内容摘要: 反垄断法的有效实施必须依赖于一个强有力的执法机构。中国在反垄断执法机构的设置模式上应借鉴国外反垄断执法机构设置的经验,同时结合中国反垄断执法的特殊性,打破传统的行政机构的设置模式,建立一个独立的、专业的、权威的,拥有行政权、准立法权、准司法权的反垄断执法机构,以保障中国反垄断法的有效实施。
关键词: 执法机构 机构设置 职责权限 反垄断法

反垄断法作为以维护自由和公平的现代市场经济秩序的 “经济宪章”,在现代经济法中具有举足轻重的地位,制定和颁布反垄断法是建立市场经济体制不可缺少的环节。目前中国正在加紧制定反垄断法,而其中反垄断执法机构的设置也是一个重要问题。本文通过比较几个发达市场经济国家反垄断执法机构的设置,结合中国的国情,提出了自己的观点,以期引起思考。

一、 中国应建立高效的、独立的反垄断执法机构
所谓徒法不足以自行, “任何法律的效力依赖于如何去解释和执行”[1]。一部从实体上讲无论多么完美的法律,如果没有保障其实施的机构,严谨的程序,精通专业知识的高素质工作人员,此部法律也只能是一个花瓶。当今世界上发达的市场经济国家,都有一个或者几个与反垄断法相配套的高效的、权威的执法机构。
如美国,其反垄断法的执法机构有两个——从属于联邦政府司法部之下的反托拉斯局和美国联邦贸易委员会。
反托拉斯局执行《谢尔曼法》、《克莱顿法》和除《联邦贸易委员会法》之外的一切反垄断法,并在反垄断案件中独立行使调查权,不受司法部干涉。美国联邦贸易委员会是依据1914年《美国联邦贸易委员会法》而成立的反垄断执法机构,委员由总统提名,由国会批准,并对国会负责,不受总统监督,具有很大的独立性。德国的反垄断执法机构是联邦和州卡特尔局,联邦卡特尔局设立在经济部之下独立行使反垄断职权,不受部长干涉。日本的反垄断执法机构是公正交易委员会,根据1947年《禁止反垄断法》设立。公正交易委员会隶属于首相,是内阁之外的政府行政机关,独立行使职权,不受他人干涉,在实施反垄断法的过程中,具有准立法权和司法权。
从上述三个发达市场经济国家对反垄断执法机构的设置情况来看,虽然它们根据本国法律在机构设置的名称、层级上,以及其它一些方面各有特色,但是有一点是相同的——机构的独立性、权威性。笔者认为,这也是我国设置反垄断执法机构的出发点。

有人主张,中国应该从现有的政府管理机构中选出一个作为反垄断法的主管机构,甚至有人直接建议由工商行政管理部门来承担执法任务,笔者认为不妥。
1.现有的政府主管机构,包括现在担任一部分反垄断执法任务的工商行政管理部门只是一个普通的行政机构,它们一般是负责微观市场的管理和执法工作,如打击假冒伪劣、侵害消费者权益的行为。但是,这些执法机构的人员专业素质不一,知识层面不同,对竞争政策、产业政策等经济政策和反垄断法理论的了解不一定深刻,再加上它在反垄断执法方面欠缺必要的权威性和独立性。因此,想靠它们承担起反垄断的重要任务是不可能的。这些年来,工商行政管理部门在反垄断执法中,尤其是在反行政垄断执法中的束手无策、放任已是有目共睹,司空见惯。

2.通常认为,竞争法包括《反不正当竞争法》和《反垄断法》两部大法。有的国家采取两法合并立法,并由一个权威机构予以执行。如美国的联邦贸易委员会,下设竞争处、经济处和保护消费者处,竞争处执行反垄断案件,经济处协助竞争处,起顾问作用,而保护消费者处顾名思义,执行侵害消费者权益的案件。中国于1993年制定了《反不正当竞争法》,现在又在抓紧制定《反垄断法》,可见中国对竞争法已经采取了分立的立法模式,并且由于反不正当竞争的执法机构是工商行政管理部门,在这种情况下,分别设立不同的《反不正当竞争法》的执行机构和《反垄断法》的执行机构就更能满足执法的需要。只是值得注意的是,在颁布反垄断法并设立反垄断执法机构的同时,应及时修改《反不正当竞争法》,将其中的反垄断内容移植于反垄断法中,由新设立的反垄断执法机构执行。

因此,笔者认为在考察美国、德国和日本反垄断执法机构的设置同时,应根据中国的国情,另外单独设立一个独立的、权威的反垄断执法机构,以保障反垄断法卓有成效的运行。

二、 中国反垄断执法机构的隶属关系、设置层级
在隶属方面,美国的联邦贸易委员会隶属于总统,委员会委员经参议院推荐和批准,由总统任命,但只对国会负责,不受总统监督。日本的公正交易委员会隶属于内阁总理大臣,委员经议会同意任命。德国的联邦卡特尔局隶属于联邦经济部,但法律赋予其相对的独立性,即对具体卡特尔案件有独立决定权,越过经济部长对国会负责,从而使其成为了一个实际的独立的联邦机构,而联邦经济部长对反垄断案件的管辖是个别的,有着特别的条件限制,他是否批准诸如企业合并、卡特尔,更多情况是考虑政治方面和其他经济政策(如产业政策)方面的因素,而不是竞争政策方面的因素。

对于中国反垄断执法机构的设置,有人认为为了保证执法的独立性、权威性,尤其是反行政垄断的需要,应产生一个独立于政府之外,直接对全国人民代表大会负责的机构。笔者认为,这一提议乍听起来,的确能建立一个独立的、权威的机构,因为这一机构和最高人民法院、最高人民检察院、国务院、国家军事委员会平起平坐,但细细思考之,则不符合中国议行合一的政治制度,直接关系到中国宪法对国家基本政治制度的修改,且费时费力,执行效果未必高效,也可能出现有些政府部门为了自身利益,对抗反垄断执法机构的情况。
笔者认为,应该在国务院设立反垄断执法机构,并直接对总理负责。比照美国联邦贸易委员会和日本公正交易委员会模式,设立中国的反垄断法委员会,实行委员会制。委员会由7名或9名委员组成,设主任一名,副主任二名,由总理提名,全国人大决定,国家主席任命。全国人大闭会期间,委员的任命由全国人大常委会决定。国家反垄断法委员会应是一个合议制机构。它在进行议事和决议时,必须有包括主任委员在内的《名以上委员出席,并由出席委员的过半数通过。如果赞成和反对的人数相等,则根据主任委员的意思作出决定。在对重大行政垄断和垄断状态发布排除性措施命令时,应由全部委员中的《名以上委员形成一致意见。

由于反垄断法所规制的是对市场竞争有重大影响的垄断案件,其与不正当竞争案件相比虽然危害更大,但数量要少得多。因此,反垄断主管机关就没有必要像反不正当竞争法的主管机构即工商行政管理局那样按行政级别层层设立,而是可以考虑设中央反垄断主管机构和地方派出机构。[2]为了更好地适应中国地域辽阔和反垄断的实际需要,可以把全国分为东北、华北、西北、华中、华东、华南、西南七个大区级反垄断委员会,并负责本辖区的反垄断案件。
对于跨区的案件有中央反垄断委员会管辖。在与法院的关系上,当事人对各级反垄断委员会的裁决不服,可向最高人民法院提起行政诉讼,以体现法院的最终审决权。

三、 中国反垄断执法机构的人员组成
由于反垄断执法专业性较强,执法过程错综复杂,因而,国外在设置执法机构的同时,对机构组成人员的选任规定相当严格。在人员业务水平上,要求从事相关工作,精通法律、经济知识,专家执法的特点特别醒目。如美国联邦贸易委员会,竞争处由法学家组成,负责处理反托拉斯法的执行事务;经济处则由经济学家组成,其任务是为竞争处提供意见和建议。德国反卡特尔局下设9个决议会,专门调查和审决案件,其组成人员必须具备担任法官职务或高级行政职务的能力。日本的公正交易委员会由委员长1名和委员4名组成,委员长和委员必须年满35周岁,具有法律和经济方面的学识和经验的公民。

为保证中国反垄断执法人员的素质和执法效率,应严格执法人员的人之条件:1.年龄在35周岁以上,具有中国国籍的完全行为能力人;2.有相关领域专业知识和实践经验,熟悉有关法律、法规和国家政策。在人员构成上,主要由法学家和经济学家组成,并同时规定不得担任其它国家机关职务或者兼任公职,不得以其它形式参与市场交易,如果发生违法犯罪或严重违纪现象,应当罢免其职务并依法追究其相应责任。另外,对于各级委员会组成人员应以高薪聘请(且不能随意缩减薪金),任期7年以上,在任期间无重大违法犯罪或者违纪行为可以连任,享受国家公务员待遇。[3]

四、我国反垄断执法机构的职权和职责
各国一般赋予反垄断执法机构惯犯的权力以保障案件的调查,保护社会经济的健康发展。日本公正交易委员会是集立法权、司法权和行政权于一身的专业执法机构。德国的联邦反卡特尔局也有类似职权。为了使中国的反垄断执法机构更加有效、更加权威地执法,其职权应包括以下几点:1.立法权。即有权依反垄断法制定有关规则、实施细则,有权发布禁令和指令。禁令可以对所有违反反垄断法的行为作出,包括禁止卡特尔或者纵向限制性协议,禁止合并、禁止滥用市场支配地位。指令是向国家有关部门发出的,要求废除或者修正违反反垄断法的文件,通过指令监管中央各部、委、局和地方行政机关行使的在企业方面的职权。2.行政执法权。即执行反垄断法及其附属法规,以规制行政垄断、经济垄断等行为,包括行政审批权、调查权、行政处罚权、裁决权等。此外,反垄断执法机构还应该实行健全的财务制度和审计监督制度。

总之,中国在建立反垄断执法机构时,既应立足本国,从实际出发,又应借鉴国外的先进经验。反垄断法本身不能创造一个公正和自由的交易环境,而是得借助一个有效的反垄断执法机构。如果没有高效率的执法机构,反垄断法不过是一纸空文。中国的社会主义市场经济正在趋于完善,反垄断法即将出台,我们也期待着一个独立的、权威的、高效的反垄断执法机构早日诞生。

此文曾发表于《社科纵横》2005年8月总第20卷第4期

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[1](美)吉尔霍思#称瓦西克,反垄断法律与经济[M].王晓晔译,北京大学出版社,2001,449. [2]周昀.反垄断机构的比较研究.比较法研究[J].2002年第4期. [3]孙新,李勇军.关于我国反垄断执法机构设置的构想[J].江淮论坛.2002年第1期.