【提　要】建筑物区分所有权人组织是区分所有建筑物的管理机构。建筑物区分所有权人组织与外部相关组织和机构的关系,对建筑物区分所有权人组织正常发挥其管理功能有重大影响。对建筑物区分所有权人组织与管理服务人,以及建筑物区分所有权人组织与行政机构这两组重要的建筑物区分所有权人组织外部关系的分析,揭示了如何处理建筑物区分所有权人组织外部关系,以确保和促进建筑物区分所有权人组织正常发挥其管理区分所有建筑物的功能。

【关键词】建筑物区分所有权人　建筑物区分所有权人组织　管理服务人　行政机构

建筑物区分所有权,是指数人区分一建筑物而各专有其一部,就专有部分有单独所有权,并就该建筑物及其附属物的共同部分,推定由各所有人共有。建筑物区分所有权人由于相邻关系和共有关系的存在,为维持和谐生活秩序,必须对区分所有建筑物进行共同管理。为实现这一目的,通常由全体建筑物区分所有权人组成建筑物区分所有权人组织对建筑物及其附属设施进行管理。

建筑物区分所有权人组织在行使其职责时,不可避免的要与各种组织和机构发生关系,因此产生各种外部关系。建筑物区分所有权人组织与外部相关组织和机构的关系,对建筑物区分所有权人组织正常发挥其管理区分所有建筑物的功能有重大影响。如何在现有法律框架之下,明确建筑物区分所有权人组织的地位,理顺建筑物区分所有权人组织与外部机构的关系。这是一个值得深思的问题。本文选取了建筑物区分所有权人组织与管理服务人,以及建筑物区分所有权人组织与行政机构这两组重要的建筑物区分所有权人组织外部关系加以讨论,以分析如何处理建筑物区分所有权人组织外部关系,以确保和促进建筑物区分所有权人组织正常发挥其管理区分所有建筑物的功能。

一、建筑物区分所有权人组织与管理服务人

建筑物区分所有权人组织的内部由意思机构和执行机构组成。建筑物区分所有权人组织的意思机构是建筑物区分所有权人大会。由于建筑物区分所有权人大会不可能经常召开,通常设立建筑物区分所有权人组织的执行机构,执行机构的成员从建筑物区分所有权人中选举产生,负责执行建筑物区分所有权人大会的决议和处理区分所有建筑物的日常管理事务。

在我国,由于建筑物区分所有权人组织执行机构的成员不是专职人员,通常不具备管理区分所有建筑物的专业经验,也不可能对涉及区分所有建筑物管理的所有事项事必躬亲。因此,建筑物区分所有权人组织通常通过聘用管理服务人对区分所有建筑物进行日常维护和管理。建筑物区分所有权人组织与管理服务人通过区分所有建筑物服务合同发生关系。服务合同成为调整这一关系最根本的法律文件。#p#分页标题#e#

在这个服务合同中,一般需要就管理维护事项、服务质量、服务费用、双方的权利义务、管理用房、合同期限、违约责任等内容进行约定。依据这个合同,建筑物区分所有权人组织有权按照合同规定的标准接受管理服务人提供的管理维护服务,而管理服务人则承担以下义务:区分所有建筑物一般事务管理服务,区分所有建筑物的维护和修缮,区分所有建筑物附属设施的检查及维护,区分所有建筑物的清洁和环境卫生维持,以及区分所有建筑物及周围环境安全防灾等管理维护。

管理服务人与建筑物区分所有权人组织的关系决定了管理服务人对建筑物区分所有权人、对建筑物区分所有权人组织的义务。管理服务人与建筑物区分所有权人组织的关系可以从三个方面加以分析:

首先,管理服务人与建筑物区分所有权人组织签订了管理服务合同,管理服务人与建筑物区分所有权人组织形成合同关系。双方的权利义务自然由服务合同和相关法律来确定。管理服务人按照服务合同行使其权利,履行其义务,对其违反合同的行为负责。管理服务人要对因其违反合同给建筑物区分所有权人或建筑物区分所有权人组织造成的损失承担赔偿责任。

其次,由于管理服务人接受建筑物区分所有权人组织的委托为区分所有建筑物提供管理维护服务,管理服务人与建筑物区分所有权人组织同时形成委托代理的关系。根据代理法的原则,管理服务人在其授权范围内对建筑物区分所有权人组织承担诚信义务。管理服务人就对共有财产的运用和管理应该保持详细记录,并就共有财产的收益向建筑物区分所有权人组织汇报并交付。管理服务人在履行义务时应有一般的谨慎,并运用自己的专业技能提供服务。除非建筑物区分所有权人组织知情并同意,否则管理服务人不得就被授权事宜为自己谋利。除非管理服务人向建筑物区分所有权人组织充分披露自己的相关利益,且建筑物区分所有权人组织在了解的情况下表示同意,否则管理服务人不得使自己处于义务和利益相冲突的地位。由于建筑物区分所有权人组织与管理服务人之间存在信任关系,未经建筑物区分所有权人组织授权,管理服务人不得将建筑物区分所有权人组织委托的事务转委托他人。

再次,从组织法的角度,管理服务人之于建筑物区分所有权人组织,类似于经理层之于公司。管理服务人应对建筑物区分所有权人和建筑物区分所有权人组织负有诚信义务在履行其职责时应尽到一般的注意和谨慎义务;善意行事;依法和依据管理规约行事;公平对待建筑物区分所有权人;就有关利益冲突向建筑物区分所有权人组织披露。管理服务人不得自己或通过任何其直接或间接拥有利益的实体进行或负责区分所有建筑物的任何未在管理服务合同中规定的活动。管理服务人在履行义务时应该符合区分所有建筑物的有关法律规定、管理规约规定、合同约定,以及建筑物区分所有权人大会的决议和决定。管理服务人接受建筑物区分所有权人组织执行机构监督,并向执行机构进行定期汇报。#p#分页标题#e#

在我国,一方面法律赋予建筑物区分所有权人组织执行机构的管理权限过窄,另一方面执行机构的成员又不具备管理区分所有建筑物日常事务的经验和条件。因此,管理服务人实际掌握着对区分所有建筑物日常管理的控制权,其权利会对建筑物区分所有权人的财产价值和生活品质产生重大影响。而管理服务人就区分所有建筑物没有和建筑物区分所有权人一样的重大投资利益,由于切身利益的缺乏,管理服务人在区分所有建筑物管理方面就会缺乏内在约束。管理服务人既缺乏切身利益的内在约束,又缺乏外在的有效监督,却掌握着区分所有建筑物日常管理的控制权,权利与义务严重失衡,这必然导致权利的滥用。与其对管理区分所有建筑物的广泛权利相适应,管理服务人应该符合较高的义务标准,并就其违反义务的行为对建筑物区分所有权人组织和建筑物区分所有权人承担民事责任。我国法律还赋予建筑物区分所有权人组织相关诉权以维护其与管理服务人的权利义务平衡。在我国司法实践中,建筑物区分所有权人组织执行机构可以针对管理服务人提起诉讼。个别建筑物区分所有权人受到管理服务人行为的侵害,也可以对管理服务人提起诉讼。建筑物区分所有权人可以提起侵权之诉,如果根据区分所有建筑物管理合同管理服务人有违约行为,建筑物区分所有权人还可以提起合同之诉。

二、建筑物区分所有权人组织

与行政机构在我国,区分所有建筑物、建筑物区分所有权人组织是新生事物,建筑物区分所有权人对自己的权利义务不甚了解,对于区分所有建筑物的自治管理更是陌生。建筑物区分所有权人组织建设方面需要国家的大力支持。行政机构在支持、指导和监督建筑物区分所有权人组织建设方面具有不可或缺的重要作用。

(一)行政机构对建筑物区分所有权人组织的指导监督职能

《物权法》规定,地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助,肯定了国家行政部门在指导建筑物区分所有权人组织建设方面的作用。《物业管理条例》规定了国家行政部门在区分所有建筑物社区管理方面的职责:国务院建设行政主管部门负责全国区分所有建筑物社区管理活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内区分所有建筑物社区管理活动的监督管理工作。此外,公安、财政、价格等行政主管部门在相关工作中也依法承担着监督管理职责。这突出的反映了国家行政部门在区分所有建筑物社区管理中重要的指导、支持、监督和管理作用。#p#分页标题#e#

1、制定区分所有建筑物社区管理的相关配套法规。国务院建设行政主管部门负责制定与《物业管理条例》配套的部门规章和规范性文件,涉及对从事区分所有建筑物管理活动企业的资质管理,物业服务收费管理,共有部分专项维修资金的收取、使用和管理等。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门则结合本地

2、指导和监督建筑物区分所有权人组织的工作。区分所有建筑物社区所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门具体负责对区分所有建筑物社区管理的指导和监督,包括指导和监督建筑物区分所有权人组织的筹备和设立、指导和监督建筑物区分所有权人组织的工作等。

3、就区分所有建筑物社区管理追究有关方的行政责任。区分所有建筑物社区所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对于违反法律规定、违反区分所有建筑物管理秩序的行为,依法追究有关方的行政责任,以维护区分所有建筑物管理秩序,确保区分所有建筑物社区以及建筑物区分所有权人组织的健康发展。

(二)对我国行政机构作用的思考

我国对区分所有建筑物社区管理的立法和执法都在摸索和积累经验阶段。行政机构对于如何指导和监督建筑物区分所有权人对区分所有建筑物的自治管理缺乏经验,现有法律、法规也没有对行政主管部门在区分所有建筑物社区管理方面的职责进行具体规定,这在实践中产生了很多问题。为解决这些问题,促进行政机构在区分所有建筑物管理方面职能的发挥,笔者建议:

1、规范立法行为。国务院建设行政主管部门就区分所有建筑物管理制定部门规章,县级以上地方人民政府、房地产行政主管部门就区分所有建筑物管理制定地方性法规、地方性政府规章。部门规章和地方性法规之间常常有不一致之处,在实践中给执法部门造成困难,也使受部门规章和地方性法规约束的有关方无所适从。因此,国务院建设行政主管部门与地方人民政府在行使行政立法权时应注意协调,使执法、司法和守法顺畅。另外,由于地方人民政府的立法水平参差不齐,国务院建设行政主管部门制定的部门规章应力求详尽,具有可操作性,并不断总结实践经验,及时修正立法,对地方立法起到指导作用。

为充分发挥建筑物区分所有权人组织在区分所有建筑物管理中的自治作用,国务院建设行政主管部门、地方人民政府、房地产行政主管部门在立法时应注意提倡和鼓励建筑物区分所有权人组织对区分所有建筑物的自治管理。

2、明确行政机构的职责。我国现有法律法规缺乏对行政主管部门在区分所有建筑物社区管理方面职责的具体规定,而行政主管部门对自己的职责也不甚了解,依法行政的水平有待提高,这就在实践中带来了很大问题。#p#分页标题#e#

例如《物业管理条例》规定:建筑物区分所有权人组织执行机构选举产生后,向区分所有建筑物所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。实践中,对备案的性质有很大争议行政主管部门是只负责将有关备案文件存档备查,还是需要对文件进行审查?

某地区人民政府房地产行政主管部门区国土资源和房屋管理局小区管理办公室一天之内两次作为被告上法庭。两起纠纷都涉及撤销建筑物区分所有权人组织执行机构。一起纠纷中,建筑物区分所有权人认为建筑物区分所有权人组织执行机构换届改选活动存在舞弊行为,但小区办仍为选出的执行机构备案,于是状告小区办不履行职责。在另一起纠纷中,建筑物区分所有权人组织执行机构被小区办责令撤销,该建筑物区分所有权人组织执行机构认为:小区办的职能是监督和指导,无权撤销建筑物区分所有权人组织执行机构。该小区办负责人答辩时先说备案有审批的含义,又说备案只是告知程序,对自己部门的职能也说不清。这两起纠纷的症结就在于建筑物区分所有权人组织执行机构改选后到区人民政府房地产行政主管部门备案的程序中,区人民政府房地产行政主管部门究竟履行何种的职责。如果备案的目的仅仅是告知,则区人民政府房地产行政主管部门的职责就是将有关备案文件存档,不对建筑物区分所有权人组织执行机构改选文件的效力进行审查;如果小区办的职责是对备案文件进行审查,则应进行对建筑物区分所有权人组织执行机构改选文件的审查,决定是否确认改选文件的效力,并在其审查决定受到质疑时,提供充分的证据证明其审查决定的正确性。

按照备案的含义向主管机关作以告知,以备查考,可以看出其目的是通过告知义务的履行,供主管机关查考,并产生公示力。建筑物区分所有权人组织执行机构将建筑物区分所有权人组织的有关资料向小区办备案,就是履行告知义务,做到程序合法。对有关资料内容的真实、合法性的审查不属于备案程序的范围。有关资料内容的真实、合法性应该由建筑物区分所有权人组织执行机构予以保证,否则由其成员承担相应责任。在备案前,如由有关机构审查,有关机构也要对有关资料内容的真实、合法性承担相应责任。小区办是否有职责撤销建筑物区分所有权人组织执行机构,不能依据备案程序得出。但是实践中,又迫切需要小区办对有关备案资料内容的真实、合法性进行审查,避免有违法行为的建筑物区分所有权人组织执行机构对建筑物区分所有权人的共同利益造成损害。这就导致了前述案件中小区办的尴尬,撤销建筑物区分所有权人组织执行机构缺乏明确的法律依据,不撤销建筑物区分所有权人组织执行机构又被认为不履行职责。#p#分页标题#e#

因此,法律法规应明确界定行政主管部门在区分所有建筑物社区管理方面的职责,使行政部门履行职责时有法可依,维护建筑物区分所有权人组织自治管理的健康发展。

3、注重提高建筑物区分所有权人组织的自治水平。行政主管部门还应该注重采用各种形式对建筑物区分所有权方面的法律法规大力宣传,对建筑物区分所有权人进行教育和培训,使其正确行使权利,尊重和维护区分所有建筑物管理秩序,提高建筑物区分所有权人组织的自治能力和管理水平。行政主管部门还应积极提倡并支持成立建筑物区分所有权人组织协会。建筑物区分所有权人组织协会主要由建筑物区分所有权人组织作为会员,可以通过召开研讨会、出版会刊等形式为建筑物区分所有权人组织交流区分所有建筑物自治管理经验和信息提供平台,并为建筑物区分所有权人组织任职人员提供培训。

4、由直接行政方式逐渐向间接行政方式转化。在鼓励建筑物区分所有权人组织协会发展的基础上,行政主管部门可以逐步尝试将指导和监督建筑物区分所有权人组织的职能交由建筑物区分所有权人组织协会行使,这种行政分权一方面使行政主管部门从具体的行政事务中解脱出来,从而有更多精力宏观把握指导和监督,符合市场经济小政府、大社会的要求,另一方面为建筑物区分所有权人组织的自治管理提供了更为广阔的空间,有利于自治管理水平的进一步提高。