【内容摘要】 2006 年 9 月 15 日美国、欧盟、加拿大正式要求 WTO 成立专家组 ,审理中国对进口汽车零部件征收关税的措施。本案涉及 GATT 第 3 条 (国民待遇问题) 、TRIMS 规则中的地方成分要求、《补贴与反补贴协议》中的国内含量补贴等法律问题。中国可以主张我国相关《办法》规定的征税性质为关税 ,来避开 GATT第 3 条的适用。退一步说 ,即使 GATT 第 3 条适用 ,中国仍然可根据 GATT第 20 条(d) ,提出“豁免”主张。对于本案中对中国不利的诸多方面 ,可以考虑在今后出台类似规定 ,并注意相关措词 ,以免授人以柄。

【关键词】 汽车零部件 CKD GATT第 3 条 地方成分

2006 年 9 月 15 日 ,美国、欧盟、加拿大正式要求 WTO 成立专家组 ,审理中国对进口汽车零部件征收关税的措施。如果此案专家组成立 ,将成为我国入世以来作为被告进入 WTO 争端解决程序的第一案。[1] 无论该案如何解决 ,其涉及的法律问题仍然值得思考。本文将结合 GATT/ WTO 的案例 ,就该案中涉及的 GATT第 3 条国民待遇问题、TRIMS 框架下的地方成分要求、《补贴与反补贴协议》中的国内含量补贴等问题作一简要分析 ,以求为中国在今后解决类似争端时提供一些思路。

一、“中国影响汽车零部件进口措施”案的基本情况

“中国影响汽车零部件进口措施”案起因于中国2005年4月1日开始实施的《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》(以下简称《办法》) 。《办法》规定 ,对等于或超过整车价值 60 %的零部件征收与整车相同的关税 (28 %) ,而不是中国加入 WTO 协议中规定的 10 %到 14 %的税率。[2] 欧盟、美国和加拿大认为 ,中国对外国进口汽车配件的税收政策有歧视嫌疑 ,意在鼓励中国汽车厂商使用国内汽车配件。在交涉未果的情况下 ,欧盟和美国于 2006 年 3 月 30 日正式在 WTO 向中国提出了磋商请求。[3] 随后 ,加拿大也于 2006 年 4 月 13 日提出了磋商请求。[4] 该案统称为“中国影响汽车零部件进口措施案”。

至 2006 年 5 月底 ,60 天的磋商期过后 ,没有结果。中国与欧盟、美国同意进一步磋商。2006 年 7 月 1 日前 ,中国海关总署、国家发展改革委、财政部和商务部发文 ,将原定于自 2006 年 7 月 1 日起实施的有关整车特征的进口价格百分比界定标准以及有关汽车总成(系统) 特征的 A、B 类关键件的区分标准 ,推迟到 2008 年 7 月 1 日实施。但美国、欧盟、加拿大要求中国彻底取消有关整车特征的核定标准。2006 年 9 月 4 日 ,美国贸易谈判代表办公室发言人表示 ,仍然有可能继续该案的 WTO 诉讼。2006 年 9 月 15 日 ,美国、欧盟、加拿大正式要求 WTO 成立专家组 ,审理中国对进口汽车零部件征收关税的措施。

由于欧盟、美国和加拿大提出争端解决的依据基本相同 ,因此笔者仅对美国提出的争端解决依据进行分析。[5]

美国要求与中国磋商的措施包括 : (1)《汽车工业产业政策》(国家发展和改革委员会令第 8 号 ,2004 年 5 月 21 日) 。(2)《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》(海关总署、国家发展和改革委员会、财政部、商务部令第 125 号 ,自 2005 年 4 月 1 日起正式实施) 。(3)《进口汽车零部件构成整车特征核定规则》(海关总署第 4 号公告 ,自 2005 年 4 月 1 日起施行) 。以及对上述文件的任何修订、替换、补充 ,执行上述文件的措施或者其他相关的措施。

美国称 ,上述措施看似是对汽车厂商故意进口汽车零部件 ,然后进行组装在中国市场销售以规避被征收进口整车关税的行为的处罚。尽管中国对汽车零部件设置的进口关税远远低于汽车整车的关税 ,但如果进口的零部件用于组装整车 ,并超过措施中规定的最低限度 (占整车价值 60 %) ,就将被要求征收与进口整车相同的关税。美国认为上述措施违反了以下条款 : (1)《与贸易有关的投资措施协定》(TRIMS 协定)第 2 条。(2) GATT1994 第 II 条(包括第 1 段) 、第 III 条(包括第 2、4 和 5 段) 。(3)《补贴与反补贴措施协定》(SCM 协定)第 3 条(包括第 1、2 段) 。(4)《中国加入议定书》(WT/L/ 432) (包括第 I 部分第 1. 2 段和第 7. 3 段 ,《中国加入工作组报告书》第 93 段和第 203 段) 。

美国进一步认为 ,中国的措施使得美国依据在上述协定下的利益遭到直接或间接的损失或减损。

二、对本案涉及到的三方面法律问题的剖析

(一)中国有关措施是否违反 GATT第 3 条国民待遇的规定

对这个问题的回答 ,又可分解为相关的三个问题 :

1. 中国有关措施是关税还是国内税

中国有关措施是关税还是国内税这一问题直接涉及到 GATT 第 3 条是否适用。中国方面首先可以抗辩的是 :GATT第 3 条不适用。理由是 ,GATT 第 3 条适用的前提是“国内税和国内法规的国民待遇”,而中国的有关措施是关税。中国的有关措施是否可辩解为关税 ,仍需证明。根据中国的汽车零部件进口措施 ,对构成整车的汽车零部件进口按整车征税 ,是在进口汽车零部件生产组装成整车后 ,汽车生产企业向海关作纳税申报 ,海关按照相关法规进行归类和征税。其实际征税时间是在进口零部件进入我国领土之后 ,而征税地点也在我国国内。那么 ,这样的税是否就成了国内税呢 ? 有人认为 ,征税地点不是实际发生在海关 ,征税时间不是发生在清关时 ,这并不能改变所征税赋的性质。征税的时间和地点之所以有变化 ,是因为需要在整车组装完成后确定零部件在整车价格中的比例 ,以确定是应当按整车的税率还是零部件的税率征税 ,实际上征收的仍然是关税。[6] 中国的汽车零部件进口措施实际上是海关措施 ,是对构成整车特征的汽车零部件进口进行管理的措施 ,而不是 GATT 第 3 条第 4 款所规定的“影响国内销售、许诺销售、购买、运输、分销或使用的法律、法规和规定”,从文件的名称、执行文件的政府部门及文件的内容都可以得出这样的结论。

在 GATT/ WTO 的案例中 ,专家组认为“在进口的时候和地点征收相关税 ,这一事实并不能排除它作为国内税收措施的性质。”[7] 可见 ,征税地点并不是判断国内税性质的依据。也就是说 , 国内税也可在进口时征收。[8] 如此 ,是否可以类推 ,关税也不一定是在进口时征收的 ?[9] 如果成立 ,便可进而辩解 ,中国根据汽车零部件进口措施征收的税虽然征收地点在中国境内 ,但事实上是推迟征收的海关关税 ,而不是国内税。

关于将中国征税措施辩解为关税的推迟或延续 ,可比较 GATT 时期的“欧共体对日本零部件规避反倾销税案”。[10]在该案中 ,欧共体为了防止对其最终反倾销税的规避 ,制订了相关规章(1988 年规章) ,征收反规避税。1988 年规章第 13 条第 10 款规定 ,在欧共体境内组装或生产的、进入欧共体商业的产品 ,在满足下列条件时 ,可以对其征收成品适用的最终反倾销税。其中“组装或生产中使用的、产自被征收反倾销税的国家的部件或材料的价值 ,超过使用的所有部件或材料的全部价值的至少 50 %。”日本对该规定提起争端解决 ,认为违反 GATT第 3 条(2) ;欧共体认为 ,反规避税不属于 GATT 第 3 条 (2) 的范围 ,是反倾销税的延伸 ;专家组认为 ,不能支持反规避税是 GATT第 2 条 1(b)下“与进口有关”的征税的结论。[11]

中国汽车措施案与上述案件颇为相似。因此 ,尽管上述案件给我们提供了辩护的思路 ,但结论并不对我们有利。当然 ,我们仍可辩解上述案件与中国措施案的性质是不同的。另外 ,毕竟上述案件是个早期案例 ,今天关于反倾销规避的认识已经与当时不同了。

2. 如果可以争辩为关税 ,是否违反 GATT第 2 条的关税约束

GATT第 2 条要求 :缔约方应遵守所做的关税减让承诺。中国在入世工作组报告第 93 段记载 :“某些工作组成员对汽车部门的关税待遇表示特别关注。对于有关汽车零件关税待遇的问题 ,中国代表确认未对汽车的成套散件和半成套散件设立关税税号。如中国设立此类税号 ,则关税将不超过 10 %。工作组注意到这一承诺”。同时 ,《中国入世议定书》第 1. 2 条明确表示上述第 93段是具有约束力的。

因此 ,如果《办法》规定的情况是属于“成套散件和半成套散件”(即 CKD 和 SKD) 的 ,其关税就不能超过 10 %。《办法》第 2 条规定 :“本办法适用于对经国家有关部门核准或备案的汽车生产企业 ,生产组装汽车所需的构成整车特征的汽车零部件进口的监督管理。汽车生产企业进口全散件(CKD)或半散件 (SKD) 的 ,可在企业所在地海关办理报关手续并缴纳税款 ,不适用本办法。”同时 ,《办法》第 21 条规定 :“有下列情形之一的 ,进口汽车零部件构成整车特征 : (一) 进口全散件(CKD)或半散件(SKD)组装汽车的 ; (三)进口零部件的价格总和达到该车型整车总价格的60%及以上的。本项整车特征核定标准自2006年7月1日起开始生效。”《办法》第28条又规定 :“进口汽车零部件生产组装成整车后 ,汽车生产企业向海关作纳税申报 ,海关按照《中华人民共和国海关法》(以下简称《海关法》) 、《中华人民共和国进出口关税条例》及《中华人民共和国进出口税则》的有关规定 ,进行归类和征税。对经核定中心核定为构成整车特征的进口零部件 ,海关按照整车归类 ,并按照整车税率计征关税和进口环节增值税 ;对核定为不构成整车特征的 ,海关按照零部件归类 ,并按照相应的适用税率计征关税和进口环节增值税。”

由此 ,可辩之处仍是 :上述《办法》中征收的对象是“进口车”,而不是“汽车的成套散件和半成套散件”, [12] 这一论证又同上述命题结合起来 ,即依据《办法》所征的是关税还是国内税。

3. 如果被认定为是歧视性国内税 ,这种税的征收是否能找到豁免理由

假定《办法》征收的税被认定是一种国内税 ,并且构成歧视 ,即针对进口车 ,那么中国方面也可尝试引用 GATT第 20 条(d)作为豁免的例外辩护。第 20 条(d) 规定 ,允许“为保证与本协定规定不相抵触的法律或法规得到遵守所必需的措施 ,包括海关执法”而采取合理的歧视。此时 ,我们可就《办法》的立法背景和目的来为《办法》中的规定进行辩护。

《办法》第 1 条规定 :“为规范和加强对汽车零部件的进口管理 ,促进汽车产业健康发展 ,依据有关法律法规的规定 ,制定本办法。”《汽车产业政策》第 54 条规定 :“严格按照进口整车和零部件税率征收关税 ,防止关税流失。国家有关职能部门要在申领配额、进口报关、产品准入等环节进行核查。”同时 ,在 2006 年 5 月 22 日商务部部长薄熙来于北京同来访的德国经济和技术部部长格罗斯会见时 ,谈到了中国的汽车零部件进口政策。薄熙来表示 ,相关政策主要是为了打击中国国内的汽车非法拼装 ,而非针对外国产品。

当然值得注意的是 :一味强调法规的目的来证明其合法性是得不到 WTO 争端解决专家组或上述机构的支持的。

从 GATT和 WTO 的先例看 ,要将《办法》中的相关条款辩护成属于 GATT 第 20 条 (d) 的例外 (即要证明所采取措施是“所必需的”) ,确有一定难度。一般而言 ,GATT的几个先例似乎已就“必需”的标准达成了如下共识 :实施某措施只能选择符合总协定规则的做法时 ,或者实施该措施只能采用与总协定最少抵触的办法时 ,才能实施该措施 ,而要达到这一标准 ,是相当的困难。在诉讼中 ,许多当事方都因为无法通过这一标准而败诉。欧共体曾在对日反规避案中主张 GATT 第 20 条(d)的例外 ,没有获得成功。在近期“多米尼加共和国 —关于影响香烟进口和国内销售的措施案”[13]中 ,GATT第 20 条(d)例外的辩护也没有获得成功。

(二)中国有关措施是否属于 TRIMS 规则下的当地含量要求

美国认为中国相关措施违反了《与贸易有关的投资措施协定》(即 TRIMS 协定) 第 2 条。 TRIMS 第 2 条第 1 款规定 :“在不损害 GATT1994 所规定的其它权利与义务的前提下 ,任何成员方不得实施与 GATT1994 第 3 条(国民待遇)或第 11 条(取消数量限制)不符的任何与贸易有关的投资措施”。该条第 2 款与附录相呼应 ,进一步说明第 1 款所指的与贸易有关的投资措施列于附录解释性清单内。TRIMS 解释性清单采用概括性与列举性相结合的方法 ,列举了与 GATT 1994 第 3 条第 4 款和第 11 条第 1 款不符的五项与贸易有关的投资措施。根据这五项禁止性规定 ,不管采取这些措施是否造成损害后果 ,也不管外国投资者是否接受了这些措施 ,成员国都不应实行这些措施。其中 ,与本案有关的一项是“要求企业购买或使用本国用品或来源于任何国内渠道的产品 ,具体形式有 :规定有关国家产品的具体名称 ,即具体产品类别 ;规定有关国家产品的数量或金额 ;规定企业生产中必须使用国家产品的最低比例”。上述条款属于在 TRIMS 中提及的“与 GATT 1994第3条第4款规定的国民待遇义务不相符的与贸易有关的投资措施”。

分析本案 ,首先要认证中国的相关措施是否为 TRIMS 定义下的“与贸易有关的投资措施”。 TRIMS 仅在第 1 条规定 :“本协定仅适用于与贸易有关的投资措施。”但未规定何为“与贸易有关的投资措施”。一般认为 ,与贸易有关的投资措施很多 ,如投资激励、经营要求、限制性商业惯例、母国限制等。在本案中 ,我国的有关措施应是“与贸易有关”的 ,因为这涉及进口汽车或零部件 ; 同时也是与“投资有关”的 ,因为这涉及外商投资的汽车产业。因此 ,这一点不难确认。

随之 ,需要认证的是中国有关措施是否属于 TRIMS 禁止的“地方成分要求”。根据《办法》第 21、22 条中关于 60 %的规定 ,意思是如果进口零部件达到了整车价值的 60 %以上 ,就要按照整车的税率征税。所以对于任何一个在中国投资的汽车厂商而言 ,若其进口零部件要获得 10 %的关税税率的利益 ,就必须采购 40 %以上的国产零部件 ,否则就会被征收更高的关税。这种规定是否会被 WTO 争端解决机构裁定为违规 ? 我们可以比较相关的 GATT 和 WTO 的先例。在“印尼影响汽车工业措施案”中 ,日本、欧盟和美国指责印尼某些影响汽车工业的措施违反 WTO 协议的规定。印尼采取了有关汽车及其零部件的一系列措施 ,其中涉及 1993 年激励制度和国产车计划。根据整车的当地含量和车的类型 ,对进口零部件实行关税减免 ;根据零部件的当地含量和车的类型 ,对用于生产这些零部件的配件的进口实行关税减免 ;对用于某些类型汽车的产品 ,减免奢侈品销售税。专家组裁定 ,印尼汽车计划中与税收和关税优惠有关的当地含量要求违反了 TRIMS协议第2条。

当然 ,我们可以争辩 ,中国的相关措施并没有提出当地成分的要求 ,而是针对规避进口关税的行为。欧共体在其针对日本规避反倾销案中也曾做过类似的辩护。[14]

如果前面已经被证明违反 GATT 第 3 条 ,专家组一般也就不必要再考虑 TRIMS 框架下的问题。[15]

(三)中国有关措施是否违反《补贴与反补贴措施协定》(SCM 协定)第 3 条

首先 ,我们要考虑中国相关措施是否构成补贴 ? 根据 SCM 协定 ,如果要证明补贴的存在 ,首先需要证明存在“财政资助”和“授予利益”。如果补贴存在 ,则需进一步证明是否为 SCM 协定第 3. 1 条 b 规定的“国内含量补贴”,即禁止“视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其它条件之一而给予的补贴”。关于中国是否违反了“国内含量补贴”的禁止性规定 ,我们可以辩护 :中国目前的做法尚未违反该规定 ,原因是 :我们的企业并没有从政府那里得到利益。另外海关总署、国家发展改革委、财政部和商务部已经发文 ,将原定于自 2006 年 7 月 1 日起实施的有关整车特征的进口价格百分比界定标准以及有关汽车总成(系统) 特征的 A、B 类关键件的区分标准 ,推迟到 2008 年 7 月 1 日实施。这方面可比较“加拿大 - 影响汽车工业的措施”上诉机构报告 ,该案涉及加拿大的关于进口汽车“CVA”(加拿大附加值)是否为 SCM 协定 3. 1 条 b 规定的“国内含量补贴”。

三、对本案的简要评析

中国影响汽车零部件进口措施案的最终结果如何还不明了。凭心而论 ,中国出台相关政策应该是针对那些利用我国关税政策漏洞而以汽车零部件 (CKD) 进口来逃避整车进口的关税差。然而 ,如果要进行 WTO 争端解决 ,专家组首先考虑的不是中国有关规定措施的“立法目的”,而是这些规定措施的“客观效果”。《办法》中规定“对等于或超过整车价值 60 %的零部件征收与整车相同的关税”,如此措词极易授人以柄。从之前分析的 GATT/ WTO 案例来看 ,本案对中方并不有利 ,但也并非无可辩之处。另外 ,WTO 争端解决本来就不能以是否有绝对把握为前提 ,而应以是否值得(利益)为考量。美国钢铁保障措施案就告诉我们 ,美国尽管输了该案 ,但为其钢铁工业胜回了两年多的宝贵时间。

最后 ,本案也再次给我们以经验和教训 :今后出台相关政策 ,应在 WTO 规则范围中进行 ,特别是在措词行文上不能有“硬伤”。

【作者单位】
复旦大学法学院。

【注释】
[1] 2004 年的中美集成电路增值税案尽管进入 WTO 磋商阶段 ,但最后磋商解决并未进入专家组阶段。
[2] 根据中国入世的承诺 ,自 2006 年 7 月 1 日起中国整车进口关税率降为 25 % ,零部件关税税率整体达到 10 %的水平 ,两者税差为 15 %。
[3] 案件编号分别为 DS339 和 DS340。
[4] 案件编号分别为 DS342。
[5] 2006 年 4 月 11 日 ,欧盟和日本要求加入到磋商之中 ;2006 年 4 月 13 日 ,澳大利亚、加拿大和墨西哥要求作为第三方加入到磋商之中。
[6] 《办法》第 28 条规定 :进口汽车零部件生产组装成整车后 ,汽车生产企业向海关作纳税申报 ,海关按照《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国进出口关税条例》及《中华人民共和国进出口税则》的有关规定 ,进行归类和征税。对经核定中心核定为构成整车特征的进口零部件 ,海关按照整车归类 ,并按照整车税率计征关税和进口环节增值税 ;对核定为不构成整车特征的 ,海关按照零部件归类 ,并按照相应的适用税率计征关税和进口环节增值税。#p#分页标题#e#
[7] 参见阿根廷牛皮案 ,第 11. 145 段。
[8] 在 1948 年哈瓦纳会议上 ,有些成员的“税”尽管表述为“国内的”,但结果分析实际上是“进口关税”,因为仅适用于进口产品 ,并且是在进口时征收。
[9] 这样又会涉及对“关税”的解释问题。因为一般认为“Tariff”的通常含义是“a tax imposed on imports at the time of customs clearance at an international boundary”。
[10] EEC - Regulation on Imports of Parts and Components ,Report by the Panel Adopted on 16 May 1990 (L/ 6657 - 37S/ 132). ⑥ Ibid , 第 5.7 段。
[11] Ibid , 第 5.7 段。
[12] 有关涉及“CKD”的 WTO 案例 ,可参考“India - Measures Affecting the Automotive Sectororganization”,WT/ DS146/ R WT/ DS175/ R 21 December 2001。专家组认定印度的措施违反 GATT第 3 条第 4 款和第 11 条第 1 款 ,因此 ,不必要再讨论 TRIMS 下的问题。印度曾经上诉 ,但后来又撤回 , India - Measures Affecting the Automotive Sectorwt/ DS146/ AB/ R , WT/ DS175/ AB/ R 19 March 2002。
[13] WT/ DS302/ AB/ R 25 April 2005.
[14] EEC - Regulation on Imports of Parts and Components ,Report by the Panel adopted on 16 May 1990(L/ 6657 - 37S/ 132) ,参见该案第3.45段。
[15] Canada - Certain Measures Affecting the Automotive Industry Report of the Panel , WT/ DS139/ R WT/ DS142/ R 11 February 2000.