“出口信用管理制度的财政风险与监管的设计”

 

田晓云（主持人）： 好的，接下来第二位是上海大学法学院的李本教授，他演讲的题目是“出口信用管理制度的财政风险与监管的设计”。

     李本（教授）：谢谢各位，今天这一组特别有幸，因为我碰到的刚好是我们这里面国经的大拿，石静霞教授，然后还有马洪教授，师华教授，刚好也可以就教。我这个文章是我的一个课题里的系列文章的第三篇文章，课题的名字叫“出口性保险立法的制衡问题研究”他实际上涉及到了一个出口性保险立法。因为立法涉及的面比较广，也就说有前后文、上下文的这个关系，所以我也要把前面的内容先简单的说一下。
    出口保险这一块呢，我们都很清楚，它是政府管理贸易的措施中的一项。政府管理贸易包括许可证、配额，其中最后一项用的多的就是出口信贷和出口保险。那么出口信贷和出口保险，这个问题又恰巧是WTO的《SCM协议》里面也对这个问题进行了规范。SCM协议呢，它有一个出口补贴历史清单。其中出口补贴历史清单的第J项就直接涉及到了出口信用保险。第J项读起来比较拗口，它是：政府提供的出口信贷担保或者保险计划，针对出口产品成本增加或外汇风险计划的保险或担保计划，保险费率不足以弥补长期营业成本和计划的亏损的属于出口补贴。而且这个补贴就要受到WTO的规制。也就是说，这个出口保险弄不好就好注条红线，我记得龚柏华教授在他这次提交的文章里说到出口信贷的WTO的合规性审查，而我这个是和他的紧密相连的，我是出口信用保险。出口信贷和出口信用保险，这两个是有联系也有很大的区别。
    出口信用保险，在各个国家，对它扩大外需来说，都是作为一个利器来使用的。不管是美国用的出口信贷，还是现在做的非常好的日本的出口信贷保险的覆盖率在50%之上，世界上大多数国家都用出口保险这个方式来为出口进行保驾护航。那么我国也在启用这种方式，但是我国在这个过程中就存在很大弊端：第一，我们目前没有立法。从2001入世之后，我们仅仅只是按照国务院一个规定，成立了中国信用保险出口公司，然后就是按照他的章程办事，没有统一立法也就意味着它的政策随意性很强。据我观察，在这之前，我一直统计的数据是，出口信用保险在我国的覆盖率不足10%，而世界上一般来说平均数据都到15%左右。在2008金融危机的时候，我们为了稳定扩大出口，我们政府，温家宝讲话，我们要采取很多措施，其中一个措施就是，政府财政给出口信用保险拨款一大笔。在那一年，我们的出口信用保险的数字一下子有了很大的提高。但是，这个提高是政策性的，而且它是变动不居的。在那一年之后，它又有一点难以维系，这样导致的一个结果就是，我们在用这种政策的时候，随意性比较强。同时，还很有可能犯一大忌，跟WTO的SCM协议发生购并，人家会认为你触犯了SCM协议的J款，有可能构成出口补贴。那么怎么样才能达到这个制衡问题呢？我们一方面需要立法，立法的时候我们更应该有一个国经的视角，必须有WTO的合规性的设计。
那么同时在这两个大前提下，对他的立法就有很多需要制衡的问题。我把它归纳一下，其中有两大问题我正在探讨：第一个就是WTO的合规性审查。也就说如果要保证它不被SCM协议的直接款项所购并的话，至少你要达到你是一个盈亏平衡的一个设计，而不应该是国家财政的负担，或者说国家财政直接给它拨款，或者国家财政给它弥补亏损，否则就构成出口补贴的嫌疑。第二个需要制衡的问题就是市场化经营的问题。
    而这两个问题恰好都击中了中国目前出口性保险的软肋。第一个软肋就是我们出现了一个怪圈，这个怪圈我在文章中涉及到的就是利比亚之殇，利比亚战争使咱们中国很多海外投资压根儿就收不回来了，投资损失很大。这些企业想寻找出口性信用保险的补偿，仅仅只有一个非常小的赔偿额，具体数字我也没有记住。这是一方面。另外一方面，咱们政府给他的财政拨款还不少。这就存在一个悖论就是，政府也给他拨款了，然后企业在发生出口性保险的所涉猎的保险存在的情况下，我们却没有很好地投进去救济他。
    这里面存在的问题主要是什么？我自己感觉，一个就是统一的立法里面对于出口信用保险公司他自己的财政风险，一个是它的财政风险的来源，你有一个资金石注入，而且是持续不断的，而且是它能常态运作的，而且是市场化运营的，这样保证它能为这些出口企业提供足够保险，而且能把这个保险费降下来。另外是，这些出口信用保险，不要让他由国家财政最终兜底。那么这种设计就最终意味着对出口性保险公司的组织架构问题。
    所以，我这一篇文章里主要涉及到它的财政风险的关键问题，也就是他的组织架构问题。而且，我也考察了世界上相关的好几个国家的出口性保险立法，也看到了他的条款，主要也是对于它的组织架构的一个设置，而且是对它的资金来源补充、运营模式、监控程序、救济模式等等内容进行涉猎。在文章中，我谈到了第一个是，从利比亚战争，咱们中国企业在外面经常搞的血本无归，并且前面也没有什么技术支持，告诉他们有哪些地雷你需要避一避，或者是怎么着，没有人告诉他们。最后就等于赤手空拳打了一场战争，最后回来，有可能就血本无本了。我们出口性保险里面，第一个就是战争险，接下来就是国有化的征收险，再接下来是外汇禁兑险，所以说，战争险本来我们应该有所规避的，可是没有。
    然后第二部分我涉及到，出口性保险架构的各国选例。这个我就不多介绍了，因为详细内容这篇文章里都有。
    第三部分涉及到了，对于各国信保的组织架构的设计，相关参数都包括：综合实力、外贸比重、财政状况、产业结构等这些问题的综合考量。这个需要我们从原则上把握的东西就是通过国有资产注入的方式，你要考虑它的有效性和受监控、经营模式的灵活性，和引入适当竞争，这个是我们把中国信保搞活搞大，变成一个相对制衡的机构的关键所在。对于这个问题，我自己进行了相当多的调研。我跟中国信保的相关负责人进行了商谈，也进行了走访，包括进出口银行，以前的相关机构，包括国务院法制办的徐志全老师，也向他请教。因为这个文章一直在完善。
    然后，谈到把信保公司放在一个什么样的位置上，既能让他的财政资金注入进去，同时还能保证财政风险控制，同时还不要被WTO所购并？因为他毕竟是一个政策性的东西。一个比较好的方式，当然，这一方面是我自己的想法，同时也是实务部门他们自己在探讨的东西，就是能不能把他们的设计放到中投底下。因为以前中国信保是财政部出钱的，这里面的矛盾特别大，而中投里面也有一大块资金，我国目前中投用的是外汇储备，外汇储备相当高，所以这个外汇储备怎么用到刀刃上，也很重要。所以信保的整个这一块又跟外汇的进出有极大关系。如果放到中投底下，同时还有个非常大的好处就是，因为中投底下本来就有很多搞技术元素的机构，底下又有很多相关部门，那么它提供的就不仅仅是简单的保险问题，还包括事先风险的预估、评价，包括技术分析等等，这些都有助于我国把信保行业变成一个综合性的大包，而不是以往的仅仅事后救济，还包括事前预估，技术支持等等。如果放到中国信投底下的话，大家肯定要考虑，大家都知道，中投现在在外面投资了很多，据说70%是亏损的。但是，这70%亏损是另外一个问题了。我们就中投的亏损问题，我们现在在花大力气改进，这个方法很多人都在探讨，其中有个很大的呼声就建立海外投资监管局。这是业界人提出，包括学者界，那么我也一样在呼吁它。中投失败的一个很大原因是部门的分科太厉害，各部门之间不协调，法律的联动性不足，没有放在一个大系统底下考量这个问题。所以如果设置这个海外投资监管局，那么中投在它在之下就要要接受很多监管。中国信保作为它的一个机构，那么很多问题就会相应的理顺。
    这些一个方面是我比较思考的结果，还有一个是我调研的结果。那么是不是说这个方案就一定会实施？根据我走访的很多结果来看，实务部门现在一定要对中国信保进行改革，改革方案都在征询。但这个征询比较窄，因为这块儿矛盾也比较多，包括出台上面的海外投资监管局，部门利益的分割很难协调。但是形势所迫，把我国的出口性保险放置在一个非常科学的设计理念之下是刻不容缓的。那么也就是说需要顾及的理念，需要防避的风险，需要对WTO的合规性的审查，制度上设计上的完美，然后互相的制衡，这些我认为都是先前要研究的。所以，我在文章里主要谈的也是这些问题。
    可能因为这个涉及的面也比较多，拉拉杂杂说了一些。我也不知道我表达的大家是否清楚了。田老师给大家安排了讨论的机会，一会大家讨论的时候，我也希望能受教，能给我一些启发。
    我就到这儿，谢谢大家！

    田晓云（主持人）：我们感谢李教授。实际上我们说出口信用保险公司呢，确实是大家非常的关注，尤其是利比亚战争之后。而且在海外投资领域研究的也很多，但是现实里面的问题很大。我觉得她抓住了一个非常关键的问题，就是怎么放在这个位置上，当然里面牵涉的各方面利益很复杂，但是有这样一个设想，预期吧，对我们国家这方面的发展会有一些推动性建议。