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宋阳,穆凯盈:对国际经济法与国内经济法关系的再思考

时间:2014-05-08 点击:

【摘  要】考察国际经济法的内涵性质可知,与国际商法和国际公法不同,国际经济法的根本作用在于通过规范国家的经济主权行为来保护各国公民的经济权利;但同时,国际经济法的制定与实施也必须具备一定的弹性,以防止其成为强国侵犯弱国主权的工具。结合国际法学界对国际经济法和国内经济法关系的论析,指出目前国际经济法一元论和二元论学说都不能满足构建国际经济新秩序的客观需求。国际社会必须构建国内经济法与国际经济法之间的沟通机制,并通过政策平衡来最大化地实现国际与国内的双层经济偏好。

【关 键 词】国际经济法;国内经济法;政策平衡;经济偏好

国际经济法与国内经济法之间的关系在学术界内被热烈探讨,国际经济法作为规制国家管理本国内部经济的外部法律规则,如何避免与国内经济法发生冲突?当发生冲突后又应该如何进行处理?当违反国际经济法规则时,国家究竟有无义务修改本国的国内经济法以符合国际经济法的要求?国家主权在国际经济法中所起到的地位和作用又是什么?本文将试图通过梳理既有的相关法律理论来探讨上述问题。

一、国际经济法内涵界定

1.几种关于国际经济法内涵的典型学说

国际经济法作为一个独立的概念产生于第二次世界大战后传统国际公法体系 的分化。1948 年英国国际法学学者施瓦茨曾伯格教授首先开始使用“国际经济法”这一术语来指代一种新的国际法律部门,他认为:随着国家间经济交往的增多, 以及国际经济组织的出现,调整国家之间以及国家与国际经济组织之间权利义务的规范非常重要,它应该作为国际公法的一个相对独立的分支。

此后,美国法学家杰塞普针对国际经济法主体的多元性提出了“跨国法”(transnational law) 的新概念,其核心理念在于探讨在国际经济交往中国家与国民之间的关系,以及一国国民与另外一国国民的交易关系;此理论试图将不能在市场中进行交易的“公共物品”与可以在市场中交易的 “私人物品”的两类规则结合起来,进而再探讨两种规则之间的相互影响与关联。其核心观点是: 国际经济法的核心内涵不在于其性质,而在于其调整的社会关系[1]。那么,无论是调整公共物品分配的法律还是调整私人交易的法律,都可以被归入国际经济法的范畴。

然而另外一些学者则坚持认为国际经济法从性质上讲只能从外部约束国家对国内经济的管理行为。例如左海聪教授认为,广义的国际经济法可以进一步细分为国际经济法与国际商法,其中国际商法是调整跨国商事主体之间交易的法律制度,而国际经济法则是调整国家间经济管制的法律关系的规范[2]。

2.对上述学说的评价

综合上述学说,笔者对国际经济法的内涵界定提出如下观点:首先,左海聪教授从法律自身性质出发,对广义的国际经济法的内容进行重新界定的思路是十分可取的。这是因为,在国际经济合作与交往的过程中,存在两种既彼此相互交融又明显具有分界的不同秩序体系。西方学者在其著述中也认识到了这一点,提出应该对两种秩序分别加以研究。例如,杰克逊教授认为:从某种意义上说,国际经济法可以分为两个适合绝大多数国际经济法领域的宽泛的路径。这两个路径可以粗略地被称为“交易性”的和“管理性”的路径。二者皆有其位置,但是在研究这两种路径下的不同规范性质可能有实质性的差异。交易性的规范多是描述性的,从某种意义上来说是对已有交易的重述与固定;而管理性的规范则注重“国家、地方、国际政府机构”的作用[3]。彼德斯曼教授认为:国际经济自生自发的历史演进已经导致一种行为规则的分层,这种分层的体现是多种多样的,分层的直接后果便是形成了自发秩序与指导秩序两种法律秩序模式。各种不同的“法律层次”可以按照胶合板原则而相互加强和彼此增进[4]。另一位著名学者特拉奇曼则指出:“国际法的经济层面常常特指与政府有关的事务,其功能被认为是作为一种基于向社会利益集中的一种优化手段,而商事层面相对应地,经常代表了个人或者企业的视角。”[5]

从语源上看,经济一词起源于古希腊语“οικονοµa”,该词的意思是管理家庭的人。色诺芬在他的《经济论》中将“家庭”及“管理”两词结合起来理解为经济。由此可见经济本身便体现着国家对经济活动的干预。但是,任何国家的经济政策都可能产生蝴蝶效应,进而影响别国的经济。例如,一个国家对本国的某种产品的进口采取限制措施,那么将可能对另外一国的相同产业造成极为不利的影响,从而引起该国的报复。为了防止世界经济在这种相互报复的争斗中走向毁灭,有必要采取一种措施来使政府对经济管理的行为进行反向规制,从而在世界范围内建立起一种经济秩序的良性循环,以使每个国家在这种秩序中获得共赢性的利益。从该意义上而言,国际经济法就其本身性质来说是具有公法性质的规制性法律规范。这种规范存在的主要目的在于防止国家在管理本国对外经济事务中对主权的滥用,进而影响别国的合法权益乃至世界范围内的国际社会公共利益。

不过同时需要指出的是,虽然国际经济法被定义为公法,但它与国际商法规则却有着千丝万缕的联系。例如,彼德斯曼指出基于自发的市场秩序,在20世纪出现了大量的出口卡特尔,他们通过签订“自愿出口限制”或者各种限制性商业惯例的形式来进行出口垄断性经营。针对这种现象,各国立法都对其采取了反规制措施,但是一些国家常常将自己的反垄断法进行域外适用,从而引起极大的争议。为此一些国际组织如 OECD、联合国都采取了国际经济法上的手段来对国内经济法对限制性商业惯例的规制法进行反规制。虽然这种反规制的性质及效力还存在理论上的争议,但是,可以肯定的是国际经济法作为对国家管理经济手段的外部约束机制,与国际商法的私法性规则具有相互依赖的关系。

对于将国际经济法视为国际公法一个分支的学说理论,笔者认为其亦有可取之处。这是因为国际经济法作为对国家管理经济行为进行反规制的法律规范体系,不可避免地要涉及到国家与国家之间的关系以及国家与经济组织之间的关系。由此,国际公法的相关规范将责无旁贷地充当调整国际经济关系的平衡器及解释工具。例如,根据世界贸易组织争端解决谅解备忘录第3条第2 款规定:该程序适于保护各成员在适用协定项下的权利和义务,及依照解释国际公法的惯例澄清这些协定的现有规定。争端解决机构的建议和裁决不能增加或减少适用协定所规定的权利和义务。在“美国汽油标准案”中 WTO 第一次明确将《维也纳条约法公 约》第 31 条 的 有 关 规 定 作 为 WTO规则的标准与规则框架的解释工具。由此可见国际公法的一些原则是可能适用于国际经济法的相关领域的。即便是坚持国际经济法独立学说的特拉奇曼也承认:“国际经济法与国际公法二者之间不是分立的目录,国际经济行为在某种意义上对政治关系具有溢出效应,从而使国际公法的基本制度成为了国际经济法的结构性框架。”

然而,国际公法与国际经济法之间的界限又是十分明晰的。第一,从法律关系调整方式取向上来看,国际公法将“避免争议”以保障国家共存作为整个规则体系的最高价值,例如对于南极领土的主权要求,《南极条约》便采用了一种“冻结” 的处理方式,其根本出发点不在于解决争端,而是将争端搁置起来。第二,国际公法在价值选择取向上来看,将国家主权作为最高价值基准,将主权原则作为国际公法不可动摇的基石,因此有学者将国际公法的价值取向称之为“葡萄园保护主义” (domaine reserve)。国际经济法则更多体现了效率至上的理念,以及彻底解决争端进而促进国际经济合作的根本目的。例如,在国际法院管辖中将国家接受其管辖作为法院能够审理案件的先决条件,而WTO争端解决实体(DSB)则可以自动管辖成员方之间的争议,且不得拒绝作出裁判。第三,虽然《维也纳条约法公约》可以作为WTO条约的解释工具,但这仅仅是技术层面的解释规则。DSB不得将任何非WTO条约规则作为其裁决案件的依据[6],由此不难看出国际条约法的内容只具有工具性的作用,不能从根本上解决国际经济法的实体性问题。国际经济法尤其是WTO法,有其自身相对独立的一套规则来对国际争端进行“定分止争”。最后,国际公法从本质上来看是不成体系的,条约与条约之间并不存在统一性的标准与内在的一致体系,国际习惯法是其根本渊源。而国际经济法则不同,随着WTO、IMF等一批具有重要影响力的国际经济组织的成立,这种情形正在发生改变,例如有学者提出WTO规则已成为一种“自给自足”(self contained)的体系,另一方面,由于缺乏必要的次级规则的指引,国际习惯法在国际经济法领域处于边缘化的尴尬地位。因此,有学者提出国际贸易管理领域一般不存在国际习惯法[7],从而将国际公法与国际经济法的界限从法律渊源的层面彻底明晰起来。

综上所述,笔者认为国际经济法是一个独立的自我包容的法律规范体系,其内涵核心是国际社会调整国家管制经济行为的法律规范的总称,与国际商法那种“调整私人主体之间交易关系”的法律规范相比具有明显的秩序分层性,但是在某些层面又相互影响,共同发挥作用。

二、国际经济法与国内经济法关系的典型学说

国际经济法作为调整国家管理经济行为的工具,其与一国的国内的经济管制法具有十分错综复杂的关系。传统理论往往借助国际公法的理论体系,诸如一元论以及二元论的观点来作为探讨国际经济法与国内经济法的基本出发点。笔者无意推翻此理论框架,只是试图对二者之间的统一性和体系结构关系进行进一步的探索。

1.国际经济法与国内经济法二元论学说

目前在国内经济法与国际经济法的理论中有一元论和二元论的学说。其中二元论认为“国际经济法和国内经济法是两个完全独立的法律体系。由于是不同的法律体系,二者无效力高低之分,某一体系的规范,不能自动成为另一体系的规范,一种体系也不能减小或变更另一体系的效力。那么当一个经济关系需要适用法律规范而该法律规范又属于国际经济法规范时,那么该经济关系不能直接适用国际经济法规则,而必须将国际经济法转化成国内经济法才能加以适用。在这种体制之下,国际经济法规则处于一种相对弱势的地位,一旦出现“宪政失败”,国际经济规则便不能有效地“锚定”(anchored)于国内经济法律体系,各种灰色区域贸易政策就不能受到法律的有效控制。

在二元论学说下,国际经济法规则不能从根本上限制、分化缔约国的主权来对缔约国产生法律效力,而必须在尊重缔约国的主权前提下对其国际交往行为进行约束,但这种约束是不能直接施加给个人的。这种论断显然不再适应经济全球化的今天,在全球发展理论范式下非国家行为体 (包括政府间组织、非政府组织、跨国公司及个人等)在世界体系中正发挥着越来越重要的作用。而国家经济主权原则也应该在一定程度上被加以重构。WTO规则体系大大解决了原有国际法机制的弊端,其强调国家不能以自己承担责任为代价而继续让“非法”的国 内经济管制措施保持效力。在 WTO 执行过程中,以著名的美国版权案为例:在《美国版权法》被 WTO 专家组裁定为违反 TRIPS协议的相关义务后,在最终的执行仲裁裁决中,由仲裁机构直接计算出私人的损失总额, 并由美国政府向爱尔兰的版权所有人进行支付损失金额。但是这种补偿仅仅是临时性的,在2004 年以前美国必须修改其国内经济法律以充分履行相关国际经济法的义务[8]。

事实上,学者在研究国际经济法规范时,已经注意到在某种程度上随着个人主体参与国际交往的增多,个人已经具备了某种程度上的国际法主体资格。这种情形的出现使得国际经济法与国内经济法之间的界限变得逐渐模糊与复杂。例如, 曾令良教授提出在国际知识产权保护与公共健康权保护上,国际法规则体现了一种人本化的价值取向。对国家间的对等规则提出了强有力的挑战,在新的国际经济法规则中国家要承担一种“对一切义务”。国际经济法不仅深入到国家的职能方面,而且 已经深入到人类活动 的各个方面[9]。伦敦经济学院的凯斯教授也注意到“国际经济法所包含的问题不只是机构、规则与实践,更重要的是应该包含‘权利’———进行贸易的权利,而这种权利显然是依托于国家中的个人的”[10]。正如欧共体法院在“Van gend en ioos案”中所指出的那样:共同体法律不仅向个人规定一些义务,也意在授予他们一些权利。

国际经济法规则调整的着眼点在于国家管理经济的行为,即规制国家管理经济行为的法律规则。国际经济法规则的基本目的是约束国家经济管理的行为,使其不超出法定的范围,防止国家内部由于被利益集团捕获而产生重商主义,进而出现损害他国利益,以及国际社会的公共福利的政府失灵现象。从实证的角度来看,国际经济规则, 尤其是 WTO 规则,在被司法化后,其确实已经开始对国内的经济规则产生了实质性的约束作用。例如,我国原《著作权法》第 4条第1款规定:“依法禁止出版、传播的作品,不享有著作权,不受著作权 法 的 保 护 ”。 后 来 该 条 款 被 美 国 以 违 反 TRIPS协定为由诉诸争端解决程序。面对国 际诉讼,中国在《著作权法》修改时将该条款明确予以废除。无独有偶,2009年欧盟的“反倾销条例” 被中国诉诸争端解决程序,经过上诉机构的审理, 裁定欧盟针对非市场经济国家反倾销调查实施的单独税率审查制度,以及该制度在对中国紧固件反倾销案中的适用违反了 WTO 规则。此后,欧盟于2012年正式修改了该条例,使得中国紧固件产品可以继续进入欧盟市场。因此笔者认为,当一个国家内部的经济规则违反国际经济法规则后,国家被“强制性”地要求修改这种国内规则,这种修改显然不能理解为传统国际法学说中的“国家自愿性地对本国法律进行改进”,而应被理解为国际经济规则要求国家赋予其内部的经济活动主体一定的自由或权利。同时这也从反方面印证了国际经济法规则作为国际法,虽作用于国家,但是其却在很大程度上是保护国际经济交往中的个人权利的结论。国际经济法规则正是通过对国家管理经济行为施加外部约束,以限制国家权力的利维坦效应,最终实现人民对国家权力有限委托的根本目的。因此,在国际经济交往与合作中的个人,包括法人与自然人,间接地成为了国际经济法的主体,国家与个人在国际经济中的关系也在发生着巨大的改变,国家在国际关系中的利益不再是“给定”的,而是国内社会和国际社会中个人和国家利益互动的结果。

总之,传统的国际经济法与国内经济法的二元学说从根本上不能适应今天国际经济全球化一体化的根本需求,更不能用来理解国内经济法和国际经济法之间的关系。在 WTO 的大环境下, 国际经济法相对于国家权力的从属地位正受到严重的挑战。如果国家不能按照公认的国际经济法规则行事,其必然会被国际市场的竞争所淘汰和边缘化。

2.国际经济法与国内经济法的一元论学说

国际经济法的一元论学说的代表人物是奥裔美籍规范法学派泰斗凯尔森教授。其核心观点是无论国际经济法还是国内经济法都应处于统一的规范体系之下,并且国际经济法与国内经济法存在着效力上的级差,一个效力较低的法律规范可以从一个较高层级的法律规范中被推导出来。对于国际经济法与国内经济法的关系而言,国际经济法的一个实实在在规范,在其适用于一个国内经济法律秩序时,等于提供给国内经济法律秩序以基础性规范。这样,各不同国内经济法律秩序是以国际经济法律秩序的一般规范为根据的[11]。

但是,该学说忽略了一个基本事实:目前几乎所有的国际关系包括国际经济关系,国家仍然是不可或缺的主导者和参加者。任何涉及国家间经济协调的活动由国际或国内体制相互配合才能完成,比如 WTO 提出任何有意义的动议,除了需要该组织内部机构采取行动,更需要美国、欧盟,以及其他关键国家的行动。在这种情况下每个政府都会受制 于其一整套 国 内 的复杂立法体制[12]。因此,在国际经济合作的过程中,国家的行为仍然是建立规则体系的核心,国际经济法规则不可能完全脱离国内经济法规则而发挥作用。连凯尔森自己也不得不承认“国际经济法规范多数是不完全规范的;它们需要国内经济法规范来约束。国际经济法是以国内经济法的存在为前提的。没有国内经济法,国际经济法便是一种无法适用的支离破碎的法律秩序”[13]。

此外,还应当注意到的是:国际经济法作为一种法律体系,并不是一种绝对高尚的存在。在现实中有大量的国际经济法规则是不符合正义理念的,例如彼德斯曼教授发现在国际贸易体制中,一些国家间经常通过“自愿性的出口限制”政策达成一种妥协,从而利用国际贸易条约的灰色区域进行变相的贸易限制。正如科斯泰奇指出的:“在灰色区域安排的情况下,一般由出口国政府承担这些措施的主要责任。这就帮助了进口国政府节省了决定的政治成本而不妨碍其从获得保护的国内工业那里取得政治上的利益。”这种政府共谋以牺牲国际社会的公共福利来换取两国之间的政治妥协,毫无疑问这是一种十分值得谴责的行为模式。

此外,我国学者在研究国际经济法与国内经济法关系时提出,良性的国际经济法规则应该是旨在创设一种正义的社会秩序,那种不能建立其良性的秩序的“恶法”应该予以废除[14]。在IMF 的投票表决体制中,该秩序便体现为一种富国的秩序。IMF章程将投票权分为基本投票权与加权投票权,这使得少数几个富国的表决权远远高于所有穷国之和,从而使他们直接控制了IMF的决策。事实上剥夺了那些更需要IMF帮助的发展中国家的发言权与事务参与权。这种让“贫者日贫,富者日富”的游戏规则显然不符合罗尔斯的正义观,同时也可能是国际金融体制无法进一步向前发展的重要原因。另外一些国际经济法规则制定之后长期无法修改,已经很难适应国际经济形势发展的需要。还有一些国际经济条约,如《京都议定书》由于未能处理好成员国间的利益分配而被搁置,甚至面临失效的危险[15]。因此,笔者认为如果不对这些现有国际经济体制进行改良, 那么无疑会使其法律实效性为人们进一步所诟病和怀疑。

三、对国际经济法与国内经济法割裂论的反思

实际上,笔者认为,无论是国际经济法与国内经济法的一元论和二元论,事实上都陷入了一个怪圈,那就是片面地将某一法律规范体系的效力拔高,而试图将这个规范体系置于另外一个法律体系之上。有所不同的是,一元论强调的是国际经济法规则的片面优先性,抹杀了国内经济法律制度的存在意义,而二元论则试图将国内经济法与国际经济法的效力相区分,从而使得国际经济法不能直接适用,形成事实上的国内经济法效力至上主义[16]。

如果我们为上述两种对国际经济法的认识所局限,对真正掌握国际经济法体系以及制定具体规则来说显然是弊大于利的。因为,上述两种观点都简单地将法律与政府等同起来,不同的是一元论强调建立国际经济领域的“世界政府”,这显然与国际关系的现实是相冲突的。而二元论又过分强调国家政府的私利,从而造成了对国际公共利益和国内民众利益忽视的“公地悲剧”。正如在国际环境法领域,著名经济学家哈丁指出:在无国际政府的状态下,公共物品的使用因缺乏一个强而有力的权威机制加以规范维护,而走向“公地悲剧”。基于个別行为者理性的计算,其享受公共物品所带来的好处,然而对整体环境却会造成伤害。国家是自私而贪婪的,对于资源利益的追求无穷止境且彼此冲突[17]。因此,有必要对国际经济法规则和国家主权立法规则之间的关系进行重新界定以适应当前全球化形势下的国际 问题治理需要。对此,笔者提出首先应当对国家主权立法的职能进行重新界定,必须在一定程度上对霍姆斯式和洛克式的国家职能进行改进,国家在立法时除了考虑本国政府利益以外,本国人民的人权和公民的基本权利应当成为国家行使立法权力的首要考量因素,且这种满足不应仅仅局 限于“不侵犯”,更应转变为主动满足。与此同时,他国民众的个人权利和国际社会的公共利益也应成为行使相关权力的合理界限。国家进行立法与司法的过程中相关权力机关必须时刻将本国承担的国际义务摆在最高位置之上。但是,国际经济法规则又绝不能成为强国干预弱国国内事务的借口。世界各国都应本着一种负责任的主权行使模式来沟通处理相关的经济事务[18]。同时,有必要强化各个国家应对全球问题的公共理性精神,在争取自由贸易获取经济利益的同时也要关注环境等其他国际公共偏好的重要性,最终达到不同价值之间的平衡状态[19]。由此,我们也可以考虑在各国宪法中明确把国际经济法规则视为国家国内经济法的根本基石,从而达到国内经济法规则与国际经济法规则有效协调的目的。

四、结论

与其他国际法内的法律部门不同,国际经济法的核心理念在于构建国家间一种协调的经济管理秩序。但是,受到无可争辩的国际关系的禁锢, 国际经济法仍然无法突破成员、强国以及国家经济主权主义的导向。但是,这并不意味着,在今后的国际经济造法及司法过程中,世界各国之有识之士和善良人民不能通过努力转变既有之国际法律范式,进而创造出一种更加良好的国际社会秩序。彼时的国际经济法可能会直接通过限制国家国内经济管理的自由度,来实现国际善治。同时, 国内的立法实践也会通过一种多边模式良性地引导国际立法,最终便会创生出一种“邦联式”的法律运行模式,这种模式已然在欧洲从某种程度上被实现了。从这个意义上而言,或许全球宪政式的立法及行政模式的实现距离我们并没有想象的那么遥远。

【作者简介】
宋 阳(1981-),男,天津人,南开大学博士研究生,主要从事国际经济法研究。

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