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刘瑛,常丽娟:论 PPM 标准在 WTO 中的法律地位

时间:2014-05-24 点击:

PPM 是 英 文 Processing & Product Method 的缩写。 PPM 标准是对产品的加工和生产过程所设定的特定环境标准,是在产品投放市场前,对该项产品加工过程中环境保护状况的技术性规范要求。由于自然资源禀赋的地区差异,也由于发达国家与发展中国家基于经济发展水平和阶段不同而产生的不同发展需求,各国所制定的 PPM 标准存在较大差异。发达国家的环境政策较为积极,发展中国家则较为保守,这种差异在贸易中就表现为发达国家的贸易保护措施,即基于 PPM 标准排除或限制发展中国家产品的进口。近年来发生多起因 PPM 标准引发的贸易争端,主要原因即在于此。

当前,PPM 标准已经由 国 内跨足国际。一些专门的多边环境协定 ( Multilateral Environmental A-greements, MEAs ) 首 先 提 出 了 PPM 标准,并制定出较高的环境标准,但却没有考虑到各国经济发展问题,对贸易问题更是避而不谈,在环境与贸易关系的协调上显得力不从心。反观贸易条约,无论是 WTO 多边贸易安排还是区域贸易 协 定 ( Regional Trade Agree-ment,简称 RTA) 都有涉及 PPM 的法律规定,并通过设置 PPM 标准采取不同程度的贸易限制措施来协调环境与贸易。

应该 说,WTO 与 RTA 对 待 PPM 标准的态度是存在差异的, 这种差异在相当程度上取决于其自身的组织性质和宗旨。WTO 作为一个以促进贸易自由化为宗旨的国际组织,在环境问题上先天持有保守态度。RTA 则因为领域 特 定、区域相邻、成员之间融合度较高, 在对待 PPM 问题上更加开明。本文拟通过对 PPM 标准在 WTO 和 RTA 中的法律地位进行比较研究, 总结 PPM 环境标准对贸易制度的影响,并为 WTO 项下 PPM 标准的协调提出建议。

一、PPM 环境贸易措施概述

环境与贸易的冲突可能由于相关环境规则的不同有不同的形式, 但是冲突主要集中于产品标准和生产标准这两个领域。

经济合作与发展组织 ( Organ-ization for Economic Co-operation and Development,简 称 OECD) 在 其 1994 年 对 环 境 标 准 的 建 议 中 将 PPM 分成 “与产品有关的 PPM” ( Product-Related PPMs,简 称 PR-PPM) 和 “与产品 无关 的 PPM” ( No-Product-Related PPMs, 简 称 NPR-PPM) 。

其中,PR-PPM 将改变最终产品的性能,以致产品在消费过程中会对环境产生负面影响。而使用 NPR - PPM 制造出的产品本身不会对环境造成损害,虽然产品在生产或加工过程中存在对环境损害或污染的情形,但产品具有 “产品的最终消费者无法探查” 的性质。出口国的产品如果不符合进口国的 NPR-PPM 标准,那么进口国依此对其进行贸易限制,即依照本国 NPR-PPM 标准对他国的环境问题进行规制,是一种 “治外法权”, 从而引发争议。

在 WTO 协定中并没有明确的 PPM 标准分类, 《TBT 协定》附件 1 第 1 条对 “技术法规”的定义是: “规定强制执行的产品特性或其相关工艺和生产方法,包括适用的管理规定在内的文件。该文件还可包括或专门关于适用于产品、工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求。”《SPS 协定》附件 A 第 1 条指出: “卫生与植物卫生措施包括所有相关法律、法令、法规、要求和程序,特别包括: 最终产品标准; 工序和生产方法”。二者均没有对生产过程和方法进行详细分类,但是 WTO 争端解决机构在争端解决实践中确立了 “产品—过程区别”原则。

两起金枪鱼案的专家组报告对 PPM 进行了澄清和解释,在第一起金枪鱼—海豚案中,专家组指出 “GATT1994 第 3 条只管辖影响产品本身的措施”。第二起金枪鱼— 海豚案中,专家组又指出,被申诉方美国规范金枪鱼进口的措施针对的是不对金枪鱼作为一个产品的内在特性产生任何影响的捕捞方法, 从而认定进口措施违法。从两起案件中专家组的措辞可以看出,专家组已经明确对产品本身有影响的 PPM 措施是受第 3 条管辖的,同时将第 3 条的范围限制在规范产品本身以及规范对产品本身有影响的 PPM 标准范围之内。美国汽车税案中,专家组认定 “不允许根据和产品本身没有直接关系的因素给予某种进口产品的优惠低于相同本国产品享有的优惠”。也就是说, 如果 PPM 标准本身对产品产生影响,那么可以基于 PPM 标准对贸易进行限制。但是应该看到专家组将 PPM 标准限定在与产品有关的 PPM 标准内,即 PR-PPM。

对产品本身和产品的生产过程和方法做出的这个区分被学者称为 “产品—过程区别”原则,基于此笔者认为在 WTO 框架内 同样有 PR-PPM 和 NPR-PPM 的 区分。与产品有关的 PPM 标准限制产品的跨界污染,因而被多边环境协定和 WTO 协定予以承认,而在 WTO 体制内 PR-PPM 的合法地位已经由《TBT 协定》和 《SPS 协定》 予以确立。比较有争议的是并不对进口国环境造成损害的 NPR-PPM 标准。本文着重讨论 NPR-PPM。

二、NPR-PPM 标准在 WTO 中的法律地位

据 WTO 官方统计,世界上现有的 127 个多边环境协议中有 26 个含有贸易条款。MEAs 中承认 NPR-PPM 标准,如 1992 年 《联合国生物多样性公约》 中规范生产加工过程是否满足环境保护要求, 其中第 8 条第 1 项要求对那些不利于生物多样性的工业程序和活动进行管理。又如 《联合国气候变化框架公约的京都议定书》 规定, 缔约方可以通过个别或共同的方式采取措施控制生产过程中温室气体的排放。而正是由于 MEAs 承认与产品无关的 NPR-PPM 标准,理论上进口国就可以基于进口产品违反 PPM 标准实施贸易限制。

反观 WTO,以促进贸易自由化为宗旨,在对待环境问题上较为保守。进口国以进口产品违反进口国法律中规定的 PPM 标准为由禁止或限制进口,就可能违反普遍取消数量限制规则,由此产生贸易争端。目前,WTO 有限地承认 PPM 标准的法律地位。诚如前文所言, WTO 实 践 明 确 将 PR-PPM 纳 入 WTO 管辖范围,明确承认 PR-PPM 标准在 WTO 中 的 合 法 地 位,但 NPR-PPM 的合法地位依然存疑。

因此在 NPR-PPM 问题上就存在如下困境。当争端双方,一方是多边环境协定成员,而另一方是 WTO 成员时,便会因 NPR-PPM 标准的合规性引发冲突。WTO 官方报告显示,没有一个涉及贸易条款的 MEAs 的成员组成与 WTO 的成员组成一致,因此,在 WTO 框架内因 NPR-PPM 标准引发冲突存在极大的可能。本文试图探求 WTO 框架下的 NPR-PPM 标准协调问题。

由于 WTO 协定并未直接涉及 NPR-PPM 问题,我们需要在案例中探求 NPR-PPM 标准在 WTO 项下的法 律 地 位。DSB 案 例 中 NPR-PPM 标准涉及的法律点主要有两个,一是 “相同产品” ( like prod- uct) 的认定,一是 GATT1994 第 20 条的适用。

( 一) NPR-PPM 之 于 “相 同产品”认定

能否基于 NPR-PPM 标准区别不同产品,决定了涉诉措施本身是否违反国民待遇。关于 “相同产品”的认定标准,有两种同的方法体系,一种是传统的四个标准, 即产品物理特性、关税分类、最终用途以及消费者品味和习惯,另一种是 “目的和效果” 的检验,这种检验方法强调产品措施的法律目的。

我们知道在确定产品相同性时,采用 NPR-PPM 标准生产的产品和未采用 NPR-PPM 标准的产品的最终物理性能、最终用途和关税分类是相同的,只是生产过程和生产方法不同,在传统的四项标准中只能从 “消费者品味和习惯”这一标准来做区分。

然而,专家组和上诉机构并没有确立统一的 “消费者品味和习惯” 认定标准。在欧盟—石棉案中,专家组指出 “由于很难确切地确认当时的消费者的品味和习惯,需要考虑的各种消费者群体也是非常不同的,所以这个标准不能提供一个明确的结果”,拒绝就 “消费者品味和习惯”这一标准表明立场。而该案上诉机构认为应该将消费者选择产品的意愿视为评估产品 “相同性” 的相关证据,上诉机构还强调所有有关产品危害健康的证据都应该在现有的标准之下进行审查,即根据产品的物理特征、消费者的品味和习惯以及最终用途等标准进行审查。在美国—丁香香烟案中,专家组破除了在欧盟—石棉案中对 “消费者品味和习惯”标准的态度,基于措施的监管目标认为在对 “消费者品味和习惯”进行认定时应该将消费者人群限定在 “年轻人及潜在的年轻用户”,即专家组依据立法者立法的 “目的和效果”来确认消费人群。上诉机构推翻了专家组的这一认定路径,上诉机构认为应该基于产品的竞争关系来认定 “消费者品味和习惯”,包括在确认消费者群体时也应该基于产品的竞争关系,由市场这一客观标准来确定消费者群体,专家组应该评估产品的所有相关消费者,而非仅仅考虑产品的主要消费者。

专家组和上诉机构在美国—丁香香烟案中对 “消费者品味和喜好”标准的认定逻辑不一致,专家组倾向于通过立法者 “目的和效果”来确认消费群体,而上诉机构更倾向于市场标准来认定。相较而言,“目的和效果”标准更具有主观色彩,而市场标准更加客观。上 诉 机 构 推 翻 了 专 家 组 的 “目的和效果”标准,即不能基于措施的立法目的来认定产品的相同性,因此 NPR-PPM 措施的环境保护动机不能作为认定产品相同性的标准,而决定相同产品的关键因素必须基于市场这一客观标准。显然,如果市场上的消费者基于产品的生产过程和生产方法的差异,即 NPR-PPM 方法的差异来做选择,那么只要证据充分,就有可能基于该差异来认定它们不是相同产品。

( 二) NPR-PPM 与 环 境 保 护例外

按照 DSB 实践,在适用 GATT第 20 条例外时,先认定涉诉措施是否符合某项具体例外的规定,再判定 其 是 否 符 合 序 言 的 规 定。 GATT 的环境保护例外主要是第 20 条 ( b) 项和 ( g) 项。

判断与第 20 条 ( b) 项例外的相符性,主要争议点在 “必需” 一词,即涉诉措施是为保护人类、动植物生命健康所必需的。关于必需,泰国香烟案专家组指出 “只有在 没 有 符 合 或 最 低 程 度 违 反 GATT 规则的其他替代措施可供泰国使用来达到其保护健康的政策目
标  ”。欧盟—石棉案中,上诉机构认为 “所追求的公共利益或价值越重要或越生死攸关,一个措施就越容易被认为对达到这些目标是 ‘必要的’。”但是,上诉机构和专家组并未对生死攸关进行解释,而即使措施满足了生死攸关这一要求,也仅仅是容易被认为是 “必要的”。

在 “美国海虾案” 中,上诉机构对 NRP-PPM 的态度有一定的突破,指出为了第 20 条 ( g) 款所规定的保护可穷竭自然资源的目的,在美国和有关的迁徙濒危海洋生物之间存在实质性的联系,并确认美国的限制措施 “初步符合” ( provisionally justified) 第 20 条的规定。上诉机构的结论似乎暗示了,当被保护的人类及动植物生命健康、可穷竭自然资源与实施措施的成 员 有 实 质 性 联 系 时,NPR-PPM 措施符合第 20 条 ( g) 款的例外规定。许多学者就因此认为这一决定暗示了第 20 条 ( g) 项并不禁止 NPR-PPM,条件是要满足特定的要求,比如科学证据。例如,Charnovitz 认为,尽管上诉机构 没 有 说 NPR-PPM 标 准 符 合 GATT 的规定,但这个决定暗示了 PPM 措施的合法性。Hudec 也指出,海虾案开启 了第 20 条 ( g) 项例外规定允许一成员依据产品的生产过程和方法来限制进口的可能性。

笔者认为,对此不能过于乐观,首先 WTO 的争端解决报告只是对个案的认定,它们不具有普遍适用性。其次,即使此案中上诉机构有默许之意,也存在诸多争议内容,比如上诉机构没有明确前文提到的 “实质性的联系” 的含义, “初步符合” 也具有一定的模糊性。另外,上诉机构在前述案例中对 “必要性”一词的认定标准前后不一致,且标准模糊不具有操作性。因此 NPR-PPM 标准措施成功援引 GATT 第 20 条概率很小。

总之,WTO 的争端解决实践将 PPM 标 准 划 分 为 PR-PPM 和 NPR-PPM,而 NPR-PPM 标 准 在 WTO 项下的法律地位需结合具体案件具体分析。GATT 第 3 条项下 “相同产品”的认定上,目前上诉机构确立了以竞争关系为标准来认定 “消费者品味和习惯”的路径, NPR-PPM 标准虽然有可能满足这一标准,但是被申诉方需承担繁重的举证责任来证明 NPR-PPM 的不同影 响 了 消 费 者 选 择。而 NPR-PPM 在第 20 条例外案件中得到了初步肯定。虽然这些解释本身是不明确、不充分的,而上诉机构本身也没有权力作出这样重大的创造性解释,但 DSB 报告中的法律解释还是代表着对以 NPR-PPM 为依据的环境贸易限制措施的理论依据和 WTO 合规性探讨的推进。

三、RTA 对 PPM 的规定
相较 于 WTO,一 些 RTA 对 PPM 标准给予了更多了认可,其中一些做法对 WTO 具有借鉴意义。本文仅选取其中具有代表性的两个来作评价。
( 一) PPM 标准在 NAFTA 中的法律地位

1. NAFTA 对环境与贸易问题的法律规定

《北美自由贸易协定》 ( North American Free Trade Agreement,简称 NAFTA) 是世界上第一个发展中国家与发达国家签署的,而且在贸易协定中引入附属环境协定来协调与贸易有关的环境问题的区域贸易协定。NAFTA 主要通过两个途径来协调环境与贸易问题: 一方面通过美国、加拿大和墨西哥三国签署的 《北美自由贸易协定》,即 NAFTA 本身,另一方面是 NAFTA 的附属协定 《北美环境合作协定》 ( 简称 NAAEC) 与 《美墨边界合作协定》及美墨边界计划。

NAFTA 在其序言中明确表达了对环境问题的关注,并将贸易自由化的目标置于可持续发展的大目标中。序 言 规 定: 成 员 国 将 以 “一种与环境保护与保存相一致的方式推动世界贸易 的和谐发展,促进可持续发展;加强环境法律、法规的制定与实施”。序言中对环境问题的关注比 WTO 更加突 出。进 而,NAFTA 第 104. 1 条规定,当 NAFTA 与本协定列举的多边环境协定中的贸易条款不相符合时,多边环境协定中的义务 “在不相符的范围内优先适用,假若成员国有多种同等有效又合理的方式来遵循这些义务,成员国应该选择其中最不违反 NAFTA 的其他条款的方式”。此外,NAFTA 第 7 章 “农业、植物和卫生检疫措施” 第 2 节直接规定成员国可以采取严于国际标准的卫生及植物检疫措施,可依照第 715 条采取适当的措施保护人类、动植物生命或健康。同时,为了避免滥用卫生及检疫措施,NAFTA 也规定一定的限制条件,即非歧视、科学评估、风险评估、必要程度范围限制和非变相贸易限制。第 9 章 “相关标准措施” 进一步明确了各国决定本国环境保护水平的权利,肯定每个国家都有权选择各自认为合适的环境保护水平及其相应的环境法规,确定各方设定有关环境保护标准的权利,成员国无权干涉别国环境标准。

2. NAFTA 对 PR-PPM 的规定

《北美环境合作协定》第 2. 3 条规定: “每一成员应该考虑禁止向另一成员出口另一成员规定在其领土范围内禁止使用的杀虫剂和有毒物。如果某一成员在其领土范围内实施禁止或者严格限制使用杀虫剂或者有毒物的措施,应该直接或者通过合适的国际组织将其措施通知其他成员。”第 2. 3 条虽然没有直接赋予进口方实施贸易限制的权利,但是要求出口方自觉限制出口其他成员禁止使用的杀虫剂和有毒物。这表明 《北美环境合作协定》明文承认了 PR-PPM 标准的合法地位。

3. NAFTA 对 NPR-PPM 的规定

NAFTA 并没有专门针对 NPR-PPM 的规定 ,但是第 104 条规定当 NAFTA 与协定列举的多边环境协定中的贸易条款不相符合时,所列的多边环境协定优先。NAFTA 列举了 《保护濒危野生动植物国际公约》、 《蒙特利尔议定书》、《巴塞尔越境移运控制及其处置危险废物的公约》,而这三个公约都明确规定了 PPM 标准。如 《蒙特利尔议定书》第 4 条规定,缔约国应禁止或限制从非缔约国进口以附件所列控制物质生产但不含此种物质的产品。这是非常典型的将 NPR-PPM 标准合法化的规定。但是,NAFTA 规定的环境协定优先原则只适用于前述条约与 NAFTA 本身相抵触的情况下,也就是说对于协定没有规定的内容,并不适用所 列 条 约。 就 这 个 角 度 来 讲, NAFTA 并不承认 NPR-PPM 的合法地位。即使如此,NAFTA 的这项安排依然可以为 WTO 体制下处理 PPM 标准提供借鉴,下文会就此详述。

《北美环境合作协定》是北美自由贸易区协调环境与贸易的主要条约。第 37 条绝对禁止一成员方的权力当局在另一成员领土内实施环境法,绝对禁止 “域外法权” 的做法与 WTO 一致。另外,在保护环境问题上, 《北美环境合作协定》非常重视非政府组织和个人的权利,协定为非政府组织和个人设置了权利救济通道,第 14 条赋予了私人向秘书处的投诉权,即私人可以就另一成员国政府违反该私人所在国环境保护法规的事宜向秘书处投诉。协定允许一成员的私人对另一成员的环境执法情况进行投诉, 一定程度是对禁止 “域外法权”的一种突破,对保护环境更为有利。

《北美环境合作协定》 第 40 条规定了协定本身与其他环境协定的关系,第40 条规定: “本协定不影响成员在其他国际环境协定项下的权利与义务。”也就是说, 《北美环境合作协定》承认已有的多边环境协定在 NAFTA 项下的合法地位,这为多边环境协定的 NPR-PPM 标准在 NAFTA 项下的合法地位提供了法律支持。

( 二) PPM 标准在欧盟法中的法律地位

1. 欧盟法对环境与贸易问题的规定

在协调贸易与环境的关系方面,应该说,欧盟在所有的一体化组织中起着领头羊的作用。欧盟与贸易有关的环境体系中,建立欧洲共同体或欧盟的基础条约起着宪法性规 范 的 根 本 性 作 用。1987 年《统一欧洲法》生效,共同体的环境行动有了明确的法律基础。法令第 7 条给共同体的环境政策规定了一个框架,第 130r、130s、130t 则详细 规 定 了 共 同 体 环 境 政 策 的原则。

条例是欧盟整个范围内可以直接和统一适用的规定,被认为是基础条约的实施细则,也是欧盟理事会和委员会最主要的立法形式,比较典型的环境保护条例有降低破坏臭氧 层 物 质 排 放 的 3322 /88 条例等。

指令相对条例没有全面约束力,仅在其预设目标范围内有约束力,仅适用于其所针对的成员,对欧共体的公民并不具有直接的约束力。但是欧盟的贸易环境立法很多是通过指令颁布的,如 1991 年制定的 《关于包装、包装废弃物的指令》规定了各成员国的义务和各成员国应采取的对策。#p#分页标题#e#

2. 欧盟法对 PPM 的规定

a. 欧盟法对 PR-PPM 的规定

欧盟直接通过条例或指令的形式承认 PR-PPM 的合法地位,如880 /92 号条例,条例规定在医药产品、食品、危险品、有害品之外的工业产品和服务上使用环境质量标示。第 793 /93 号条例规定,危险品的生产商和进口商有义务向有关的专门委员会提供所有与危险品有关的信息,例如名称、生产数量或者进口数量、危险品的分类、危险品的物理和化学性质、毒性以及其他评估其环境危险可能涉及的信息。

b. 欧盟法对 NPR-PPM 的规定

与 WTO 协定类似,欧盟法对 NPR-PPM 标准也没有做明文规定,但是欧盟法的法律渊源还有判例, 因此,我 们 可 以 从 判 例 中 探 究 NPR-PPM 标准在欧盟法中的法律地位。欧 洲 法 院 判 例 中 与 NPR-PPM 标准相关的司法实践主要涉及三个法律问题: 数量限制、政府采购、歧视性税收。

( 1) 数量限制

《欧洲统一法》 第 28 条、第 29 条分别禁止对进口产品和出口产品进行贸易数量限制。然而在PreussenElektra 案中,德国规定要求电力公司购买一定比例的来自德国风电力厂的电,虽然规定最终的效果是减少了进口电力,具有一定的保护效果,但是欧洲法院认为 “保护环境的理由是正当的”。同理,在废油出口案中,限制出口国抱着保护他国环境的理由禁止本国废油的出口,尽管法院以限制措施的实施违反了 “协调制度” 而认定出口国败诉,但是法院还是认定以存在潜在的环境风险限制出口这种行动本身是可以得到支持的,即使这种环境危险并非本国的环境风险,也可以作为一国实施限制措施的理由。虽然实施限制措施的国家最终败诉,但是欧洲法院在前述案例中明确承认可以基于 NPR-PPM 标准进行 贸 易 限 制,即 承 认 了 NPR-PPM 在欧盟法中的合法地位。另外,欧洲法院强调涉诉措施必须符合协调制度的规定。

( 2) 政府采购

PPM 标准措施往往涉及公共健康和环境保护,而在欧盟法中涉及公共利益的事项大部分由政府采购来规制,如 2004 /18 条例规定各成员政府在招标中要将环境因素考虑在内。其后欧洲理事会在 《绿色购买》指南中指出: “技术应该包含在合同中,这些技术法规应包括与产品制造相关和对产品特性有影响 的 需 求,但 不 一 定 是 可 见的。”很显然在理事会眼中,产品特性不仅仅指物理特性。欧洲理事会通过立法解释界定了技术法规, 为 NPR-PPM 标准在欧盟法中获得合法地位敞开了大门。

( 3) 歧视性税收

《欧洲统一法》第 90 条规定禁止征收歧视性税收,其中第 1 段禁止对相同产品征收歧视性国内税,第 2 段禁止征收保护性关税。

第 90 条第 1 段 在 “相 同 产品”间适用。欧洲法院认定 “相同产品”的标准是物理性能和消费者替代性。法院指出如果消费者选购产品时 “一般情况下”没有选择 “道德产品”,那么就可以认为“道德产品”和 “非道德产品”是相同产品,反之,则是不同产品。 可 见 欧 洲 法 院 在 认 定 涉 及 NPR-PPM 标准的产品是否是相同产品时,是在消费者替代性项下进行认定的。

第 90 条第 2 段在涉诉产品不是相同产品的情况下适用,关键在于如何认定 “保护性”。法院认定国内生产商基于税收获得的利益不再成为违反第 90 条第 2 段的理由, 表明不禁止区别税收,但是要证明 “非保护性”。在 chemial 案中,法院认定加拿大给予自然酿造的酒精税收优惠的规定符合第 90 条,法院指出欧共体并不限制成员方根据特定的标准自行设置税收,这些标准包括使用的原材料和生产过程。另外在 Stadtgemeinde Frohnleiten 案中,法院指出对税收政策是否歧视,关键在于税收政策的内外标准,而非关注税收政策的结构本身。欧洲法院事实上肯定了基于 NPR-PPM 所做的区别关税。

综上,从欧盟颁发的条例和指令不难看出欧盟实质上是积极地将 PPM 标准写入其环境保护法规中,不仅承认 PR-PPM,还承认 NPR-PPM,欧洲法院也在司法实践中多次承认 NPR-PPM 标准的合法性。欧盟在环境贸易政策的积极态度对欧盟自身以及整个国际贸易发展和环境问题的解决有积极的影响,欧盟的相关立法和实践也为国际环境与贸易协调提供了新的法律思路。欧盟将环境保护、生态及绿色的理念贯穿到产品的 整 个 生 命 周 期 中,扩 大 了 PPM 的影响范围,有利于从源头上减少环境污染以及损害的发生, 也通过深化消费者的绿色消费理念,间接鼓励企业进行绿色生产, 从而促进环境友好型产品和服务的发展。当然,当前欧盟较为激进的环境贸易政策也很有可能会引发变相的贸易保护,容易对来自发展中国家的产品进入欧盟市场构成障碍,而欧盟在 WTO 极力抵制 NPR-PPM 也足见其虚伪性。

四、WTO 对 RTA 中 NPR-PPM标准的借鉴及其完善建议

( 一) 明确 WTO 与多边环境协定的关系

多边环境协定是 WTO 成员方、 WTO 争端解决机构和国际社会公认的最好、最有效的保护环境的方式。例如,WTO 环境和贸易委员会 ( Committee on Trade and Envi-ronment,简称 CTE) 认为以国际合作和协商为基础的解决方式是国家及其政府解决跨界或全球环境问题的 最 好、最 有 效 的 方 式。但 WTO 并未对 WTO 协定与多边环境协定的关系作出规定。

诚如前文所述,NAFTA 在其第 104 条中规定了协定本身与所列环境条约的关系,明确了所附环境条约在不相符范围内的优先适用性,这不仅明确了环境与贸易价值之间发生冲突时的解决办法,也限制了对环境措施的滥用。WTO 可参考 NAFTA,明确 WTO 规则与多边环境协定之间的关系。在选择 WTO 项下有效的多边环境协定时, 重点关注规制跨国环境污染的协定,暂时规避可能引发 “域外法权”的协定。另外,PPM 单边措施在 WTO 内的法律地位真切地关系到 WTO 成员的权利与义务,必须经过 WTO 各成员方的充分谈判和磋商方能决定。比如,在 《TBT 协定》或者 《SPS 协定》修订中, 根据部长级会议的谈判决定,明确 WTO 协定与多边环境协定适用的先后顺序。

从发展中成员的角度,利用多边环境协定只能被认为是次优的选择,甚至对贸易利益有损害。但我们应该清楚地看到,由于多边环境协定的多边性以及 WTO 对环境措施实施的条件要求,多边环境协定在实现其环境保护目的的方式上,相较发达成员对发展中成员所实施的单边 PPM 措施要可预见得多,是明显优于单边措施的方式。因此,笔者认为,不应妖魔化多边环境协定,应该在二者之间寻求平衡点,发展中成员不宜过激抵制多边环境协定在 WTO 框架下的适用。

( 二) 对 “消费者品味和习惯”的认定进行扩张解释

前文提到 WTO 在争端解决实践中 将 PPM 划 分 为 PR-PPM 和 NPR-PPM,即学者所称 的 “产 品 —过程区别”法。DSB 在 WTO 框架下虽然没有创设法律的权力,但是上诉机构在解决具体的法律问题时往往会引用之前上诉机构中报告的解释,从而使得 DSB 报告在法律解 释 上 具 有 事 实 上 的 法 律 约束力。

笔者认为,目前在 WTO 项下解决 NPR-PPM 标 准 的 关 键 在 于 “消费者品味和习惯” 标准的认定,对此上诉机构在既决案件中倾向于以客观的市场因素来确认消费人群,并推翻了专家组 “目的和效果”的认定方法。反观欧洲法院在这一问题上的认定,只要消费者一般不购买 “道德产品”就可以认定涉诉产品是相同产品,反之 NPR-PPM 的差异就可以造成非相同产品,即欧洲法院倾向基于消费者的主观购买意愿确认消费者人群。对此,笔者认为,上诉机构不应该全盘推翻专家组的认定路径。上诉机构推翻专家组给出的理由是,如果采用立法者的 “目的和效果”标准,那么专家组会被施加沉重的工作负担来确认谁的立法目的更为重要。笔者认为,上诉机构给出的理由从法理上讲并没有否定采用 “目的和效果” 标准,而是着眼于专家组会有更沉重的工作负担。另外,上诉机构在整个报告中多次强调保护生命健康的重要性,其对环境保护生命健康的重视态度与专家组是保持一致的,因此,笔者认为,上诉机构对此问题的解释并非合理,不应该否定专家组的认定路径,而应该对 “消费者品味和习 惯” 进行扩张解释, 将 NPR-PPM 标准纳入此考查范围。在这个问题上,可以参考欧盟的做法,欧洲法院是在欧盟法没有明确确认 NPR-PPM 法律地位的情况下, 通过一系列司法判决,在一定条件下承认了 NPR-PPM 的合法性,而通过个案分析所确立的判断标准更直观更符合实际情况的发展。作为 WTO 皇冠上的明珠,WTO 争端解决机构也具有足够的影响力来做这样的发展性解释。

诚然,司法能动主义必须有限度,对于贸易与环境目前的困境,诚如 WTO 秘书处所言,还是要通过多边谈判来解决。但在此之前, 基于 DSB 在 WTO 框架下举足轻重的实际影响力,通过个案解释允许成员 在 贸 易 管 理 中 纳 入 合 理 的 NPR-PPM 标准,切合 WTO 的可持续发展目标。而 DSB 对此可以有所作为,正如此前 DSB 在 PR-PPM 和 NPR-PPM 界分上、在环境保护例外上所做的解释和发展,虽然有争议,但最终也都获得了 WTO 成员的 普 遍 认 可,因 为 它 彰 显 了 WTO 在贸易与环境价值协调上的努力,也符合可持续发展的 WTO 宗旨和全人类共同利益。

【作者单位】武汉大学 WTO 学院

 
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