【摘 要】 WTO 争端解决机制是在 GATT 争端解决机制的基础上建立起来的。WTO 争端解决机制作为向多边贸易体制提供安全及可预见性的核心制度,是成员方解决政府间贸易争端的强制性及排他性的合法渠道,是一种以法律规则为基础的国际争端解决机制。本文试从 GATT 到 WTO 争端解决机制的形成过程入手,并从争端解决方式,处理步骤,约束力方面以及对发展中国家的影响四方面对 GATT和 WTO下的争端解决机制进行对比分析,在此基础上,针对我国国情,对中国适用争端解决机制时提出一些建议。

【关键词】 WTO GATT DSU

一、GATT 与 WTO 争端解决机制的建立

(一)GATT 争端解决机制

GATT 的争端解决机制主要由《GATT1994》第 22 条和第 23 条组成。第 22 条规定了缔约方之间进行磋商的权利。对于任何缔约方提出的有关影响GATT实施的陈述,缔约方各方应予同情的考虑,并给予充分磋商的机会。第 23 条则规定了提出磋商请求的条件等,即争端产生的条件是一缔约方根据GATT可以直接或者间接得到的利益由于另一缔约方的原因而丧失或受到损害。可以看出,在通过多边方式解决争议之前,争议各方必须进行磋商。这是通过多边方式解决争议的必要前提。

GATT 项下的解决争议主要有以下三个特点:第一,争议提起的依据是根据GATT应当得到的利益受到损害或者丧失,但不取决于对 GATT 项下所承担的法律义务的实际违反。第二,对 GATT全体缔约方规定的权力不仅包括进行调查和提出建议,而且包括就这些事项“作出裁定”。第三,在某些特殊情况下,GATT 还授权某一个或者几个缔约方中止对另外一些缔约方所承担的义务。

在 GATT 历史之初,当各缔约方产生分歧时,一般都是通过外交程序来处理争端。开始时,由半年召开一次的缔约方全体会议来处理。后来,当缔约方全体休会时,则提交特别委员会。之后,再由特别委员会提交给工作组,由工作组审议所有提交给 GATT 的争端或某些争端。1952 年挪威与德国关于进口沙丁鱼的纠纷案出现了用第三方组成的“诉讼专家组”调查审理的方式。通过该纠纷案,演化出由非争端当事方的第三方人士以个人身份,而不代表任何政府,独立办案的专家组程序模式。可以认为, 这种发展代表了这样一种变化,反映了GATT通过多边外交谈判解决争议到通过“仲裁”或“司法”解决争议的转变。

(二)1979 年争议解决谅解

1979 年达成的争议解决谅解对 GATT 解决争议的程序作了较为详细的规定。尽管该谅解法律地位并不明确,但是对于解决争议方面具有很大的影响和推动。在 WTO 成立之前,发挥了解释 GATT 的作用。具体来看,该谅解明确规定了磋商是解决争议的首要步骤,还特别规定了 GATT 总干事在磋商程序中的作用。如果争议不能解决,则可以通过专家组的程序来解决他们之间的争议。专家组需要对解决争议的情况提出报告,交给理事会。如果理事会一致通过该专家组的报告,则该报告就成为对争议各方有约束力的文件,否则该报告对争议各方就没有法律上的约束力。报告的通过或批准是采用“协商一致”的方式。可是这种方式却有一个弊端:在争议中,败诉的一方当事人在理事会上采取对报告提出异议的方法阻止了报告的通过。这样一来,很多专家组的报告都会由于被诉方的反对而一直不能通过,严重影响了争端解决的进程。因此,GATT 通过专家组的报告的这一方式是 GATT解决争议机制的很大的一个缺陷,造成大过多的资源浪费, 影响争端解决的进程。

另外,《谅解》特别强调了专家组断案的司法模式,并指出了它与工作组的区别。该《谅解》不是独立的,不能单独单独使用, 这一点与东京回合守则是相区别的。该《谅解》可以看作是是对 GATT 第 25 条的“便利 GATT 的运行,促进 GATT 目标的实现” 这一目标的实现。此外,该《谅解》对 GATT 争端解决机制的规定被看做是对机制的一种解释,因此,即对缔约方产生了约束了,也形成 1974 年以后至 WTO 成立前关于 GATT 争端解决程序的某种“宪法性框架”。

Bushand Reinhardt 认为 1979 年颁布的谅解缺少一套行之有效的规则。专家组重视的是法律原则,而恰好这些原则又被看作是极具说服力的,并且被普遍接受的。所以法律原则成为了主要的解决争端的指导思想,最终形成了一套特别的程序。可是该程序在实际操纵中并没有体现出特别的地方,反而影响了争端解决的进程。

由于 GATT 只是过渡性产物,缺乏稳定性,所以会暴露出很多问题。例如,在法律适应方面,会出现不一致的情况;没有具体的时间期限来限定程序的效率,导致效率愈发低下。因此,导致 GATT 失去了权威性,其所发挥的作用也变小了。

随着各国之间经济联系越来越紧密,贸易也随之不断增加, 摩擦也呈现增加趋势。如果没有一套行之有效的解决纠纷的方案,贸易摩擦的问题将会变得更加严重。如此下去,则会将贸易间的摩擦延伸至其他方面。因此,关于 GATT 的争端解决机制的修改与补充的建议也被提上了讨论日程。

(三)WTO 争端解决机制

在国际贸易的不断扩大,纠纷数量的不断增加,以及 GATT 争端解决机制自身存在的缺陷无法解决争端的背景下,1994 年的乌拉圭回合达成了《关于争端解决规则与程序的谅解》。这标志着 WTO 争端解决机制的成立。WTO 协定第 16 条规定:除本协定或各多边贸易协定另有规定者外,WTO要接受 1947 年关贸总协定缔约方全体与 1947 年关贸总协定框架内所设各机构所遵循的各决议,程序和习惯做法的指导。这表明,1979 年的《谅解》也包含在第 16 条所提及的决议之中。

DSU 有三项特点。首先,DSU 协议运用了司法管辖和外交磋商相结合的平衡体制。这不仅考虑到 1947 年 GATT 充分磋商的做法,也考虑到了运用司法解决争端的重要性和必要性。

另外,DSU 建立了争端解决机构和上诉机构。争端解决机构负责监督争端解决机制的有效运行。包括设立专家组,通过专家组或上诉机构的报告,对专家组或上诉机构作出的裁定和建议的实施情况进行监督。而上诉机构的目的在于保证争端解决过程中的和谐性,纠正专家组适用和解释 WTO 协议规则的错误。

其次,DSU建立了一个统一的争端解决机制,该机制可以适用于全体 WTO 成员之间在 WTO 协议中发生的争端。这样的范围给成员提供了明确的范围指示,也为成员使用该机制提供了明确的方向。

由此可见,以GATT争端解决机制核心规则为基础发展而来的 WTO 争端解决机制,不仅将 GATT 争端解决机制中的精华采纳其中,并做了良好的结合,使之能够符合 WTO 争端解决机制的特点;并且针对 GATT 机制下存在的缺点进行了改革与创新, 使得 WTO 争端解决机制有了相较比以前更为丰富的解决争端手段,并在一定程度上扩大了争端解决机制的适用范围,让更多的成员能采用争端解决机制解决贸易当中产生的问题。

二、DSU 与 GATT 对比

实践中,WTO 争端解决机制是以 GATT 的争端解决机制作为基础发展而来的。从 GATT 到 WTO,争端解决机制经历了从简单到全面,从分散到统一,从模糊到具体的发展过程。这两套争端解决机制有相同点也有不同点,以下,将从四个方面来分析。

(一)在争端的解决方式方面

在 GATT 指导下,争端解决的方式主要是采用外交程序。历史上,对外贸易属于一国外事范围,GATT 下的专家组一般都是由经贸世界外交官组成,这些外交官认为法律人士注重理论的演技,缺乏实践的经验,因而无法处理好纠纷,。因此对法律人士进入专家组存有意见。而且,在 GATT 下的专家组的报告里,很少看到引用权威公法学家著作的情况。这很大程度上是来自于 GATT 的外交传统。然而,在 DSU 下,争端解决方式则有很多的选择,例如协商,仲裁,斡旋,调解。DSU 第一条表明,DSU 的规则与程序适用于其所列的所有覆盖的协议。除非背离规定的情况出现,例如复边贸易协议。综上,多样的争端方式可以更便捷地解决争端,提高解决争端的效率。

(二)关于处理争端的步骤上

通过对比可以得知,DSU的处理争端的过程更加详细。DSU 第四条是关于磋商的具体内容:如果根据某个有关协议提出了磋商请求,接到请求的成员(双方同意的时间除外)应自收到请求的 10 天内,对该请求作出答复,并在收到请求后不超过 30 天内,真诚地进行磋商以达成双方满意的解决方法。若磋商没有达成争端的解决,则起诉方可以申请成立专家组。此外,如果情况紧急, 各成员方还必须在 10 日内进行磋商,不能解决时,再申请设立专家组。可以看出,该条文提出了具体的时间要求。例如,收到请求的 10 天,10 日内进行磋商。同时,第五条提出了关于斡旋,调解和调停的规定。另外,第十二条阐述了专家组的运作程序。可以看出,条文在数字上做了很大的限制。这些数字表明,DSU 希望提高解决争端效率的目标,而不是像以往一样,没有时间的限制,一直被拖延下去,既浪费资源,也无法解决争端。

(三)专家组约束力方面

在 GATT 下,虽然专家组的决定没有官方约束力,但是可以做出相应的建议作为参考。然而,DSU 中的专家组的决定和上诉机构的决定就具有约束力。值得注意的是,该决定并不是对其他WTO的多边贸易有法律上的影响力。而且该决定也不对WTO 的协议的解释产生约束力。因此,专家组和上诉机构的决定不会对后面的案件产生影响。

(四)DSU 给予了发展中国家优惠待遇

DSU的第 4.10 中规定,在协商过程中,各成员应当特别考虑发展中国家的特殊困难和利益。这意味着发展中国家可以采取法律的手段来维护其自身的利益。然而,在 GATT 下,发展中国家的权益却得不到有效的保护。譬如:GATT 没有考虑到发展中国家的经济发展现状和解决争端时所面临的困境。这使得发展中国家对GATT争端解决机制产生了不信任,也使得争端解决机制得不到广泛认可。

在 DSU 建立之前,解决争端的方式存在 3 大缺点:(1)专家组的形成和处理争端过程具有延迟性。(2)专家组报告的实施被阻碍。(3)理事会的建议往往也被延迟。为了改善以上的不足, DSU提供了相对严格的程序,具体如下:争端解决机构通过设立专家组和上诉机构,采用专家组和上诉机构的报告,以此来监督建议和裁决的执行,并授权制裁没能遵守决定的一方。上诉机构是一个由 7 人组成的,任期 4 年的组织。这些人都是在法律和国家贸易方面的专业人士,他们不隶属于任何政府,只是 WTO 成员的广泛代表。上诉机构主要是审查专家组的裁决。此外,政府或者非政府人士也可以加入。这些人是从 WTO 成员提供的名册当中选出来的。他们不代表政府,仅代表个人。

Ruddy 认为,争端解决机制带来了稳定性和预见性。但是, 在美国诉墨西哥关于不锈钢案件时,上诉机构却拒绝采用专家组的决定。尽管专家组的这个决定上诉机构曾经在其他案件中采用过。虽然上诉机构承认通常专家组需要尊重上诉机构结果的稳定性和可预见性的利益,可是上诉机构之前的法律判决不能够时时刻刻被采用,也就是说,只有在有令人信服的理由存在时才可以被采用。

虽然 WTO 争端解决机制对争端解决的模式,程序规则等做了多方面的完善,发展与突破,初步形成了贸易争端解决的准司法程序,但经过多年的运作,WTO争端解决机制所固有的缺陷日益暴露出来。(1)虽然争端解决机制涵盖了诸多程序,例如专家组程序,上诉程序,但是争端解决机制仍旧避免不了来自外交和政治方面的压力,仍被看做是一种准司法性的国际争议解决机制。(2)条文当中经常使用“适当的”,“必要的”等词汇,这使得在实施时难以判断,没有一个统一衡量的标准,主观性过强。(3)虽然诸多的程序的确给争端双方带来了便利,能够严格根据时间要求来实施,但是常常也使得处理时处于程序化的麻烦中,一味追求在时间上的符合,而忽视现实情况的需要。(4)在上诉复议制度方面,上诉机构缺乏灵活性。上诉机构不能驳回当事人的上诉,只能受理。这加重了上诉机构的负担。此外,上诉机构只对专家组报告所涉及的法律问题进行审查,而其他部分则略过。如果专家组报告在事实认定方面出现错误,上诉机构则无法纠正这些错误。

三、对中国启示

自中国加入 WTO 后,中国便可以使用争端解决机制来解决与 WTO 成员之间的贸易争端。经过多年的实践表明,加入 WTO 不仅能够促进国际经济贸易的发展,还能维护多边贸易体制的稳定性和可预见性。作为 WTO 成员,中国既享受 WTO 协议项下的权利,也履行 WTO 协议项下的各项义务。中国应该对其自身的法律进行调整与改革,使其能够与国际规定相一致,这样才能更好地利用争端解决机制维护自身的权益。

首先,在争端解决方式方面,既然 WTO 争端解决机制提供了若干的解决方式,中国就应充分利用这些解决方式,以积极地态度考虑对方的利益补偿方案,尽可能提出我方的利益补偿方案,争取实现双方满意的结果,避免使争端陷入僵持状态,避免被报复。

其次,虽然专家组没有约束力,但是其作用也不可小觑。因此,中国应该与对争端解决起影响作用的机构及个人建立良好的合作关系,争取他们的支持。具体来说,这不仅体现在积极配合专家组的工作,还要在面对专家组调查时能提供准备充分的材料。当然,中国还需要在必要时请求秘书处提供相关的建议和帮助,以此避免对于争端解决机制不熟悉而造成的错误。

再次,中国还需要加强国际合作,尤其是要加强和发展中国家的关系,与发展中国家联合起来,维护自己的利益。在著名的香蕉案中,欧盟成员国就依靠贸易集团的力量,成功维护了自身的利益,使得美国的报复措施失效。

此外,从中国国内发展来看,一方面的任务是培养更多的熟悉和熟练掌握 WTO 协议和规定的专业人才,并对以往案件进行研究,从以往的案件中吸取经验与教训,为中国在处理争端时提供借鉴和帮助。而在立法方面,要积极地使国内法与国际法接轨,制定相应的法律规则,避免出现法律空白的现象。

【作者简介】
卢微微,英国布里斯托大学法学院 2012 级国际法专业硕士研究生,研究方向:国际公法。

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