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王琳:借法治之光打破基金会的暗箱

时间:2014-01-20 点击:
由民政部起草的《关于规范基金会行为的若干规定(试行)》24日面向社会公开征求意见。“规定”拟对基金会加大信息披露力度提出明确要求,如:基金会因开展募捐以及为突发事件接收的公益捐赠,应当在取得捐赠收入后定期在自身网站和其他公开媒体上公布详细的收入和支出明细。项目运行周期大于3个月的,每3个月公示1次;所有项目应当在项目结束后进行全面公示。
这样的一纸规程,对应了诸多基金会公信力积弱难返的现实。去年的“郭美美事件”,从一个女孩在微博上不经意的炫富开始,象蝴蝶轻轻的一次振翼,在本就脆弱的官办基金会内外刮起了一场风暴。这一事件之后的各地红十字会普遍遭遇了集体尴尬。2011年7月,北京市红十字会接受的个人捐款只有8笔,共7495元。深圳市红十字会在7月接受的捐款更少,只有区区5335元。另据民政部中民慈善捐助信息中心的统计数据显示,2011年6至8月,全国慈善组织共接收捐赠8.4亿元,降幅达到86.6%。
一些基金会公信缺乏或公信力日渐流失,也被“归罪”于法制的不健全,尤其是基金会信息公开制度的不完善。多家媒体报道称,中国的基金会监督体制,主要是依据国务院《基金会管理条例》和财政部的《民间非营利组织会计制度》。而这两个法规在操作层面上都不是特别强。
但事实上,媒体对基金会的相关法律法规也不熟悉。实则在前述两个法律文件之外,民政部还曾于2006年1月专门发布了《基金会信息公布办法》,对基金会的信息公开明确提出了“真实、准确、完整、快捷和方便”等具体要求。虽然该“办法”只有区区十六条,不仅框架粗糙,内容也嫌过于简单。但毕竟不是“无法可依”。反思一些基金会在信息披露上过于保守,甚至弄虚作假成风。当然不是另立新法就可以一劳永逸。
一个值得特别关注的现象是,依据公开的案例数据库,与基金会管理相关的三个现行法规、规章,几乎未被法院在民事诉讼或行政诉讼中直接适用过。这并不表示,公众与基金会之间多年来都没有发生过纠纷——事实上,对基金会信息披露不及时甚至不透明,以及延伸至基金会的一些其他问题,如变相从商、管理成本高企、善款去向不明等等,民众都屡有诟病,质疑之声一直不绝于耳。这些批评缘何极少进入司法领域,或即便诉求司法裁判者现行法规、规章也未被适用,值得深思。
从技术层面,当然应该为具有利害关系的捐赠人或受益人对基金会提起知情权诉讼提供程序保障。这种保障,并不是行政法规或部门规章可以承载。包括基金会本身的法律性质,并非行政机构,而是归属于社会组织。这就导致了立法上的难题:作为行政机构的国务院或其部委,只能就社会组织的行政监管进行立法。而对于基金会的社会化管理,依据《立法法》,只能以制定法律的形式予以规定。这里的所谓“法律”,专指全国人大及其常委会通过的规范性文件。
因此,在中国还没有一部“基金会法”的前提下,约束基金会的行政法规和部门规章,都只能落点在行政监管上。基于权力的分立,行政部门也无权在其法规与规章中配置司法权。现有基金会相关规定在司法适用上的操作性不强,可想而知。
从舆情上看,对基金会的法治化应是共识。自《基金会管理条例》颁行以来,中国内地的基金会数量截至去年年底已达2500个,总资产超600亿元。社会力量的迸发,让越来越多的人开始与基金会打交道,权利意识的勃兴也让越来越多的捐赠者和受益者认识到,慈善并不只是捐(或受捐)一笔钱就了事,还包括监督善款能够用之得当。这更凸显出基金会法治化的紧迫,问题只在如何实现基金会法治化的路径而已。
推动基金会的信息公开当然也是共识,这在6年前的《基金会信息公布办法》中就已得到明确。民政部在原“办法”之外欲另立新规,是否就能打开基金会密闭的暗箱,还有待实践的检验。但从制度设计上,没有司法审查和行政监管措施的保障,新规的执行仍不容乐观。更应期待的,其实是推动基金会法治化走入全国人大立法程序。因为只有代议机构,才有权对分属于社会、行政、司法和个人的权利(力)进行调整配置。
 
 
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