社团法律制度是由一系列保障与规范公民结社权利以及社团组织之性质、地位、权利与义务等活动规则的法律所组成的框架体系。在澳门,其现行社团法律体现出多层次性与多形式性的特征。在法律形式上,既有规范结社权的专门法律(俗称社团法,也有包含社团相关条款的一般性法律,甚至还有具法律效力的行政性批示。从法律结构上看,除了保障与规范公民结社权的宪制性法律之外,澳门社团法律可以划分为规范社团本身及其内部法律关系的法律与规范社团外部法律关系的法律。

一、规范社团法律地位及其内部关系的法律规范

(一)规范性认可:社团法律地位的取得澳门社团法律地位的取得是由《民法典》规范的。按照《民法典》规定,法人的设立须具备两个基本要素,即产生与构成的基础与法律对该基础的认可。前者是事实要素,后者是法律要素。同样,社团法人地位的取得亦须具备上述两个要素。具体地说,事实要素包括意思与目的、人及财产、组织等要件。法律要素,即对事实要素的认可。认可分为规范性认可(直接认可)与特许性认可(间接认可)。规范性认可,无须由有权限机构作出事先审查及批准,只要符合法律规定,就可以成立。澳门社团法人资格的取得正是遵循规范性认可方式。而特许性认可则须由政府有关机构发出成立许可,方可取得法人资格。

(二)社团内部治理的法律规定

社团作为与政治国家相对应的民间社会范畴,其遵循的是自治原则。在澳门,《结社权规范》(八月九日第2P99PM号法律)第三条明确规定,社团内部事务实行自决原则,不受公共权力的干预。但是,作为承担权利与义务的法人,社团内部治理结构及其行为必须符合有关法律要求。对此,《民法典》等作出了相关的法律规定。社团法人机关是其实现社团设立目的、开展各项活动、进行内部管理的基本载体。社团内部治理结构是指社团法人机关及其相互之间构成的职能与权限关系。一般说来,社团法人机关分法定机关与非法定机关。法定机关是指依照法律规定必须设置的法人机关。非法定机关则是法律未作规定,由法人章程规定设立的机关。按照《结社权规范》(八月九日第2P99PM号法律)、《民法典》的有关规定,澳门社团的法定机关主要有社团会员大会、行政管理机关和监事会。

社团会员大会是社团法人的最高意思机关和决议机关,由社团全体会员组成。其职权广泛,既有专属权力,如社团各机关成员之解任、资产负债表之通过、章程之修改、社团之消灭,以及社团针对行政机关成员在执行职务时所作出之事实而向该等成员提起诉讼时所需之许可,必属大会之权限,又有剩余权力,如凡法律或章程并未规定属社团其它机关职责范围之事宜,大会均有权限作出决议。至于会员大会的召集和运作、社员表决权、决议方式与效力等,也有明确法律规定。

社团行政管理机关,是社团法人的执行机关与对外代表机关,通常称理事会。其成员由社员大会以选举或其它甄选方式产生,并对社员大会负责,其权限由法律与社团章程具体规定,执行法人事务,对外代表法人。议事与决策,采合议制。

监事会是法人的监察机关。监事会职能在于对社团行政管理机关的决策与执行进行监督,一般由会员大会选择产生,对会员大会负责,原则上没有代表社团法人的权利。其权限,除监督社团行政管理机关之运作外,还包括财产查核、编制监察活动年度报告等。

上述社团机关分别行使决议权、执行权与监督权,履行各自职能,相互配合,相互制衡,促使社团运作与管理得以持续进行,形成社团内部治理结构。

二、规范社团外部关系的法律规范

社团外部关系涵盖甚广,以关系性质分,有政治关系、经济关系等;以社会部门分,有与市场(营利组织)关系,与政府关系等。其中,最为重要的是政府(包括立法机关、行政机关等)与社团之间的关系。澳门有关法律为此提供了法律框架。

(一)社会政治事务与社团参与

从一般意义上说,社团之不同于政党,政党是以取得政治统治权(执政权)为目的,而社团显然更侧重于成员利益的表达与诉求,一般不以取得执政权为目的。但是,基于澳门社会政治生态的特殊性,长期以来,政治生活中政党缺位导致社团出现拟政党化功能。因此,参与社会政治事务成为澳门社团功能之一。《结社权规范》、《选民登记法》、《澳门特别行政区立法会选举法》等法律均有相关条款涉及于此。《结社权规范》独设第二章政治社团,将主要为协助行使公民权利及政治权利以及参加政治活动有具长期性质的组织定义为政治社团,并为之规定了参加选举、提出施政及管理上的建议、意见及大纲等职责,以及设立的条件、内部组织等。相应地,选举及选民登记法例也对之作出规范。需要说明的是,从选举法等法例上看,由于该类团体的功能并不专属,因此,其在澳门现实政治中几乎没有发生影响。相对于影响几无的政治社团而言,一些功能性代表团体在澳门现实政治生活中显得十分活跃。因为无论是行政长官的产生,还是立法会的产生,其有关法律事实上为社团参与设置了制度性参与渠道。《澳门特别行政区行政长官的产生办法》规定,行政长官是由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生,该选举委员会的组成,除当然代表外,是以界别为基础划分代表名额的。而在《澳门特别行政区立法会的产生办法》所规定的立法会议员结构中,间接选举的设计是以不同利益界别社团为基础的。因此,《选民登记法》第二十八条对社团法人选民的登记作出规定,凡属代表获确认的社会利益的社团或组织,只要其已取得法律人格至少三年,并已在身份证明局登记,均得为间接选举而作选民登记。第二十八、三十一条对社团所代表的社会利益界别之确认作出了详细规定。《澳门特别行政区立法会选举法》相应地规定了间接选举产生的议员名额分配、提名方式等。实际上,对于澳门社团来说,除了直接参与立法会间接选举外,同样会参与立法会直接选举议员的竞逐。《澳门特别行政区立法会选举法》规定,参加直接选举的候选人名单须由政治社团或具300-500名选民成员所组成的提名委员会提出,而从该法律条文执行实践看,政治社团之缺位与提名委员会鲜有无社团背景乃其两个特点。由此,无论是间接选举抑或是直接选举,均少不了社团的参与。

(二)政策咨询、社会管理与社团参与澳门特殊的历史发展进程与社会生态培育造就了庞大的社团组织群体的存在,进而形成社团与政府合作,并参与政策制定、社会公共产品与公共服务的提供、社会管理等诸方面活动的传统。澳门特别行政区成立后,该传统得以延续,并获相应的法律保障。在基本法律层面,《澳门基本法》第一百二十一条规定,社会团体可依法举办各种教育事业;第一百二十三条规定,社会团体可依法提供各种医疗卫生服务;第一百二十七条规定,民间体育团体可依法继续存在和发展;第一百二十八条规定,宗教组织可依法开办宗教院校和其它学校、医院和福利机构以及提供其它社会服务;第一百三十一条规定:澳门特别行政区的社会服务团体,在不抵触法律的情况下,可以自行决定其服务方式。因此,特区政府在文化教育、医疗卫生、社会服务、体育运动等公共管理与服务领域得到了社团的广泛合作与参与。在公共政策制定方面,政府通过设立众多咨询性机构,并注意吸收相应社会利益界别社团的参与,从而提高公共政策的有效性,

①政治社团名称是由澳葡政府时期的公民社团转变而来。该类团体出自于澳葡政府1976年第3P76PM号法令(《自由集会结社法》),但是,从实际情况看,至1999年《结社权规范》讨论时,已登记为公民社团的仅有5个,且数据长期没有更新。参见《规范基本权利的法律汇编之结社权》,澳门:澳门特别行政区立法会,2001年,第59-61页。国家行政学院学报　200616比较与借鉴减少盲目性。如,依照第6P1999号、第11P2001号等行政法规而成立的经济委员会,其职责是就澳门特区经济发展方针发表意见,在其成员中,包括了经济利益团体的代表;依照第59P97PM号法令、第6P1999号行政法规而设立运作的社会协调常设委员会,其职责是就澳门特区社会劳动政策发表意见(尤其就该政策内有关工资、劳动制度、促进就业、社会保障等方面发表意见),其组成规定,包括三名代表澳门雇主组织的领导层人员和三名代表澳门劳工组织的领导层人员。类似的咨询机构还有教育委员会、社会工作委员会、体育委员会、青年事务委员会、文化咨询委员会等。

(三)社团税收优惠、政府资源输入及其监督

社团若要维持运作或扩展活动须臾离不开资源。而在社团资源份额中,来自政府的资助占有日益重要的地位。政府对社团的资助一般分为直接与间接两种方式。直接资助表现为物质性资源(资金或设施等)的直接投入,间接资助则表现为(1)政府向社团购买服务(往往以合同形式);(2)给予社团税收优惠地位。由于社团具非营利性质,且从事公益事业,因此,给予社团税收优惠地位已成为国际惯例。在澳门,社团税收优惠资格的确认适用于统一法律、统一条件,且优惠范围广泛。按照八月十二日第11P96PM号法律的规定,以社会总体利益为宗旨,且与本地区行政当局合作推动社会一般利益的社团或财团(基金会)可被为宣告为行政公益法人。公益社团以及会员互益性社团中其宗旨明显在促进社会一般利益活动的均可被宣告为行政公益法人。其中,以慈善或人道、医院援助、对幼儿或老年人的辅助、教育、文化、康乐及体育、科学及技术研究为目标的团体或基金于成立后随即被宣告为行政公益法人;其它团体或基金,须经三年实际活动后方能获宣告为行政公益法人。该法第十条规定,社团或财团一旦获宣布为行政公益法人,便享有法律规定的税务及手续费的免除以及其它优惠,尤其是(1)印花税,(2)物业税,(3)营业税,(4)为履行其目的所必需而以有偿方式取得的不动产的登记税,(5)诉讼费及法院费用,(6)公证署及登记局的手续费,以及免费在《政府公报》上公布有关通则的修改之优惠。相应地,该法第十一条对获宣布为行政公益法人的社团或财团要求按法律规定提出年报告及过去的营运账目、向有权限的官方实体提供所要求的数据、在能力范围内遵照其性质与行政当局合作等,作为平衡其权利的义务与政府之监管。

澳门政府部门对社团直接资助是通过八月二十六日第54PGMP97号批示(俗称民间社团财政资助政策以及各政府部门制订的资助相关范畴内民间社团的行政性规章来规范的。八月二十六日第54PGMP97号批示指出,对政府部门直接参与范围以外所发展的活动给予财政资助,应列为施政方针之重大目标,目的在实现民间社会的计划,鼓励民间社会创立事业的能力和公民参与。该批示确认的政府财政资助对象为以发展公益活动为宗旨、依法成立的不牟利私人机构,也就是说,非营利的社团法人可享有财政资助。批示将政府部门财政资助方式分为偶发性资助与常规性资助,偶发性资助是对社团举办的偶发性活动的财政补助;经常性资助则可用于确保私人机构的运作,但仅在例外情况下。然而,该批示订明对某一类型活动(青年、体育、文化、社会、援助等)有专属权限之部门,可制订特别规则作为本批示所订一般规定之补充,以便在其范围内发出财政资助。依此,各相关政府部门经本身组织章程或特别法规被赋予发放财政资助的职能,政府资源向非营利性社团投入财政资助的强度因此而得以提高。政府的经常性资助也随之成为许多民间社团的基本资金源,一些非营利性社会服务机构更得到来自政府部门的投资性开支,如设施设备、物料让与以及技术辅助等。此种资助往往以政府部门与受助机构签订合作协议形式达成。

同样,相关法律也规定了社团接受政府财政资助的监督。在过程上,除了资助审批所作的程序监督外,事后监督还包括受资助活动举行后三十天内,受资助者应向主管部门提交简单报告,汇报活动的举行并详细说明所获津贴的运用,倘拨给的津贴未在相关活动中用罄,应就余款的运用提出建议,并须得到发出津贴部门的核准。此外,八月二十六日第54PGMP97号批示、《结社权规范》(八月九日第2P99PM号法律)第十九条还分别对资助活动的主、客体———政府与社团———特别设置了以公开透明为原则的外部监督形式,即发出资助的政府部门及自治基金组织应于一月、四月、七月及十月在《政府公报》刊登过去一季的资助名单,指出受资助者及拨给之金额; 社团收取公共实体的津贴或财政性质的任何其它资助,金额高于总督(现为行政长官)所订者,须每年将账目于其通过后翌月公布,公布应刊登于本地区注册的其中一份报章上。近年,特区政府更加强化对公共部门向社团机构发放财政资助的监督,于2002年引入审计督察。澳门特别行政区审计署于2003年发表了《公共部门向社团发放财政资助的研究》审计报告,研究及分析公共部门对于财政资助的处理、发放及监管,并提出了多项批评与建议。

三、澳门社团法律的基本特征分析

(一)在发展阶段上,澳门社团法律制度经过从葡萄牙化到本地化的转变,逐渐趋于成熟,基本实现了社团法律的现代化。

在结社自由的法律保障上,如果依照对结社自由的立法理念以及保障与否、保障程度作标准而将社团发展区分为不完全结社自由与自愿社团的存在、结社自由理念的确立与自由社团的形成与发展、结社自由的国际化与人权化、全球化社团革命等不同阶段的话,那么,在澳门现行法律体系下,结社与自由实现了相互结合,结社的积极自由与消极自由得到全面保护,结社自由人权化,公民结社自由化,社团活动法律化,加之社团法律体系化等因素,可以说,澳门社团法律制度基本实现了现代化,而且在社团法律现代化进程上,具有起步晚、进展快的特点,其因乃在于澳门社会内外部政治环境的改变与冲击。

(二)在法律结构上,澳门社团法律体现出层次多、形式异且能够互补与完善,基本形成框架化与体系化

澳门社团法律的立法过程经历了不同阶段,立法主体也发生根本变化,部分法律之间难免存在某种冲突,但是,总体地看,社团法律形式的多样化并没有影响法律结构的层次化与体系化建设。法律形式上,澳门社团法律,有宪制性法律,也有一般性法律;有专门性特别法律,也有在其它主体法律中涉及社团条款的;有法律、法令,也有行政性批示,具体包括《澳门基本法》、《结社权规范》(八月九日第2P99PM号法律)、《民法典》、八月十二日第11P96PM号法律、八月二十六日第54PGMP97号批示等,这些法律提供了从结社自由的保障到社团内、外部关系的调整乃至促进社团及非营利事业发展等多方面的法律秩序与规范,基本构筑起澳门社团法律的框架与体系。

(三)在法律实践上,重视社团自治自律,弱化社团外部监督,构筑的是社团自律基础上的法律监督

从社团法律地位的取得看,澳门奉行的是登记备案制,而不是许可批准制。纵然按照西方学者的观点,即以是否允许非法人非营利组织的存在作为观察非营利法律环境的指数之一,由此而认为,有利的法律环境不仅允许非法人(或不登记)非营利组织的存在,还提供一定程度的法律保护该类组织,澳门社团法律环境仍旧可以说是宽松的。因为,澳门法律不禁止未经登记的社团存在并活动,也就是说,未经登记的社团在澳门一样是合法的,无权利能力社团同样可以得到一定的法律保护。从社团行为的限制与监管看,来自法律的限制与监督都是用以平衡社团权利而作出的,而且,社团行为限制的主体不是政府机关,而是司法机关,换言之,一旦社团行为超越法律空间,与公民个人或其它社会主体(包括政府)构成利益纠纷或权利冲突,充当裁判者的不是政府机关,而是司法部门(如法院)。可以说,弱监管、重自律是澳门社团法律实践的重要特征之一。

(四)在价值理念上,社会合作主义传统所形成的实践理性融入到澳门社团法律文化与价值假设之中

长期以来,澳门民间社团承担了社会沟通与社会整合功能,从而导致政府与民间社团在互相需要的共识理性基础上建立起合作共治关系,通过合作而不是对立来维持澳门社会治理秩序。长期以来,澳门政府与民间社团的长期合作共治在形成澳门独特的社会法团主义治理体制的同时,也培养了以多元包容、和谐共存为内容的合作主义社会传统与思维习惯,其不可避免地影响并渗入到澳门的法律文化之中。澳门社团立法所取的重保护,轻干预、重自律,轻监督的态度,其背后蕴含的正是以民间社团为合作伙伴而非异己力量的价值假设,而这种充满着实践理性,且洋溢着理想主义的价值基础,与其说是澳门社团法律制定者的文化自觉,倒不如将之视作实践经验更为恰如其分。

此外,与其它国家或地区社团法律比较,澳门社团法律还有一些独特的设计。如,在有关政治选举的法律中,详列了多项社团参与的条款,为其它地区的类似法律所罕见。再如,《结社权规范》等法律中特设政治社团之制度。