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王贵松 :日本修宪,修什么

时间:2014-05-11 点击:
5月3日,是日本现行宪法即《日本国宪法》第67个宪法纪念日。然而,现任日本首相安倍晋三却表明了修改宪法第96条的强烈愿望,日本现行宪法正站在岔路口。尽管修宪动议一直不绝于耳,近年来更似有箭在弦上之势,但安倍晋三的修宪动向还是引起日本国内外的广泛关注。同以往动议不同的是,这次修宪先修改的是宪法修改程序条款。
日本修宪怎么修?
《日本国宪法》之所以66年间岿然不动,很大程度上源于其宪法修改程序的严格性。该宪法第96条规定:“本宪法的修改,必须经各议院全体议员三分之二以上赞成,由国会创议,向国民提出,并得其承认。这种承认,必须在特别国民投票或国会规定的选举时进行投票,必须获得半数以上的赞成。”“宪法的修改在获得前款承认后,天皇立即以国民的名义,作为本宪法的一个组成部分予以公布。”简言之,首先,国会两院分别以全体议员2/3以上赞成;其次,以国会名义向国民提出修正草案;再次,获得国民投票半数以上赞成;最后,由天皇公布。它不仅有议会民主的决定,更有国民主权的直接行使。
为了让修宪的两个实质性步骤具有可操作性,日本国会于2007年通过了《关于日本国宪法修改程序的法律》(2007年第51号法律),该法一般被称为《国民投票法》,有时也称作《宪法修改程序法》或《修宪程序法》。该法规定,只要众议院100名议员以上、参议院50名议员以上同意,即可提出修宪草案,两院分别设立宪法调查会对草案进行调查审议,再由各议院对修宪草案内容涉及的每个事项分别议决。国会提议修宪之后经过60~180日的通知期间,开始进行国民投票。
在国民投票上,18岁以上的日本国民均可参加投票(不同于选举法的20岁要求),实行一人一票制。但在国民投票率上,宪法本身未作规定,制定国民投票法时曾存在重大争议。《国民投票法》最后不设国民投票率,只要获得有效投票总数过半数的赞成,修宪草案即获通过。事实上,日本近年来的投票率一直不高。2012年的众议院选举投票率为59.32%,创近年来的新低,自1993年以来均不足7成;2013年参议院选举投票率仅为52.61%,自1992年以来也从未达到6成。如此,在国民投票上,《国民投票法》实质上降低了宪法修正案的通过难度。而这一法案的推动者就是安倍晋三。
安倍晋三是近期日本修宪的积极倡导者和主要推动者。2006年9月26日,自民党总裁安倍晋三出任日本第90任内阁总理大臣,9月29日首次在参众两院总会发表施政演说时即指出:“对于符合新时代要求的宪法应有状态,在在野党中加强讨论,希望清楚地给出其方向。”在他之前在施政方针演说中谈及修宪的只有1955年自民党首任总裁鸠山一郎首相。在安倍第一次内阁期间,2007年5月18日,他成功地推动了上述《国民投票法》的通过,为修宪提供了具体的程序。但时隔不久,当年9月26日,安倍宣布因身体原因辞职。
安倍晋三的修宪路
2012年12月26日,安倍晋三二度拜相,担任日本第96任首相。这次他没有急于推动修宪,而是首先亮出安倍经济学,着力解决经济问题。2013年1月28日,安倍发表上任后首次施政演说,表示要射出“三支箭”,即大胆的金融政策、机动的财政政策、唤起民间投资的成长战略,推动经济再生。安倍经济学获得了较多的肯定,也提升了安倍的国内地位。如此,修宪的政治成本也渐渐积累起来。
安倍表示,基于以下三点理由,日本有必要修改宪法。第一,宪法的成立过程有很大的问题。当时的日本处于被占领之下。盟军司令部指示日本制作宪法草案,但以松本丞治为首的起草委员会给出的草案激怒了麦克阿瑟将军。总司令当即命令惠特尼草拟宪法草案。这样,日本现行宪法就由占领军之手在2周间草草写成。既没有宪法专家参与起草,也没有通晓国际法的专家加入其中(安倍强调国际法,或许是暗指宪法第9条放弃战争的规定)。如此草就的草案交给日本方面,就成了日本国宪法的草案。
第二,宪法制定后已经过去六十余年,无法应对新的价值观和任务。例如,当时无法设想的环境权、从保护个人隐私中产生的权利等并未纳入宪法之中。宪法第9条应写明“保持自卫军”。对于地方分权,也应将道州制明确写入宪法。
第三,宪法是国家的基本法,日本人应当亲手书写,开拓新的时代。宪法序言写道,“信赖爱好和平的各国人民的公正与信义,决心保持我们的安全与生存”。因为世界各国及其人民爱好和平,所以日本安全、国民安全。这只能意味着日本的安全取决于世界各国的人民。如果是普通的国家,当然就会写明我们的决心:“我们坚决守卫国民的生命、财产和领土。”
安倍晋三2013年4月15日接受《读卖新闻》的专访时,透露了修改宪法的“日程表”。他计划将修宪分为三步走:第一,在2013年夏季举行的参议院选举中获胜,为修改宪法确保2/3以上的席位;第二,着手推进易于得到广泛支持的宪法第96条的修改工作;第三,在行使集体自卫权问题上改变宪法解释。
2012年4月,自民党发表了新修订的《日本国宪法修正草案》。它对现行宪法的全部条款进行重估,整体上以11章、110条构成。其修改要点有:规定国旗国歌、写明自卫权、保持国防军、尊重家庭、保护环境的责任和义务、确保财政的健全性、新设紧急状态的宣告、放宽修宪提案要件等。
具体而言,它要全面改写宪法序言,改掉原文的翻译腔调,一方面继承主权在民、和平主义、尊重基本人权三大基本原理,另一方面也要表明日本国的历史和文化、亲自守卫国家乡土的气概、尊崇和的精神、家庭和社会相互协助而成立国家。
(链接:在第一章天皇中,明确天皇是国家元首,是日本国及日本国民统合的象征。新设国旗是日章旗、国歌是《君之代》、以及元号的规定。在第二章“安全保障”(原为“战争的放弃”)中,继承和平主义,同时写明自卫权,规定保持国防军;新设保全领土等规定。在第三章国民的权利与义务中,规定尊重家庭、家庭相互协助;新规定保护环境的责任和义务、保护海外国民、照顾犯罪受害人等的等。在第四章国会中,规定选区以人口为基础、综合考虑行政区划等划定;新设关于政党的规定。在第五章内阁中,规定内阁总理大臣缺位时的代行职权;规定内阁总理大臣解散众议院的决定权、对行政各部的指挥监督权、对国防军的指挥权等权限。在第六章司法中规定可在特殊情况下减少法官薪俸的条款。在第七章财政中规定确保财政的健全性。在第八章地方自治中,明确地方自治的宗旨,同时规定国家和地方自治体的协作关系;规定地方选举权的国籍要件。在第九章紧急状态(新增的一章)中,规定在受到外部武力攻击、大规模自然灾害等法律规定的紧急状态中,内阁总理大臣可宣布紧急状态,根据法律实施相应的措施。在第十章修改中,将宪法修改的提案要件放宽到参众两院分别过半数。在第十一章最高法中,规定国民的尊重宪法义务。)
其中引起中韩等邻国强烈反弹的是明确自卫权,并保持国防军。尽管这一版日本宪法修正草案中并没有删除和平主义的条款,但是由此延伸出的集体自卫权问题和国防军问题被认为是日本再武装的前奏。
不过这一草案的内容林林总总,涉及范围相当广泛,的确也包含着日本国内需要解决或明确的问题。
修宪的三道关口
日本要修宪成功,需要经过三道关卡。第一是“国会关”,即在国会两院分别获得2/3以上多数支持。从现有情况来看,闯关尚有一定难度。
2014年2月28日起,众议院内480个议席中,自民党所占比例为61%,自民党与公明党共占324个议席,共占67.5%。已超过众议院的2/3议席。
2014年4月10日起,参议院内242个议席中,自民党所占比例为47%。自民党与公明党共占134个议席,在参议院的比例为55%。尚需28人其他议员支持,即达到162席,才能达到三分之二多数的要求。
在修宪的问题上,联合执政的公明党是修宪慎重派、“加宪派”,它认为没有修宪的必要,但可以探讨追加自卫队的存在及国际贡献应有原则的内容。共产党、社民党反对修宪,属于“护宪派”。包括维新会和合众党在内的保守政党赞成修改宪法。而民主党内成分复杂,赞成者居多。
据每日新闻2013年7月22日调查显示,新当选的参议院议员赞成修宪者占74%,反对者仅有19%;而非改选的参议院议员赞成修宪者也有75%,反对者为18%。但对于第9条的修改,当选议员有38%认为应该修改,并明确表明自卫队的作用和界限,26%认为应该修改,改成与其他国家一样的“国防军”,26%反对修改;而非改选议员48%认为应写明自卫队,21%认为应改为“国防军”,21%表示反对修改。
据朝日新闻与东京大学谷口研究室2013年7月23日联合调查显示,参议院新势力中,修宪的赞成派占75%,已超过2/3。但第96条(放宽修宪条件)修改派占52%,第9条(和平条款)修改派占48%,尚未超过2/3。两家的调查结果在某些方面相互印证。
第二是“民意关”。在国会通过修宪议案后,须提交国民投票予以承认。如果不能得到国民的过半数同意,修宪议案仍无法通过。经过战后六十多年的民主主义教育后,要让日本国民接受宪法修改、特别是和平条款的修改是有相当大难度的。根据2013年度NHK的宪法意识调查,对于宪法第96条的修改讨论,“知道”者占53%;不知道的也上升到45%。对于将修宪要件放宽为过半数赞成,明确赞成的占26%,反对的占24%。产经新闻与富士新闻2014年3月31日联合舆论调查显示,修宪的反对派(47.0%)自去年4月以来首次超过赞成派(38.8%)。
据每日新闻2014年3月30日的舆论调查结果显示,对于可以行使集体自卫权,57%的人持否定意见,37%持肯定意见。对于安倍晋三不修改宪法而通过变更宪法解释的方式而能行使集体自卫权的做法,反对者达到了64%,赞成者仅有30%。对于以安倍内阁的判断变更政府长期形成的宪法解释,社会舆论显示出了鲜明的慎重姿势。在内阁支持者中,反对者上升至53%,赞成者占42%。公明党支持者7成反对,自民党支持者也有5成反对。
第三是“国际关”。虽然中国、韩国对日本宪法修改多持反对态度,但这并不构成日本修宪的真正障碍。据中国日报和日本言论NPO共同实施的2013年“中日关系舆论调查”报告显示,中日双方民众对对方政府的“印象不好”都超过了9成。真正对日本修宪有影响力的是美国政府的态度。不过,美国军方已于2012年明确表示支持日本修宪。
学者争议修宪程序
日本修宪动议由来已久。翻看日本著名宪法学教授芦部信喜的《制宪权》(中国政法大学出版社2012年版),就可发现,自日本国宪法成立后不久,根据二战后战胜国组成的远东委员会的指示,对宪法实施状况再行研究,各种修宪的建议就不断出现。与此同时,各种护宪的主张也针锋相对地提出。
旧自由党早在1953年的《宪法修正案纲要说明》即表明,在技术上难以根据宪法第96条程序进行全面修改,因而有必要寻求特别的方法:其一是日本国宪法本质上是占领宪法,因而在国家独立后,宪法就是无效的,宣布予以废弃,复原明治宪法,或者制定新宪法;其二是形式上根据现行宪法第96条,第一步先修改第96条本身,废除国民投票,第二步再进行内容上的全面修改,寻求国民的空白授权。
相形之下,现如今的安倍修宪主张并不新鲜,在内容上也具有浓厚的复古意味(复古之古为二战前的日本),被称之为“复古的修宪论”。安倍所称的第一点修宪理由与这里的“日本国宪法无效论”具有很大的相似性。但这并不表明宪法必须修改乃至重新制定。日本现行宪法确立了以尊重人的尊严为核心的价值体系,符合民主法治国家的基本原则,在日本国民中获得普遍的认可。芦部信喜认为,可以从国民对这种宪法原理的忠诚中,寻求现行宪法民主正当性的根据,治愈宪法成立程序中的缺陷。
对于修改修宪程序的主张,清宫四郎、鹈饲信成、小林直树等日本学者认为,在法的逻辑上不能修改修宪程序的规定。根据这一学说,规定修宪机关根本权限与程序的规定,可谓直接源于宪法的根本规范,因而在法的逻辑上,要求其具有比由修宪机关修改的普通宪法规范更高的位阶。其结果是修宪机关自己规定其自身的根本权限和程序,在法的逻辑上是不可能的。芦部信喜进而认为,如果修宪程序规定直接源于优于修宪权的权威(制宪权),废止现行宪法第96条规定的国民投票制,这, 样的, 修改“变得动摇了修改规定的根据,因, , 此是不可能的”。因而,废止国民投票进而寻求国民空白授权的方法,必须视为法律上的一种革命。如此,按照芦部信喜等人的理论推论,安倍放宽修宪程序要件的主张在宪法学上也是无法成立的。换句话说,修宪程序构成了宪法修改的界限之一。当然,理论上的确也存在分歧,现实的修宪能否成功还是取决于日本国会和国民的认识。
让日本国民无法安心的修宪
2013年3月29日,安倍晋三首相在参议院预算委员会接受质询。民主党参议员小西洋之质问道:“被称为概括性人权规定的宪法条文是哪一条?”首相露出不满之情:“测验一样的质问没有建设性。即使没听过,查一下不就知道了吗?”小西所说的其实是其宪法第13条,即“全体国民均作为个人而受到尊重。对于生命、自由以及追求幸福的国民权利,只要不违反公共福利,在立法及其他国政上都必须给予最大程度的尊重”。虽然或许不能排除刁难的意味,但这第13条的确是日本国宪法的重要条款,对战后日本也有深远的影响。
小西又问:“安倍总理,您知道叫芦部信喜的宪法学者吗?”安倍视为无聊的问题,轻蔑地一笑,“不知道”。小西接着问,“那您知道高桥和之或者佐藤幸治吗?总理。”“很抱歉,我不知道。我既不是宪法学的权威,也不再是学生,所以不知道。”安倍1977年毕业于成蹊大学法学部(政治学方向),而芦部信喜1963年已升任东京大学法学部的教授,后来被誉为日本宪法学的“大御所”(最高权威)。知晓与否,可能的确也无关大体。安倍自身也很难理解理论上的不可修改修宪程序的主张。这条质问之所以被广为知晓,可能也表明日本国民疑窦丛生,“不学宪法学的人却在鼓吹修改宪法”,主张修宪的安倍怎么能连宪法中的重要条款、宪法学界的通说代表者也不知道呢?
2014年2月14日,安倍收到了“守护明日自由青年律师会”赠送的一盒情人节的巧克力和一本芦部信喜的《宪法》第五版教材。在漂亮的包装上写着,“希望安倍首相学一学立宪主义!饱含年轻律师们心意的礼物”。在他们看来,修宪不仅是一个数字的逻辑,更关涉立宪主义的原理。
日本的“修宪”(修改宪法)、“创宪”(创制新宪法)、“加宪”(增加新的宪法条文)与“护宪”(守护宪法)的争论还将持续地进行。也正是藉由刚性的修宪程序,日本的各政党乃至全体国民才有了对宪法几十年的不懈讨论。也正是藉由这广泛而深入的讨论,日本现行宪法的理念、立宪主义精神也越发地深入人心。
 
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