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上海财经大学的副校长周仲飞教授在“中国与国际经济法律秩序的变革研讨会上的发言 |
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时间：2013-03-10
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“全球金融法的诞生”
谢谢沈老师，谢谢大会给我这个发言的机会。
大家都知道国际金融秩序很少用国际公法和国际强制法来约束，以前的布雷顿森林体系一的时候，IMF协定实际上是一个国际货币法，不是真正意义上的金融法。后来在布雷顿森林体系崩溃以后，从97年亚洲金融危机以后到2008年以前，大部分的金融规则或国际金融监管标准都是国际金融软法，而不是金融硬法。但是，这种现象到2008年以后发生了改变，G20峰会在华盛顿第一次召开，实际上开启了整个全球金融秩序的重新变革或重新布局。2008年11月华盛顿G20峰会第一次从财长会议升格为首脑峰议。原法国总统萨科奇说过，2008年华盛顿G20峰会实际上是布雷顿森林体系二的开启。为什们说G20峰会的开始导致了全球金融秩序的重构呢，因为这次峰会以后，G20首脑峰会全面介入了全球金融规则的制定和实施，但它只是形成了全球金融秩序的一个框架，即以G20首脑峰会为核心，下面有金融稳定理事会（ＦＳＢ），在理事会之下有各个金融监管标准制定机构，包括巴塞尔委员会等等，形成了一个整体的金融治理框架，所以我们以后研究一个国际金融监管标准，我们不能局限于某一个制定机构。比如巴塞尔委员会，我对它的研究不能仅限于巴塞尔委员会制定的规则，我们一定要把巴塞尔委员会制定的标准放在整个全球金融治理的框架下研究。就因为有这样一个框架，所以我提出了一个什么呢。
从08年开始，国际金融监管标准中有部分的金融监管标准或者说被G20峰会认可的或首脑承诺实施的一些国际金融监管标准，已经不是软法，而是真正意义的全球金融硬法。为什么？首先它的全球金融法具有国家意志性，第一在国际峰会的承认的国际监管标准，很多都是有关国家或者国际社会长期监管的实践，或者是大家应对金融危机一直采取的行动；第二，G20承认的国际金融监管标准是全球金融法，所以G20首脑峰会是首脑代表他所在的国家所作出的承诺；第三，为什么可以做出承诺，达成一致呢，就是因为有本国的利益。说好听点，是全球金融稳定，具有共同的理由，实际上是为了本国的利益。现在一个国家的金融不稳定，会影响到另外一个国家金融稳定的问题，所以全球金融稳定和本国的金融稳定是紧密结合在一起的。
第二，光说国家意志性或大家具有共同的利益，就把国际金融监管标准定位为全球金融法是不够的，作为一个法还应对具有正当性。全球金融法具有正当性，正当性包括三块内容。第一就是民主参与，为什么以前的国际金融监管标准是软法，我觉得它的最重要的原因不在于它是否具有强制性，最主要的原因是以前的国际金融监管标准通常是发达国家制定的，发展中国家被动接受或实在没办法了。你要开展金融业，必须要接受发达国家制定的监管标准。但是G20峰会以后，这种现象已经得到改变。我刚才说的全球金融治理框架，包括G20、巴塞尔委员会等，现在已经可以说是处于全球性的参与。G20虽然我国也参加了，G20只代表20个国家，但是G20所代表的全球经济金融总量占了全球的80%。大家再看一下ＦＳＢ，就是金融稳定理事会。
大家研究国际金融法的话，一定要研究ＦＳＢ，ＦＳＢ以后会主导以后整个国际金融的规则与治理。ＦＳＢ以前就是几个发达国家，现在金砖五国都加入进去了，现在有２４个国家，其中有不少发展中国家。大家再看巴塞尔委员会，巴塞尔委员会原来就只有十个发达国家，但是现在发展中国家已经占了三分之一，包括中国，金砖五国０９年以后都成为了成员，所以从全球金融治理框架来说，它已经可以做到全球性的参与。第二，作为法的正当性里面的问责性，所谓问责性，我们通常说的问责理解有点偏差，是惩罚的意思，但是问责最主要的内容不仅仅是惩罚，是权力行使者对授权者的解释、报告。所以全球金融法里面怎么对制定机构进行问责，实际上目前已经形成了一套问责体系。比如说，因为所有的全球金融法制定机构无论是G20首脑、还是巴塞尔委员、FSB，都是由国内的各个国家政府机构或中央银行的代表参加的，我们可以通过国内的问责机制对参与者进行问责。第二，国内问责，在全球金融法的角度讲，很难去问责，但是目前各个全球金融法制定机构，无论是G20、FSB，已经形成从内部的问责安排，比如FSB，它的各项GRM报告，它的国际金融监管机构实施得怎么样，这是一种问责机制，一种报告机制。同时各个行业的，比如巴塞尔委员会的也包括了一种内部的问责机制。所以现在国际金融监管标准的制定，通常要向法的适用对象进行解释，包括怎么制定的，要向全球公开，要通过通告和评论程序向全球告之，让全球来提供意见。我经常看到巴塞尔委员会出一个标准，首先要出一个咨询报告，什么是咨询报告，就是征询意见的，如果大家有什么意见都可以提，它也会把这些意见公布出来，这就是一种问责程序。所以为什么叫全球金融法，问责性是第二块。
第三块，法的制定必须透明，全球金融法的制定也非常透明，无论是FSB、各行业的制定机构，它的草案都在网上可以公布出来，大家都可以看到，并且像巴塞尔委员会做得更好，巴塞尔三每一步从草稿、到征求意见、最后修改都在网上可以看到。这就是法的正当性的第二个方面透明度。让法的适用对象知道法是怎么出来的，跟国内的立法是一样的，所以从正当性的角度讲，有三个方面，一是民主参与，二是问责性，三是透明度。为什么是全球金融法，第三个原因就是现在的全球金融法比以前所谓的软法，具有更大的强制力。
原来说国际金融法是软法，主要是因为它不具有强制性，制定完了以后大家不愿意去实施，是否实施完全取决于成员国的自愿。目前来说这种情况发生了很大的变化，在G20首脑的倡导下，现在国际金融监管标准有一系列的强制的实施措施。当然这个强制性有多大，就像我们经常说的国际法的强制性一样，实际上已经形成了一系列的强制的实施体制，比如说G20实施体制，G20的货币化问责报告，就是考评G20成员国在实施G20峰会上通过的标准的时候，每个国家的实施情况。比如FSB双边投诉组织机构的程序中的申诉标准，如果某个国家的金融机构认为其他国家的金融机构没有实施FSB或G20通过的金融监管标准的话，它可以向本国进行投诉的。本国收到投诉后，根据调查如果属实的话，可以向不遵守标准的金融机构的国家进行磋商。但是这种磋商不具有通常意义上的法律约束力，这对促进各国实施金融标准是一个很大的手段。
FSB现在有黑名单方法，如果不遵守FSB或G20通过的金融监管标准的话，他会把你加入黑名单，当然这个才刚刚起步。以后要列入黑名单的话，他可能要涉及到你这个国家要从事国际金融业务的话，就会比较麻烦。巴塞尔委员会有一个标准实施小组，现在做的非常严格，比如说现在在实施巴塞尔三的时候，它分为三个层次，第一个层次考评你那个国家的法律、规则和巴塞尔三是否一致；第二个层次要考评你那个国家具体的规定，比如说中国的具体规定与巴塞尔三的具体条文有哪些差别；第三个层次，即使你的规定一致，他要考量你的监管规则，在具体实施巴塞尔三的时候，比如风险权重的计算方面和巴塞尔三到底偏差有多少。所以已经形成了一个非常严格的实施措施。IMF中无论是贷款条件，还是协定里第四条的监督，他都是要看你这个国家是否符合国际金融监管标准，当然现在只限于12大类的国际金融监管标准，如果你不符合的话，那么以后的贷款就不给你了。所以现在爱尔兰、新西兰、葡萄牙、希腊，大家看看它每次都要评估的，看它是否符合国际金融监管标准，再给你发放贷款。
我觉得，现在的金融全球法的强制性要远远大于以前的国际金融法。正因为全球金融法具有国家意志性，峰会通过的国际金融监管标准具有正当性、强制性，所以我认为全球金融法不是传统意义上的软法，全球金融法作为一个法还需有很多的改进。我提出全球金融法的目的并不在于法律趋同，而是让大家意识到我们既然参加了全球金融治理，我们既然是G20峰会首脑峰会成员之一，我们应该认识到全球金融法具有效力，也就是说以后实施全球金融法，千万不要认为它是软法，我们可以不执行。元首既然做了承诺，我们就要实施。当然实施的时间节点、程度如何，由我们自己决定，这是一方面的原因。更重要的原因，我们认识全球金融法，主要目的是我们要全面参与全球金融标准的制定。如果我们不参加全球金融标准的制定，会影响我们国家的金融稳定、金融安全和金融竞争力。
谢谢大家！
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