大家下午好，今天由我跟大家讲“反补贴调查、应对及发展”。首先做一下自我介绍，我叫郭策，我本科毕业于中国政法大学，之后在商务部工作，在职读的经贸大学的法律硕士，后来又读王军老师的博士。我在商务部公平贸易局工作了10年，做反倾销反补贴调查。两个月以前我调到了现在的单位，商务部国际商务官员研修学院。这次跟大家分享我以前的工作经历。首先问在座同学一个问题，有谁读过WTO的《补贴与反补贴措施协定》？请读过的同学解释一下补贴的要素。

同学：有补贴的存在，补贴的存在导致损害，补贴与损害之间存在因果关系。

郭策：你说的是反补贴的要件，我问的是补贴的要素。哪些条件构成了《补贴与反补贴措施协定》中的补贴？

同学：由政府部门、或者政府部门采取的给予特定行业的利益，这些利益造成了成本降低。

郭策：第一，补贴的主体应该是政府或者是公共机构，第二，补贴的实质是财政资助或者价格支持，第三，有补贴而使相关产业得到了利益。这是构成补贴的三个要素。再加上补贴的专项性，构成了WTO《补贴与反补贴措施协定》中补贴的四个要件，缺一不可。

郭策：现在我问第二个问题。对中国政府的补贴你有什么印象。

同学：中国政府的补贴实际上是客观存在的，就我个人的经验来看，比如说国有企业在获取土地和其他资源上的便利条件，土地是划拨的，这些都构成补贴。

同学：国开行针对特定行业或某些区域的贷款，增值税的计征计税问题，地方一些开发区对企业优惠性的支持，应该都构成补贴。

同学：国有银行提供的财政方面的支持，也应该是补贴。

郭策：大家对世贸组织的规则没有比较系统的，实战型的了解。今天我跟大家讲反补贴调查的应对及发展，让大家对反补贴有比较系统的认识。再问一个问题，世贸组织中，允许的，合法的限制进口的措施有哪三种？

同学：两反一保

郭策：你知不知道这三种贸易救济措施的比例？

同学：反倾销应该是用的最多的。保障措施和反补贴措施应该用的比较少。

郭策：如果有100起案件，反倾销占90起，反补贴和保障措施大概各占5起。为什么反倾销那么多，反补贴和保障措施用的比较少？

同学：保障措施构成的要件更严格，更难证明。对反补贴而言，一般市场经济国际很少有补贴，倾销证明起来比较简单。可能是这些原因。

郭策：为什么世界贸易组织的多边协定中简称《反倾销协定》，而补贴称为《补贴与反补贴措施协定》？

同学：因为补贴在一定条件是合法的。另外刚才的问题，因为保障措施是非歧视性的，所以成员国使用起来就比较谨慎。

郭策：反倾销和反补贴是针对不公平贸易的救济措施。有贸易救济调查队伍的国家都可以做反倾销调查，顾忌比较少，针对的外国的企业，有打击的针对性，只是计算倾销幅度的状况，调查起来不是很复杂。反倾销被认为是一种价格歧视，这是一个人为塑造的规则，在国际贸易中没有必然的合理性。倾销从上世纪20年代就产生了，被认为是一种不公平的贸易。补贴也是不公平的贸易，本来市场经济中资源配置靠市场，而政府给了某些企业一些补贴，使资源配置发生了改变，由此使这个企业或产业有了实质的利益，处于竞争的优势，这样补贴也是造成市场配置资源失灵的原因之一，所以补贴也是不公平贸易的原因。但是政府有发展国民经济的权利和义务，有转移支付的权利和义务。世贸组织在谈判的时候，就给补贴设定了一个规则。有些补贴是可以的，但是如果给其他国家造成了损害，就可以进行反补贴。有些补贴是坚决不可以的。
保障措施是世贸组织规则的一个例外，就是WTO的争端解决机制对其争端以最高的门槛，最严格的证明过程来审理。到现在为止，WTO完整审理的保障措施争端应该只有8个。无一例外，发起保障措施方都是败诉，一个主要原因就是因果关系难以证明。反倾销反补贴中只要是倾销或补贴是国内产业造成的损害的原因之一即可。保障措施的原因如果可以量化的话，因为进口激增造成的损害，进口激增的权重应该超过半数，一种理解是超过其他原因权重的总和。所以，保障措施中因果关系的证明是非常难困难的。这张表是WTO立案趋势图，2000年左右有一个高峰。这是亚洲金融危机产生的后遗症，使所有的贸易救济案件产生了一个高峰，并且这个高峰现在也没有被突破。接着近些年案件数量有增加了，这是什么原因？一个是美国次贷危机引起的全球金融危机，另一个是中国的存在，使美国把中国作为打击的主要目标，使全世界的反补贴立案数量不断上升。这使得反补贴起死回生，原因在于对中国开展的反反复复的反补贴调查。这是跟大家介绍的反补贴的背景情况。

截止去年上半年，发起反补贴调查的有262起，其中美国占了109起，美国、欧盟、加拿大、澳大利亚发起的反补贴调查一共占了立案数量的78%。可以看出，反倾销是发展中国家和发达国家都可以玩的游戏，反补贴主要是发达国家，它需要的调查技术、信息的获得和对其他国家产业的了解，这是其他发展中国家无法做到的。所以在反补贴方面发达国家占据了首位。保障措施经常使用的是发展中国家。因为技术要求比较低，只要证明进口激增，造成了损害，就能采取保障措施，并且涉案金额比较小。所有保障措施近几年都是发展中国家在使用，并且似乎其它国家也不在意。但是今年2月WTO裁的一个多米尼加的案子证明小国使用也是有人管的。贸易大国不适用保障措施的原因在于，一是起诉到WTO的所有保障措施的案子都败诉了，另外一个原因，贸易大国本国产业链比较长，如果对一个产品不分来源一律限制进口会对本国的产业产生影响。本国的上下游产业自身变成了实施措施的对立面。包括中国在内，除了跟随美国和欧盟实施过钢铁保障措施后再也没有使用过。我们当时的钢铁保障措施还是很成功的。我们现在钢铁的产量超过了其他国家所有产量总和。

现在再来看反补贴。有同学说市场经济国家不存在补贴，计划经济国家的补贴更多，这种说法是有一定道理的。大家看一下遭受反补贴调查最多的6个国家，括号以内的是2005年以后的数量。比如印度遭受了50起反补贴调查，2005年以后遭受了5起调查。大家看这6个国家的数据有什么感想吗？

同学：其中中美2005年后遭受的调查比较集中，其他国家比较平均。

郭策：其他国家相对平均并且2005年以后在减少。中国05年以后是43起，印尼12起05年以后是3起。美国一共有12起，为什么05年之后有9起，是因为中国的贡献，中国贡献了3起。整体来讲这个数据是中美互殴造成的结果。大家可以看出中国成为了反补贴调查的目标国。《人民日报》去年有篇文章说中国遭受了世界上80%的反补贴调查。大家可以看一下这个比例，2002年8:3，全世界有8起反补贴调查中国占了3起。07年全世界11起，中国占了8起。我在《WTO争端解决年度报告2009-2010年》那本书里有篇文章分析了为什么中国遭受反补贴多的原因。

这张PPT是反补贴的特点。反补贴基本是被少数的发达国家使用，发展中国家使用相对很少。在贸易救济领域，衡量一个国家是发达国家还是发展中国家可以看它是否发起过反补贴调查。中国已经发起了4起反补贴调查，3起对美国，1起对欧盟。中国已经成为发展中国家里少数可以使用三种贸易救济的国家。我在给发展中国家的贸易救济官员培训的时候讲到中国是发展中国家的时候，他们都比较惊讶，认为中国不属于发展中国家。

受到反补贴打击的国家比较集中，基本上都是中国。所以我们对《补贴与反补贴措施协定》规则的理解进步非常快，调查技术进步也比较快，因为我们是向美国学习的，在被反补贴调查过程中，学会了主动反补贴。

我们看一下中国近年来被其他国家立案调查的数量。这些案件不是所有的都采取了措施的。印度、南非、墨西哥提起的案件都没有采取措施。

刚才跟大家讲了补贴的基本情况，现在我们再看一下基本概念。补贴首先是一种财政资助和任何形式的价格支持。这里有几个案例。比如出口限制使国内价格上涨是否构成补贴？答案是否定的，因为不是财政资助。任何形式的价格支持在世贸组织阶段是没有的，它来源于GATT。不是任何好处、优势都可以构成补贴。补贴是政府和公共机构提供的财政资助，并且这种财政资助使接受者获得了利益。如果政府与市场机构没有差别，比如贷款利率政府和市场机构都是3%，这就没有差别，也没有利益，也就没有补贴，这是第一个方面。另一个方面是补贴具有专向性。专向性是指给予一部分产业、一部分企业或一部分地区的优惠政策、刺激措施等等。中国补贴为什么多，是因为我们一些地方政府的招商引资的政策是非常多的，个别地方甚至触及存在WTO补贴纪律的红线。那么WTO补贴纪律的红线是什么？

同学：进口替代和出口补贴。

郭策：WTO限定的红线一个出口补贴，它与出口实绩相联系，对国际贸易造成了直接的扭曲，出口补贴（农产品除外）是被严格禁止的。还有一个进口替代补贴，进口替代即限制阻碍了进口，都是阻碍国际贸易的。我们有些地方还存在着禁止性补贴。这些禁止性补贴我认为中国在中央政府层面已经不存在了。但是是否所有政府层面的补贴都符合规则，答案应该是否定的。

所有的补贴都有专向性的问题。专向性可以分为三类，企业专向性，产业专向性和地区专向性。这三类专向性在反补贴调查中是需要证明的。我建议同学们到美国DOC的网站上下载一个反补贴裁定。举个例子，一个反补贴裁定分析补贴项目是否是补贴。例如一个税收优惠首先要分析是否是财政资助，接着要分析是否具有专向性。如果只针对中西部地区，就有地区专向性。利益有一个比较的基础，benchmark。例如中国现在企业所得税是25%，假如有些地方是20%，那么就要计算中国的税收基准是25%，利益就是基准税率与税率20%之间的差。所有的项目利益加起来再除以单位价格就构成了补贴率。

只有一类补贴是不需要证明专向性的，就是禁止性补贴。只要证明是进口替代补贴或者是出口补贴，就推定具有专向性。专向性补贴还分可诉补贴和不可诉补贴。不可诉补贴已经成为历史上的概念，2000年已经终止了。可诉补贴是指大家可以使用，但如果给其他国家的国内产业造成损害，其他国家可以采取措施。

补贴争端处理的途径有哪些？举个例子。如果A国政府对汽车产业进行了补贴，对B国汽车产业造成了损害，B国可以采取哪些措施？B国政府可以提起反补贴调查，这是双边措施。但是这个措施是有限的，只有存在出口才能采取。假如A国没有向中国出口，而是向C国出口，导致B国的汽车无法向C本出口。这种情况下B国可以采取多边措施，在WTO起诉。这种情况在世贸组织并不常见，因为在此情况下证明对本国产业造成实质损害比较困难。所以在世贸组织中比较简单的起诉是起诉禁止性补贴。禁止性补贴证明起来比较容易。美国起诉中国的第一起补贴案件就是税收优惠，中国对外商投资企业的税收优惠。起诉点就是禁止性补贴。反补贴措施属于上述第一种双边渠道，有一个过程：比如，一个是调查需要有国内产业提起，经过立案、应诉、发放问卷、收回问卷、补充问卷、再发放问卷，再到裁决的过程。其中包括听取各方当事人的评论，对评论做出回应。还包括对补贴的确认。同时还有一个产业损害和因果关系调查。

补贴的形式之一是财政资助。中国的《反补贴条例》一共有四种，简言之，第一种是“给钱”，包括拨款、贷款、资本注入、贷款担保等等。是一种给予的行为。第二种是“免”，政府放弃或不收缴应收的收入，这里就包括了税收减免，社会保障费用的减免等等对某些企业征收、而对某些企业不征收的税费的减免。第三种是提供服务或者购买货物，或出口国提供了除一般设施以外的货物或服务。一般基础设施是指政府在进行一般的国家管理过程中所必须做的事情，比如建高速公路，桥梁等。这并不是为某个特定的产业所提供的，这就是一般基础设施。除基础设施以外的，鼓励某个产业的发展。比如现在有些城市修建的专业产业工业园， “三通一平”，这就有可能超出了基础设施的概念，这种服务就有可能被认为是补贴。另外一个是政府采购，政府采购如果高于市场价格就可能被认为是补贴。我们对美国的第一个反补贴的案件就是认为美国的政府采购构成了补贴。所以，补贴的种类第一种是“给”，第二种是“免”，第三种是政府提供服务或者购买货物。这些主体都是政府或公共机构。如果政府或公共机构没有参与，那么是否构成补贴呢？下一条就是：出口国政府或公共机构通过投资机构付款，或者指示私营机构付款，同样是被认为存在补贴。如果证据很完整，是没有规避手段的。

补贴计算根据不同种类的补贴有不同的计算方式。美国有专门的计算补贴的条款，计算补贴的公式相对来讲是比较难的。我们计算的方式比较简单。所以无偿拨款、贷款、贷款担保等等都是补贴。大家看完这种PPT关于补贴计算的第二种情况和第三种情况之后有什么感觉吗？如何确定基准（benchmark）。确定基准的方法和原则是什么？

同学：有补贴和没有补贴的情况下利益的差额。

郭策：所有的benchmark的确定是市场基准。就是企业在同等条件下在市场上会有什么样的标准，从政府获得的优惠又是什么，二者之差就是利益。所以整体的《补贴与反补贴协定》的思路就在于纠正政府资源配置的扭曲，就要找市场作为参照，如果一个真实的市场存在的话，资源应当是怎么样配置的。

所有的补贴计算，都会找市场基准，与所获得的优惠作为比较，差额就是利益。比如贷款的确定银行要考虑借款人的资信状况，贷款的期限等等各种因素。调查官以何种方法确定基准是非常重要的，它决定了是否有补贴利益。

同学：我一个问题。假如政府要要采购一批以绿色方式生产的冰箱，这与普通冰箱价格差别很大。那么计算补贴的基准是这种以绿色方式生产的冰箱的价格还是普通冰箱的价格？

郭策：应当是同等产品的市场价格。

同学：即使是在生产方式上有差别但是产品一点差别都没有也可以吗？

郭策：你说的这种情况我只能设想一种情况。我们出口到伊斯兰国家的鸡肉，屠宰的时候必须要请阿訇念《古兰经》。这时候鸡肉的物理形态没有发生改变，但是有可能增了成本。即使是这种情况，也是以同一种生产过程的价格来比较。因此在确定市场基准的时候应当尽可能多的考虑所有情况，比如劳工待遇，环境保护等等。

同学：刚才您讲到银行贷款的问题。我国的利率是固定利率，政府管控。本身利率不能反映市场利率，这怎么确定补贴呢？

郭策：你和美国商务部的观点是一样的。

知道了市场基准这个要素之后，大家就可以理解所有补贴计算的方法。这个我就不讲了。

我们中国的补贴特别多，但是把所有的补贴加起来，我们的有效估计是，我们的补贴率应该不超过3%。看似很多，但是算起来补贴率是很低的。这里要提一下，其它国家是如何算出中国补贴的，就是根据《中国入世议协定》的第15条。简单说就是，如果调查机关在调查时遇到了困难，考虑到中国国内现有的状况，并非总能使用适当的基准。就是说，适当的基准是不可靠的，那么可以考虑其他的方法，就是外部基本。这一条并不是美国针对中国制定的。我理解是美国是怕中国不理解，写进了议定书。

前两天我给一些非洲国家的贸易救济官员讲课，有摩洛哥的官员，他们没有实践，但是对规则非常理解。所以美国在处理这些案件的时候都是这么做的，对加拿大也是这样处理的，比如在对软木案的反补贴调查中。当美国商务部认为一个国家的市场失灵的时候，就会寻求外部基准，国际价格或者其他价格等等。

那么补贴来源于何处呢？美国怎么调查出中国的补贴呢？详细的情况大家可以看一下我提到的年度报告。我总结的情况是这样的，在调查的初期，对中国的情况并不了解。美国曾经对韩国、印度都进行了反补贴调查。在对一个企业进行调查的时候，什么是一定有的？通常贷款。一个企业如果现金流量有限，那么贷款一定是有的。贷款对有些国家来说，包括印度、韩国在内，只适当予以国家支持，就会有很多优惠的政策。及时国家没有支持，DOC的官员也想找些说辞来证明它的市场发生了问题。所以美国刚开始调查中国，就是这种思路，这个过程可以简单的略过。我们的“十五计划”，“十一五规划”这些东西，美国也把他们写进了调查报告里，证明补贴存在法律依据。在调查的初期，认为中国存在补贴。但是随着中国贷款利率的上升，发现算不出补贴了。中国的贷款利率高于了他们所认为的利率，因此就找到了另外一个打击中国的渠道，就是我们的国有企业。

我们国有企业除了服务业外，都集中在能源、钢铁、石油、化工等行业。被指控的项目就是国有企业就是低价提供生产要素，途径就是要证明涉案的生产商从国有企业拿到的价格低于国际市场的价格。这个项目基本上是使中国的补贴被计算出利益成为可能，目前唯一一个可行的途径，辅之以可获得事实的裁定。依据可获得事实作裁定就是说在调查过程中可以向企业要材料，只要是调查机关认为是合理的都可要。美国在DS379案之后，要求所有的中国企业，不仅仅是国有企业，提供党支部成员的名单，以及有没有人大代表，有没有政协委员。大家可能不能理解，但是我看完之后非常理解美国商务部官员的良苦用心。

这样的外部基准加上调查技术，就算出中国的补贴。中国诉美国反补贴裁决的的DS379案，这个案件中国在专家组阶段是满盘皆输，核心争议点上一个都没有胜利。当时我们条法司的同事面临着很大的压力。后来我们打上诉，在上诉中扳回了一些点，而且是我们认为非常关键的一些点。 #p#分页标题#e#

简单说这些胜利点。第一个就是公共机构的问题。公共机构与低价提供原材料是一体的。只要能证明国有企业、国有银行是国家控制的，所以是公共机构。公共机构才能是提供补贴的主体。美国的调查官也是按照这个思路来做的。中国的抗辩是，认为政府和公共机构一个重要的特点是执行政府职能。如果没有政府所拥有的管理职能，就不应该是公共机构。这一点上在penal阶段我们输了。专家组认为在“韩国商船案”中已经确立了所有权控制。如果达到控制状态，股权比例是一个很好的控制的标志。既然达到了控制，就么就是国有的，就是公共机构。当然“韩国商船案”没有经过上诉机构，它是是目前唯一可以查到的关于此方面的相关案例。所以DS379案的专家组就是引用了“韩国商船案”的裁决。中国没有建立起国有银行，国有企业不是公共机构的论证。

上诉机构阶段，，上诉机构同意中国的观点，公共机构从上下条款来看，应该是和政府是具有相同职能的，与政府具有同样的含义。经过一番逻辑上的分析，专家组在核心上支持了中国的观点。因此，不能在低价提供生产要素中简单的认为国有企业是提供补贴的主体，这是我们的一个胜利。

第二个胜利就是双重计算问题。我们开始一直认为在补贴中计算了补贴，在倾销中还把我们视为非市场经济国家，使用替代国。即使我们存在补贴，已经被这种替代国的方法纠正了。那么是否存在双重计算的问题，美国认为补贴是一项一项计算出来的，不存在双重计算。DS379案我们获得的另外一个核心的胜利就是，上诉机构认为双重计算避免的责任在调查国，调查国有义务避免双重计算。

当然我们也有失利点，首先就是外部基准问题。我们认为外部基准是不合理的。但是就像刚才那位同学提到的，我们的利率是受政府控制的，商业银行提供的贷款占供给主体90%以上，在这种情况下，上诉机构认为市场是受政府影响的。政府有很大影响力的情况下，价格就不是市场价格，所以就引入了外部基准。外部基准问题在以后还是一个长期问题。市场本身是客观存在的，但因为种种原因使市场失灵了，调查机关找benchmark的时候，就需要认定市场，就引入外部基准，用其他国家的市场价格作为基准。

DS379案有得有失，得这一方面超出了我们的预想，但是是否使我们应对美国的反补贴尘埃落定呢？远远没有。从目前的执行状况开看，完全不是这样的。

同学：我给大家介绍一下国际贸易法院的司法审查制度。我主要从国际贸易法院审判的一般特点和规律，中国政府对美国国际贸易法院的司法审查所采取的态度这几个方面来做简单介绍。

国际贸易法院是宪法性质的法院，法官是终身制的，与最高法院法官待遇超不多。它是一个专门法院，前身是海关关税法院。国际贸易法院审判的法律渊源是成文法和判例法。

郭策：请结合“轮胎案”，讲一下国际贸易法院是什么观点，联邦上诉法院是什么观点，有什么变化。那我给大家讲讲。

“轮胎案”也是双反，中国企业把美国商务部告到了美国国际贸易法院。国际贸易法院的裁决认为因为存在双重计算的可能性，所以对非市场经济国家的反补贴调查按照目前的做法是不适当的。这个案子判决之后，美国商务部上诉到了联邦巡回上诉法院。联邦巡回上诉法院有法律解释权，他们认为美国现在的《关税法》的反补贴部分，根本就不适用与非市场经济国家。非市场经济国家就应该使用反倾销制度。这个案子判决出来之后引起了轩然大波。大家都知道美国是判例法，判例法和成文法是互动的。联邦上诉法院在判例法里这么个解释之后，意味着美国商务部之前提起的30多起反补贴调查失去了法律基础。当时这个案件成为了一个地标式案件。

在美国所有舆论都对中国不利的情况下，美国法院做出了这样的裁决，这是法治的精神。我们对美国法官的这些素质肃然起敬。这个裁决动摇了美国商务部的执法基础，就动摇了美国打击中国的贸易手段，所以美国国会开始新的立法。美国参众两院在一周之内迅速的通过了新的法律。法条很简单，说美国的反补贴适用于非市场经济国家，不适用于原来的苏东国家。解释法规是一个国家的主权，他们议会的做法是正确的。但是有一点比较过分，这种法条溯及既往。溯及到美国2005年美国对中国的第一起反补贴调查开始。

不知道大家有没有学过美国宪法。美国宪法确立的是三权分立的政治体制，立法、行政、司法各自独立，互相监督。溯及既往的法律的直接后果就是使法院的判决失效，这是对司法权的侵犯。大家都是学法律的，法律的一般原则就是法不溯及既往，即使溯及既往也应该有特定的条件。所以这部立法现在的走势还不是很明朗。下一步我们是否要继续起诉？，这个问题远没有结束。所以中国和美国在贸易上的较量，不论是在世贸组织还是美国法院，我目前还看不到有一个结束。下一步的发展途径取决于中国政府的态度，也取决于美国政府的态度。我们有一位律师认为，中国政府应该把这个案子上诉到美国最高法院，使它最高法院审理的第一起国际贸易的案子。美国最高法院可能会比较难受。美国议会是民主的，当民主接受法治考验的时候，结果有哪些？这是一个未知数。

以上就跟大家介绍了中国的反补贴案件的大概情况，也介绍了我所基本了解的补贴和反补贴的规则，欢迎大家提问。