的规制机构。一个可行的办法是, 在行政部门内设规制机构, 实现政策、规制相对分离。这是在当前我国体制特点下的最好选择。
根据这一设想, 首先要赋予规制机构必要的权力和资源。在此前提下, 要建立公开透明的决策程序。
决策部门应在决策过程中为利益相关者提供发表意见的机会, 公开公布决策结果及详细的理由。重要的决策还要经过专家咨询, 让有关各方充分了解决策带来的后果。同时, 要建立必要的监督和制衡机制。
如果没有强大的监督和制衡机制, 规制机构有可能成为腐败的温床。
在我国目前的政治体制下, 规制机构适宜设在政策主管部门之下, 由政策主管部门对规制机构实现监督制衡。二者之间的职能划分和制衡机制的设计必须科学合理。
第四, 加快政府规制的法制建设。规制内容和规制机构的权力、资源、责任、程序、监管等, 都需要有法律依据。而我国垄断行业的发展一直存在无法可依, 或者法规陈旧的问题。必须加快反垄断法的立法进程, 在此基础上, 根据垄断行业的发展实际, 制定行业规制的法律法规体系。在立法滞后的情况下, 可考虑先设立行政性条例, 以解燃眉之急。

此文曾发表于《宏观经济管理》2006 年第2 期

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