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陈立虎,吴文娟:美国贸易法上的“332 条款”初探

时间:2014-05-30 点击:

【摘 要】“332 条款”是美国国际贸易委员会就关税和贸易态势进行“常规性事实调查”所应遵循的规范。“332 条款”与反倾销、反补贴、保障措施、“337 条款”和“301 条款”等贸易措施有所不同。我国在出口贸易中需科学应对“332 调查”,也应尽快制定和颁行《产业竞争力调查规则》。

【关键词】332 条款;常规性事实调查;美国贸易法;美国国际贸易委员会

【英文标题】On The Section 332 in U.S. Trade Law

【英文摘要】 “Section 332”, known as “routine fact-finding” provisions of the United States trade law provides that any of the events on Tariffs and Trade may be investigated by USITC. It differs from provisions of Anti-dumping, Anti-subsidy, Provision 337 and 301. The paper gives some suggestions on how to deal with 332 investigation tactically and how to enhance the related rules in Chinese foreign trade law.

【英文关键词】 Section 332;General Fact Finding Investigations;U.S. Trade Law;USITC.

美国贸易法的“332 条款”是针对关税和贸易的常规性事实进行调查的法律规则,一直以来较少被人们所关注。但是,“332 条款”的调查当下正越来越受到青睐。那么,“332 条款”的特点和作用何在? 它与反倾销、反补贴、保障措施以及“337 调查”程序有何不同?美国国际贸易委员会(英文缩写为 USITC)实施“332 调查”对中国产品出口美国市场和中国对外贸易法制有何意义?本文拟作初步探讨。

一、美国贸易法“332 条款”的产生和沿革

美国贸易法在实体法方面的一个重要特征是“攻守全能”。所谓“攻”是指美国贸易法具有通过对外谈判和包括贸易制裁在内的一系列配套措施来消除其他国家对美国商品或服务市场准入的限制及其他贸易壁垒等限制措施方面的强大“攻击力”。美国贸易法中比较突出的具有攻击力的条款是《1974 年贸易法》之中的“一般 301 条款”、“特殊 301 条款”和“超级 301 条款”。所谓“守”是指美国贸易法通过对进口给国内产业带来的损害采取多种救济措施(包括反倾销、反补贴和保障措施、贸易法第 337 节规定的反不公平贸易作法等)以实现对国内市场的全面防守。如果说美国贸易法系一部攻守全能型法律,而“332 条款”则是实施这种攻守策略的“先锋”或“先头部队”。

“332 条款”产生于美国关税委员会(1974 年改称为美国国际贸易委员会即 USITC)的最初功能 ——外贸事实调查功能。1916 年,《威尔逊关税法》正式规定设立关税委员会,其主要职责是向国会和总统提供技术性和事实调查协助。《1930 年关税法》在以往立法的基础上,国会将事实调查作为关税委员会的一项职能,在第 332 条中予以明确规定。《1974 年贸易改革法》增加了委员会的表决记录的要求, 即向国会提供的有关委员会业务情况的年度报告,应当说明在过去一年中每一委员对委员会进行的表决的投票情况,并应当表明委员不投票的时间和理由。①另外,还增加了年度报告中有关投诉及投诉日期、为之所采取的措施的规定;1979 年《贸易协定法》对“进口费用和成本”的解释作出了修改;《1988 年综合贸易与竞争法》增加了禁止国际贸易委员会在披露调查情况的过程中公开商业秘密信息的规定, 除非提交信息一方在呈递信息时明示该信息可由委员会发表或由其后同意发表。②

二、美国贸易法“332条款” 的内容解读

“332 条款”的核心内容是,根据美国《1930 年关税法》第 332 条及其修正案,USITC 可以应美国总统、众议院筹款委员会(the U.S. House of Representatives’ Committee on Ways and Means)、参议院财政委员会(the U.S. Senate’s Committee on Finance)和美国贸易代表(the U.S. Trade Representative, 即 USTR)的要求,就包括美国与他国产业竞争态势在内的任何涉及关税和贸易的事项,进行“常规性事实调查”或称“332 调查”(General Factfinding Investigations),并在要求的时间内向提出调查要求的主体提交调查报告。USITC 也可以在认为合适的情况下自行发起调查。

“332 条款”下的常规性事实调查是一项严格的法律程序,调查的过程具有独立性和客观性。独立性是指调查机构 USITC 独立地分析所调查的事实,客观性是指 USITC 在事实的查证上是客观的,不带有任何政策性建议,也不会直接导致其他法律程序的启动。但是,如果我们从程序法的角度上看,“常规性事实调查”是一个典型的法律前置程序。其目的是确定哪些证据可以在案件实体审理过程中得以使用,而如果进一步将这种前置程序与后续可能提起的包括反倾销反补贴或保障措施在内的法律程序相联系的话,可能会做出这样的结论,即“332 条款”调查的报告将为后续提起的法律程序中的当事人 (无论是申诉方还是应诉方)提供案件审理所需的证据上的支持。[1]USITC 进行这些调查的目的是支持贸易磋商和政策制定。

“332 调查”的发起方式有两种,一种是应美国总统、众议院筹款委员会、参议院财政委员会和美国贸易代表的要求发起;另一种是根据需要,USITC 自行发起“332 调查”。可见,调查的发起权只属于美国的立法机关或行政机关享有。众议院筹款委员会和参议院财政委员会属于立法机关,美国总统和美国贸易代表属于行政机构,USITC 属于具有准司法职能的行政机构。自然人、法人、行业协会或其他社会中介组织都不能要求 USITC 进行“332 调查”。依照规定,实施“332 调查”的主体只能是美国国际贸易委员会。国际贸易委员会对其他部门启动“332 调查”的要求没有审查的权力,因为,应要求进行“332 调查”是国际贸易委员会的职责。在收到“332 调查”要求后的一周内,国际贸易委员会应该在《联邦公报》上公布启动调查的公告。[2]

根据美国《1930 年关税法》332(a)和(b)项,USITC 调查的事项有应当调查的事项和有权调查的事项两类。USITC 应当调查的事项包括:美国海关法的实施及其财政、产业作用,原材料与成品或半成品之间的关税税率关系,从价税和从量税及从价从量混合税的税负,所有涉及到商品分类目录和货物在海关税则分类方面的问题,以及海关法的整体运行情况(包括与联邦财政及其对国家工业和就业的影响)。USITC 有权调查的事项包括:美国与外国之间的关税关系、贸易条约、优惠条款、经济联盟,出口补贴、优惠运费,进口量与国内生产和消费量之间的比例,外国工业对美国工业形成竞争的条件、原因和程度,如倾销和生产成本。

“332 调查”步骤主要包括:立案、资料的收集和整理、听证、报告的准备、发布公告。③在实际操作中“332 调查”没有严格的程序和时间表,可以根据需要灵活地进行。

资料的收集和整理是“332 调查”的主要部分,USITC 可以通过多种方式获得其所需要的信息,包括:通过查阅 USITC 和其他政府部门的文件获取信息;通过调查问卷、信函和实地考察的方式获得信息;通过采访工业、政府和学术专家获取信息;还可以通过举行听证会,根据听证会上的证词和参加方提供的文件来获得所需信息。

实施调查的时限通常在调查请求函中确定或者是由法律授权决定。时间跨度很大,但是平均在 6到 12 个月之间,有些调查则要花 15 个月左右。进行问卷调查或者举行公众听证可能要另外增加两到三个月。在实际调查中,实施调查的时限还会受到调查工作的进展顺利程度的影响,并且与调查事项的范围和复杂性有关。如果在请求函确定的时间内无法完成调查,请求者可以通过信函允许延长到一定期限。④USITC 在调查结束后,应当向提出请求的机关提交调查报告,根据《1930 年关税法》,USITC 在调查和分析时主要考虑以下几个方面:(1)生产、加工成本;(2)相同或相似的商品品种;(3)进口费用;(4)销售价格;(5)其他。

三、美国贸易法“332 条款”的主要特点

美国对外贸易法中有诸多的知名条款,“332 条款”与这些知名条款和重要的贸易法律制度一样,都具有维护美国国家利益的共同目的,但它们之间也有明显不同。

(一)“332 条款”与反倾销、反补贴和保障措施条款的不同

1.法律性质不同

首先,从独立性方面看,“332 调查”本身是一项独立的,以查证客观事实为目的的法律程序。[3]7 反倾销、反补贴和保障措施属于进口救济的范畴。“332 条款”下的“常规性事实调查”是美国特有的一项贸易制度,并不属于进口救济的范畴,而是作为一个有法律意义的前置程序而存在,其本身不会直接导致任何其他法律程序的启动,也不会作为总统采取任何贸易行动的法律依据。“332 条款”之下的调查报告的内容只是 USITC 对所调查问题的客观事实的陈述和独立分析。[3]8而且,包含《关税和贸易总协定》的 WTO 体制中尚没有像规制反倾销、反补贴和保障措施那样对“332 条款”的使用作出规制,这也使得“332 条款”成为美国贸易保护的新宠。

其次,反倾销、反补贴和保障措施调查的提起往往是在发生了倾销、补贴或进口激增等事实后提起的,这三种调查可能导致的结果也是法律确定的。而“332 条款”调查往往具有“前瞻性”,它是对未来的预测。经过“332 调查”的事实,之后会引起美国相关部门和企业的重视,并随时在相关领域发起反倾销、反补贴等贸易措施。以 2002 年 1 月发起的“美国及部分外国市场工具和模具竞争情况”的 “332 调查”为例,调查报告认为中国的产品价格极具竞争力,并且预计,未来中国的工具和模具将快速发展。报告还指出,中国目前的工具和模具消费高于产量,在未来的五年内,中国将完全能够满足内需并积累足够的经验而成为美国强有力的竞争对手。⑤这样的报告,如在此之后导致反倾销、反补贴和保障措施等调查,也就不足为奇了。

2.调查范围不同

反倾销、反补贴和保障措施法律中有明确的调查的内容:(1)是否存在倾销或补贴或进口激增的事实;(2)倾销或补贴是否已对进口国国内产业造成了实质性损害或实质性损害威胁或对此类产业建立的实质阻碍,进口激增是否已对进口国国内产业造成了严重损害或严重损害的威胁;(3)倾销或补贴或进口激增与有待查明的各种损害之间是否存在因果关系。

相反,“332 调查”的针对性不确定,调查范围十分广泛和抽象,既可以调查具体贸易事件或某类产品,如 2002 年的纺织品和服装竞争状况调查⑥、2004 年的铸造产品竞争状况调查⑦、2006 年的婴儿袜产品竞争状况调查⑧等;也可以调查整体贸易状况,如 2006 年的中美贸易和投资关系调查⑨、2007 年的中美贸易不平衡状况调查⑩等。

3.调查程序不同

首先,发起主体不同。反倾销、反补贴和保障措施调查可以由调查机构自己提起,也可以由有利害关系的当事人(包括自然人、法人、行业协会或其他社会中介组织等)提起。但是,自然人、法人、行业协会或其他社会中介组织都不能要求 USITC 进行“332 调查”。

其次,调查主体及其权限不同。在美国,反倾销和反补贴的调查主体有两个,商务部和 USITC,商务部负责调查事实,USITC 负责调查损害或损害威胁。而“332 调查”的主体只能是 USITC。USITC 对 “332 调查”没有审查权,收到请求后即应开始调查。而反倾销、反补贴和保障措施有严格的审查程序。

再次,“332 调查”不存在初裁和终裁的程序安排,一旦开始调查,USITC 不能自行中止或结束。而反倾销、反补贴调查程序中,存在初步裁决和终局裁决。反倾销、反补贴调查还可以在一定条件下中止或结束。

最后,“332 调查”没有严格的时间表和程序,而反倾销、反补贴和保障措施调查是严格按照时间表进行的。

(二)“332 条款”与“337 条款”的不同

“337 条款”原指美国《1930 年关税法》第 337 节,现主要管制外国厂商在对美输入产品时侵犯美国知识产权的行为。[4]291“332 条款”和“337 条款”的区别主要有五点。

1.适用条件不同。“332 条款”的适用条件不如“337 条款”严格。“337 条款”的适用要求侵权产品造成:(1)美国工业的实质损害或损害威胁;(2)阻碍相关的工业企业的建立;(3)限制、垄断美国商业贸易。[4]292“332 条款”的适用则不要求被调查产品造成损害或损害威胁,仅仅是出于贸易态势的了解和行业担忧就可以适用。

2.两者发起主体不同。任何与进口的侵权产品有利害关系的个人、合伙、协会组织、公司,包括美国和外国的,都可作为申诉人向 USITC 提出“337 调查”的书面申请。“332 调查”的发起主体只能是美国总统、众议院筹款委员会、参议院财政委员会和美国贸易代表和 USITC 本身。

3.两者调查的范围不同。“337 调查”主要针对的是涉及知识产权的不公平竞争行为。USITC 不仅可以根据“332 条款”进行知识产权领域的调查,还可以针对包括美国与他国产业竞争态势在内的任何涉及关税和贸易的事项进行调查。

4.程序内容不同。“337 调查”包括初裁、复审、总统审查和司法审查等严格的程序,被申诉方还可以提起反诉。“332 调查”则没有这些程序。

5.调查直接引发的结果不同。如果被诉人被裁定违反“337 条款”,就会导致相应的救济措施被采用。利害关系方可以申请 USITC 发出进口排除令和禁令,或根据法律规定发布其他命令。“337 条款” 的救济独具“全面排除”和“永久禁止”的功能。“332 条款”调查则不会引起任何法定的后续法律程序的启动,调查机构也不会提出任何有针对性的政策性建议。

(三)“332 条款”与“301 条款”的不同

“301 条款”旨在解决外国政府的不公平不合理的贸易立法、政策、作法,它主要是通过两国政府间的谈判解决问题,因而也有人将其归于争议解决机制或报复条款。[5]它是美国干涉其他国家贸易立法和政策的表现,被称为“打开外国市场大门的钥匙”。“332 条款”则明显不带有进攻性质,不是一种报复制度。

两者的调查程序也大有不同。首先,根据申请实施“301 调查”的机构是美国贸易代表,它也可以自主发起调查。而在“332 调查”中,美国贸易代表不是实施调查的机构,而是有权请求发起调查的机构。其次,如果美国贸易代表通过“301 调查”发现外国政府存在不公平不合理的贸易立法、政策、作法,贸易代表根据总统指示采取进口限制措施和行动,如中止贸易协定利益、关税或其他限制、取消优惠待遇等。但是,“332 调查”结束后 USITC 不会采取任何措施。

总之,“332 条款”和反倾销、反补贴、保障措施、“337 条款”和“301 条款”存在诸多不同,但是它和这些制度又有着千丝万缕的关系,它往往可能是引起反倾销、反补贴等贸易救济措施的“先兆”。四、美国贸易法“332 条款”对中国的意义随着经济全球化的发展,美国的世界经济领导地位正在受到挑战,美国贸易法更加注重自身贸易利益的保护。“332 条款”因其具备相对简单的程序及广泛的调查范围等优点,近年来被越来越频繁地使用。自上世纪 80 年代以来,USITC 已经进行了 300 多个“332 调查”,其中,近 11 年来(从 2000 年截至 2011 年 9 月),美国发起的“332 调查”有 117 个,约占到总调查量的 40%。其中 2000 年、2001 年、2002 年、2006 年和 2011 年的案件数都在两位数以上。⑪

自 2008 年以来,美国陷入严重的金融危机,失业率更是居高不下,经济回暖乏力,任何对贸易有帮助的保护措施都可能会被加强使用,“332 调查”也就更有可能被用作贸易保护的手段。可以预计,在未来的日子里早先使用频率相对较低的“332 调查”将会成为美国贸易保护主义者的新宠。

美国是中国最大的出口目的国,约占中国出口的 60%,出于贸易保护的需要,美国对华“332 调查” 也日益增多。据统计,截至 2011 年 3 月,美国实施的涉华“332 调查”已有 20 个,调查内容涉及工业品、水产品、家具家装用品、贸易投资关系和整体贸易态势等。

经过分析后我们发现,美国对我国启动“332 条款”的调查有以下几个特点:

(1)美国专门针对我国的“332 调查”越来越密集。针对中国产品发起的“332 调查”,20 世纪八十年代为 3 起,九十年代为 2 起。[6]到了 2001 年以后,美国针对我国的“332 调查”超过每年 1 起。(2) 美国对华“332 调查”现已从产业调查渐渐转向国家政策和贸易整体状况的调查,调查范围明显扩大。 (3)美国在很多“332 调查”结束之后很快就启动了反倾销、反补贴或保障措施调查,如 1999 年美国对我国的龙虾反倾销、2000 年对我国的铸造焦炭反倾销、2001 年对我国的淡水小龙虾尾肉反倾销、2001 年对我国高炉焦炭⑫反倾销、2002 年美国纺织品生产协会要求对我国纺织品和服装实施保障措施、2010 年美国对华复合木地板进行反倾销和反补贴调查等。

实践证明,“332 条款”调查虽然本身并不会导致对我国产品的出口限制,但对我国是有不利的后续影响的。这类调查往往是被那些准备对我国输美产品提出反倾销反补贴诉讼的美国企业促动发起的, 是其为提起反倾销反补贴诉讼收集信息的方法。“332 调查”报告中反映的贸易信息,很可能会导致美国提高相应产品的进口关税。“332 调查”还可能会给国际社会传递不利于我国的产业信息。

所以,在美国对我国启动“332 条款”的调查程序时,我国政府要寻找适当的机会与美国政府进行交涉,积极配合 USITC 代表团来中国的现场考察和调查要求,并在调查过程中积极与 USITC 代表对话协商,澄清美国对我国行业的误解,创造良好的中美贸易环境,充分展示中国的市场经济态势。我们要加强对美国“332 条款”及其调查报告的研究,详细分析美国“332 条款”调查报告内容,尤其是报告中对我国行业进行的分析和评价,进而预测中国的哪些产业会受到影响以及受到何种程度的影响, 了解报告主要针对的事项和领域,以便于对症下药。政府应建立健全贸易政策信息平台,提供有参考价值的投资导向信息,让企业了解国内外政府政策动向,从而做出正确的投资、经营决策。#p#分页标题#e#

对我国企业来说,应高度重视,积极应对“332 调查”。企业要积极参加 USITC 举行的“332 调查”听证会,提交相关数据及信息,力争在听证会上取得对我方有利的结果,做出符合我国相关产业发展实际的报告。我国企业还可以争取美国国内相关企业、商会、协会或其他组织出席听证会,陈述对我国相关产业发展和出口贸易有利的事实,如对美国国内相关产业并不造成损害等。我国相关企业还可以联系美国进口商、分销商、消费者组织,敦促他们向美国国际贸易委员会提交资料及其他客观上有利于中国企业发展的信息。

在科学应对“332 调查”的同时,我们也要重视中国贸易调查制度的建设。一直以来,我国都没有类似于“332 条款”的产业竞争力调查制度。为强化外贸法的维权功能,2004 年中国《对外贸易法》增加了“对外贸易调查”制度,该法第 37 条第(1)项就规定了类似于美国“332 条款”调查的产业竞争力调查制度。但是,《对外贸易法》中的规定比较简单,应尽快制定和颁行《产业竞争力调查规则》, 就调查事项、法律行为主体、调查申请、调查程序、产业竞争力评估和调查报告等内容做出明确规定, 以促进中国对外贸易的不断发展,维护国家和企业的合法利益。[7]
【作者简介】
1.陈立虎(1954-),男,安徽安庆人,苏州大学王健法学院教授,博士生导师;
2.吴文娟(1986-),女,江苏昆山人,苏州大学王健法学院 2009 级国际法学硕士研究生。

【注释】
① 《1974 年贸易改革法》第 173 条。
②《1988 年综合贸易和竞争法》第 1613 条。
③ Office of Inspector General Audit Report,Evaluation of 332 Investigations,Report No.IG-01-98,February, 1998.
④ 2006 年 11 月底,美国胶合板产业的代表和参议员 RON WYDEN 联合致信美国政府,称来自中国的进口胶合板损害了美国胶合板产业;2007 年 2 月 28 日,美国参议院财政委员会主席 MAX BAUCUS 致信 ITC,要求针对进口木地板和胶合板发起 “332 调查”,要求 ITC 在接到该信(2007 年 3 月 6 日)之日起 15 个月内向参议院提交关于 2002 年~2006 年美国木地板和胶合板产业竞争力情况的评估报告,并出具详细的调查报告。
⑤ USITC:《Tools, Dies, and Industrial Moldels:Competitive Conditions in the United States and Selected Foreign Markets》,Investigation No.332-435, USITC Publication 3556, October 2002.
⑥ USITC:《Textiles and Apparel: Assessment of the Competitiveness of Certain Foreign Suppliers to the U.S. Market》, Investigation No.332-448, USITC Publication 3671, January 2004.
⑦ USITC:《Foundry Products: Competitive Conditions in the U.S. Market》, Investigation No.332-460, USITC Publication 3771, May 2005.
⑧ USITC:《Probable Effect of Proposed Definitions for Certain Baby Socks》, Investigation No.332-475, USITC Publication 3880, August 2006.
⑨ USITC:《U.S.-China Trade: Implications of U.S.-Asia-Pacific Trade and Investment Trends》, Investigation No.332-478, USITC Publication 3888, October 2007.
⑩ USITC:《China: Description of Selected Government Practices and Policies Affecting Decision-Making in the Economy》, Investigation No.332-492, USITC Publication 3978, December 2007.
⑪ 吴文娟根据 USITC 官方网站所显示的 2000 年度~2011 年度“332 调查”报告整理所得。
⑫ 高炉焦炭属于铸造焦炭的一种。

【参考文献】
[1] 钟青.332 条款调查:政治经济学侵蚀下的法律领地[J].时代经贸,2003(1):48-49.
[2] 宁宣凤,丁亮.美国 332 调查及应对[J].进出口经理人,2007(11):56.
[3] 胡飞.美国对华 332 调查分析[J].世界贸易组织动态与研究:上海对外贸易学院学报,2008(6).
[4] 王传丽.国际贸易法(第四版)[M].北京:法律出版社,2008.
[5] 韩立余.美国外贸法[M].北京:法律出版社,1999:353.
[6] 米歇尔•安德森.美国国际贸易委员会产业国际竞争力研究[J].中国贸易救济,2007(2):3.
[7] 张勇.论构建中国产业安全法律制度[D].北京:对外贸易经济大学博士学位论文,2006:192.

 

 
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