摘 要：房价问题产生于经济与社会改革，其调控亦当超出一般性价格管制而统摄土地供应、房地产业与金融业等产业监管、财税金融政策、保障房建设等诸多经济社会改革中的复杂性、系统性难题。解决当下问题的关键在于实现地方政府的角色转变：在保障房建设上从勉力应对的负压者转变为具有战略眼光和实质能力的积极建设者，推进融资创新，并通过相关法律的制定和完善实现上述角色转变的长期化与规范化。

关键词：保障房；政府角色；融资

一

2010年4月开始的“史上最严”房地产调控并非改革开放以来中国经济和社会改革史上的第一次，而政府在其主导的调控大潮中从起初的民意所向到最终落得个骑虎难下、成为是非与争议之焦点也并非头一遭。不过这一波调控却将上述恶性循环和制度怪圈凸显地尤为激烈：政府迫于被“高房价”惹怒的民意压力启动前所未有的严厉措施打压房价，但不仅打压房价的效果远未达到民众期待，调控引发的金融、产业、财政等复杂性问题反而日益凸显，进而导致政府的调控不但备受民意奚落，更饱受各界指责。这是在经济与社会改革进入深水区的客观背景下，面对复杂性、系统性问题仍然期望通过简单、粗糙的制度突进获取增量利益和“帕累托改善”而最终陷入两难境地的又一次生动体现。房价问题产生于经济与社会改革，其调控亦当超出一般性价格管制而统摄土地供应、房地产业与金融业等产业监管、财税金融政策、保障房建设等诸多经济社会改革中的复杂性、系统性难题。

二

不管是基于经济学理论还是国际惯例，调控房价、解决住房问题的关键均在于建设保障性住房，但各级政府目前的作为与应然目标显然相差太远。尽管国务院、住建部等部委及各地方政府均三令五申强调保障房建设的重要性，甚至纷纷出台了各级规模宏大的建设规划，但实际效果距离民众的普遍需求相差甚远，根据2009年10月底全国人大财经委发布的报告，住建部2008年底推出的“三年9000亿元投资保障房规划”在2009年的实施情况令人堪忧，截至2009年8月底仅完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。[1]倘若以房价调控为标准，则各地政府在保障房建设上的勉力应对更是尽显无遗。

首先要解决地方政府建设保障性住房的积极性问题，从长远来说，当民众日益增长的住房需求与保障房建设严重滞后之间的矛盾超越GDP成为经济和社会发展的主要矛盾时，地方政府的积极性才具备根本保障，比如北京、上海、广东、重庆等地的保障性住房建设就相对领先于其他地方。客观而言，商品房对产业链的拉动作用容易使深具GDP压力和偏好的地方官员轻视或怠慢保障房建设，因此通过行政手段迫使或激励地方政府建设保障房也有相当合理性，比如“国十条”规定住房保障工作实行考核问责机制、住建部与各地方政府2010年5月19日签订2010年住房保障工作目标责任书等。行政手段的绩效取决于执行力度，倘若真能以建三峡、办奥运的精神，以节能减排考核、矿难问责的同等决心，或者以2010年底物价调控中“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制的力度考核地方政府，当会显著改善其在保障性住房上的积极性与战略眼光。

但要真正切实有效地推进保障性住房建设，需解决两个制度性难题。一是融资。截至2010年3月5日，全国28个省市公布了2010年住房保障建设计划，仅有9个地方政府列出明确的资金投入额，其他地方均未给出明确的资金方案。据有关机构测算，2010年保障房投资总额将达到约4300亿左右，中央将承担375亿元，地方政府将承担1125亿元，[2]资金已成为卡在地方政府脖子上的沉重枷锁。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，廉租房建设资金来源包括财政预算安排、扣除法定项目后的住房公积金增值收益以及不低于10%的土地出让净收益，《经济适用房住房管理办法》简单规定建设资金由政府财政负担，“两限房”在实践中主要通过附条件的土地出让予以解决。实践证明，在既有的法律和政策条件下，地方政府的资金缺口太大，无法满足庞大的建设需求。解决的出路在于两个方面：一是内部资源整合，在放行地方债以后要善于利用土地出让金，相比10%的固定比例制，在土地出让金和保障房投入之间建立一个法定的联动机制当是更好也更具操作性的做法。可以选择的方案有：比例联动，即保证土地出让金的增幅与保障房投入的增幅一致；超额滚动，即超出预算的土地出让金全部投入保障房建设，也可以综合选择上述方案，视各地情况而定。二是外部融资创新，由于保障性住房在产权、交易上的特殊性，商业性金融很难大规模进入，而政策性金融则力有不逮，故应充分利用金融创新产品，比如保障性住房REITS（房地产投资信托基金）计划。其核心在于以特定国企物业资产的未来租金收益设立信托发行债券，并将募集资金投入保障性住房建设。2010年8月，由央行主导试点的上海保障性住房REITS方案上报国务院，其以陆家嘴集团、张江集团、外高桥集团、金桥集团四大国企的工商业物业资产未来10年的租金收益（约47亿元）发行债券，拟募资35亿元投入廉租房和公租房建设。如果物业当期产生的租金收入扣除当期法定费用后不足以支付当期优先级利息，由四大国企负责对该资金缺口予以补足。[3]保障房REITS计划生动体现了公共产品融资上的“公私融合”，是政府与市场合力解决经济与社会事务的典型范例，应当尽快制度化以有效化解保障性住房的融资难题。

三

最后一个问题涉及保障性住房的管理，主要是建设和分配。在建设问题上，目前各地政府习惯于将责任推给房地产开发公司，甚至上升到政治和道德高度批评它们缺乏社会道德或社会责任感。在政府客观上没有能力进行大规模住房开发和建设的背景下，这种批评最多只能引起民众对开发商的敌意，而无助于问题的解决。保障性住房在土地供应、开发周期、房屋租赁或销售、资金流动等诸多方面的特殊性确实对追求利润最大化的开发商构成较大阻却，因此与其用卡住利润率等手段令开发商勉为其难敷衍了事，不如多运用土地投放、税收政策、财政补贴等办法调节和激励开发商的热情。房地产开发公司应该是一个技术提供者而非资本提供者，应该更多发挥其人力资源组织、专业经验应用等优势，地方政府不应扬短而避长。分配问题决非无关紧要，各地政府在分配上的不力甚至严重挫伤了整个保障性住房建设机制的绩效。媒体和网民不断报道的两限房和经济适用房分配中的混乱、欺诈和腐败等现象，在保障性住房严重供小于求的刺激下不断激发民意对政府的不满。解决这个问题首先要善于引导民意，对于媒体和网络举报应当迅速处理并回应，要严格根据《信息公开条例》公布详细信息，避免处处被动的处境。根本出路当然在于信用建设及管理，申请人资格监管需要完善征信体制，引入第三方评估机构并辅以基层社区的常规管理。在《征信管理条例》正式出台之前，应当在保障性住房制度中引入信用惩罚机制，即对于查实的违法行为，除取消租赁或居住资格、责令腾退或返还非法所得以及罚款之外，在一定期限内应剥夺其申请资格（剥夺对象包括原申请人及配偶、未成年子女等受益者），并仿照法院惩罚“老赖”（恶意不履行生效判决）的做法将其信用不良记录与银行、工商、海关、法院、公安等部门实行信息共享，加大在保障性住房申请中弄虚作假的违法成本；最后要改变政府一手操控保障性住房分配的格局，加强行政系统内监察与媒体和民众监督的配合，避免保障性住房“好心办坏事”。

作者简介：冯辉（1983—），男，对外经济贸易大学法学院讲师，法学博士。

参考文献：
[1]参见廖杰华：《保障房的“政治锦标赛”》，《经济观察报》2010年5月31日，43版。
[2]参见廖杰华：《保障房的“政治锦标赛”》，《经济观察报》2010年5月31日，43版。
[3]参见张延龙、周亚玲：《REITS冲刺，投向保障房》，《经济观察报》2010年8月23日，37、38版。