【摘要】 对全球SPS措施通报的发展以及我国入世十一年来SPS措施通报评议工作的实证研究表明，目前全球SPS通报数量稳定增长，发展中国家通报数量已经超过发达国家，中国通报数量位列全球第三。说明WTO透明度原则在国际农产品贸易、食品安全等领域发挥着日益显著的作用。客观看待SPS通报的应用，我国SPS通报工作仍有差距，应从通报措施、与其他成员国互动和及时性三个方面加以完善。

【中文关键词】 协定，通报制度，透明度原则

一、引言

SPS措施通报是按照《实施卫生与植物卫生措施协定》（Agreementon the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,简称SPS协定）中透明度原则的要求，为了避免成员以保护自身利益，保护人类健康、动植物卫生与健康，保证进口食品和动植物产品安全为借口而采取的措施成为技术性贸易壁垒，成员国对普遍适用的、与国际标准、指南或建议内容实质上不同的，以及可能对其他成员国贸易产生重大影响的措施应该予以通报，从而减少或消除国际贸易中不必要的技术壁垒，实现WTO国际贸易的自由化和便利化的总目标。2011年9月30日，WTO宣布SPS通报（notifications）数量突破五位数，这是一个令人振奋的数字。根据WTO官网数据，世贸组织成立至今，经WTO争端解决机制解决的40个案例中，涉及SPS第7条（透明度）的案例共有18个，占比45％。由此可见透明度问题在SPS协定中的重要地位和受关注程度，透明度原则的重要意义可以与非歧视待遇相提并论[1]99。本文旨在剖析全球SPS通报应用发展的现状，客观理解SPS协议透明度原则及其通报评议制度的运作规则，为我国SPS措施通报的对策提供依据。

二、全球SPS措施通报现状综述及评价

（一）SPS措施通报数量的显著增长

自1995年1月1日WTO成立以来，截至2011年9月30日，成员国SPS措施通报的总量达到10366项（不包括补遗通报和勘误通报），超过了一万大关[2]。其中单年通报数量达到峰值的2010年总计1436项{1}。既证明SPS协定已经成为各成员国农产品贸易的有效沟通平台，也说明世贸组织成员对SPS协定透明度原则的遵守。

（图略）
图1全球SPS措施年通报数量图
（1995年WTO成立以来至2012.10.30）
图表数据来源：WTO官方网站www.wto.org
（二）发展中国家SPS措施通报数量超过发达国家
SPS措施通报数量排名前四位的是（自世贸组织成立以来截至2011年9月30日）：美国2192项，占全球总数的四分之一，巴西775项、中国592项、加拿大567项{2}。目前发展中国家（包括最不发达国家）所做的通报数量超过了发达国家。事实上，发展中国家SPS措施通报数量在2008年就已经突破SPS通报总数的一半，占据半壁江山。截至2011年9月底已经达到全球SPS措施通报总数的三分之二。
（图略）
图2发展中国家和最不发达国家占全球SPS措施通报比例图
图表数据来源：WTO官方网站www.wto.org

（三）小结及评价

对于SPS措施透明度原则实施情况也不能因此过分乐观。世界贸易组织在2012年《世界贸易报告》（World Trade Report2012）中对成员国并未完全履行SPS协定透明度原则的情况有着清醒的认识。报告认为成员国通报的措施缺乏完整性，而且有时甚至具有误导性。原因在于：第一，成员国政府缺乏通报的动力，甚至不愿意通报。第二，成员国对何种类型措施需要通报也并非十分明确。歧义产生于SPS协定条款之间的不一致{3}，WTO秘书处的《透明度原则指南》（Transparency Handbook）也认为SPS协定在用词上有时是“可以互相替换的”。[3]目前被普遍接受的SPS通报模式包括了可能涉及“所有贸易伙伴”以及“特殊地区或国家”的措施{4}。第三，即便在予以通报的措施中，也存在信息质量（“quality” of the information）的问题，包括成员国对措施实施范围的通报不准确和不充分[4]98-183。通报的最大挑战在于确定何种情况下应予通报却未予通报[5]215。例如，对欧盟在2007年8月1日至2008年年底通报情况的实证考察表明，欧盟共向SPS委员会通报SPS措施71项，但其中有50项与食品安全有关的措施（欧盟法案、判决和措施）未予通报。而这50项未予通报的措施并不能简单地归因于其与食品法典委员会标准（Code xstandards）“实质性相同”。该50项未予通报的措施中除有11项措施与新食品、转基因食品或对申请者的特别授权有关，因此不构成“普遍适用”之外，其余39项并不符合“未对贸易产生重大影响”这一免于通报的条件[6]506。更奇怪的是，那些旨在解决重大贸易纠纷的特别措施反而没有通报。综上，既不能否认通过透明度原则可以有助于统一认证程序，协商残留物限制标准，给予过渡期等对重新调整措施，为国际贸易的顺利进行做出的重要贡献，也不应该夸大SPS协定在解决各国之间根本分歧的跨国管辖权。

三、中国入世以来SPS通报应用的现状及问题

（一）中国入世以来SPS通报应用的现状

中国十分重视SPS协定的透明度原则，积极开展SPS措施通报制度的研究。为了加强与SPS委员会的联系和协调，早在入世前的1997年就在原动植物检疫局设立了SPS咨询点和SPS通报机构，但未正式启动SPS通报工作。入世后SPS通报机构设在商务部，SPS通报咨询点设在国家质检总局，正式开展通报工作。自2001年入世以来至2011年底，共向WTO做出694项常规和紧急通报{5}。目前在所有WTO成员国中SPS措施通报数量位居第三，作为发展中国家，中国为促进SPS委员会透明度原则执行情况的改善作出了重要贡献。

（图略）
图3中国SPS措施年通报数量图
（入世以来至2012.10.30）
图表数据来源：WTO官方网站www.wto.org

2011年10月19～20日召开的SPS委员会正式会议上，发言人注意到中国自入世以来农产品贸易的显著增长，并赞扬中国为履行SPS协议所做的努力。但同时也指出在特殊领域所遇到的一些特定问题，诸如食品添加剂问题、疯牛病和禽流感问题；因为未能向WTO提交其官方语言的法律文本，导致某些法律和规则仍不够透明的问题{6}；某些措施不是建立在国际标准或科学基础之上的问题；某些措施的取消因为过分拖延从而限制了国际贸易问题，还有某些措施仅针对进口商品却不适用于国内产品等问题。

（二）中国入世以来SPS通报评议存在的问题

SPS协定透明度原则所确定的成员国通报义务可以分为三大要素：通报“措施”的范围、与其他成员国的互动性和及时性。以下结合SPS协定的三项要求检视我国SPS措施透明度原则的实施情况。

1.通报“措施”的比例问题

通报数量排名第三并不能说明我国已经很好地履行了SPS通报义务，应该通过检视措施出台的数量与通报数量的比例以及通报的措施是否符合SPS协定的要求作出最终判断。

SPS措施案类型可以分为标准、技术法规、合格评定程序以及标签标识、进口禁令、双边和多边协定等项内容。根据中国技术性贸易措施网站上的数据，自入世以来至2012年10月30日，我国通报SPS措施共计552项，其中37项属于法律法规，25项属于非法律性规范文件（公告、通知等），国家标准482项，占通报措施总量的87.3％，无地方性法规（这也是各国普遍存在的问题）。全部552项通报中绝大多数为常规通报，共计530项，占比96％。紧急通报12项，勘误通报8项，补遗通报2项。从通报内容上看，有516项是关于食品安全的措施，占比达93.5％。受我国发布措施部门众多以及发布措施网上信息数据获取的限制，无法统计我国应该通报与实际通报措施的具体比例。但“该通报没通报”一直是主要贸易国家在对我国贸易政策审议中经常拿来做文章的问题[7]89。

根据SPS委员会最新通报推荐程序{7}，虽然即使符合国际标准也可能会因为对国际贸易产生重大影响而有必要向WTO履行通报义务，但是国际标准的采用，仍然可以减少通报数量和避免可能的贸易摩擦。我国通报措施中绝大多数为国家标准，反映出我国食品安全领域的标准体系国际标准化程度较低，另一方面也反映出其他类型的措施通报数量有限的事实。

（图略）
图4我国SPS措施通报类型分布图
（2001.12.11-2012.10.30）
（图略）
图5我国通报措施的类型分布图
（2001.12.11-2012.10.30）
（图略）
图6我国通报措施的内容分布图
（2001.12.11-2012.10.30）

根据中国技术性贸易措施网站公布的数据统计，我国共有7个部门作出SPS措施通报，其中以卫生部、国家质检总局、国家标准化管理委员会为主。其他部门制定的技术法规通报不足，存在通报部门不普遍的问题。

（图略）
图7我国SPS措施通报部门分布图
（2001.12.11-2012.11.1）

2.与SPS成员国互动问题

SPS协定透明度原则的意义不仅在于向其他世贸组织成员国通报最初的措施草案，更在于与之相关的成员国与通报国之间的互动。我国在SPS国家通报咨询中心设有严格的咨询工作程序，包括接到其他WTO成员国咨询我国的有关SPS问题，或接到国内有关部门、行业协会、企业、个人提出的向其他WTO成员国咨询的SPS问题。中国每年收到的咨询和评议具体内容包括要求提供更详细的信息，或者发出阻碍贸易的警报，或者具体的修改建议。作为互动，相关部门会提供相关措施更多信息，比如相关科学观点或最初草案全文。

自我国入世以来至2011年底，我国共答复其他成员国关于我国SPS措施的评议3968项，处理其他成员国对我国SPS通报的评议意见617项。累计评议国外SPS通报措施2243项，与同期国外SPS通报措施总量相比，占比18.7％。正式对外发出评议意见492项，占比4.1％[7]88。存在与成员国互动不够充分的问题。

3.及时性问题

SPS措施通报制度能够对立法进程产生实质性的影响，关键在于接到和提出相关信息的时间点。SPS协定附件B对时间的规定只要求“及时”{8}，对“及时性”的理解有几个层面：第一，在批准日期与实施日期之间应留出6个月过渡期，即应给予其他成员国对新措施作出必要准备和适应的“合理时间”；第二，应其他成员国要求，通报国应在5个工作日内提供该法规草案的副本。第三，给予其他成员国进行评价的时间应不少于60日，经申请得到批准后可以再延长30日[8]85。

我国SPS措施通报、评议以及对国外评议的反馈均存在不及时的问题，甚至还有通报措施是已经批准和已经实施的措施。以对《中华人民共和国食品安全法》的通报为例，该法案于2009年2月28日经十一届全国人民代表大会常委会第七次会议通过，自2009年6月1日施行，而向WTO通报的时间却是2009年8月27日{9}。该项通报不仅没有在法案草案通过之前为其他成员国留出给予评议的“合理时间”，甚至是在法规实施之后才予以通报。这种倒置程序，使得通报和评议都形同虚设，背离了WTO透明度原则的本质，违反了SPS措施通报制度设置的初衷。

四、中国SPS措施通报应用的启示

虽然我国目前SPS措施通报的总量在全球位列第三，但经过实证分析后的结论却并非看起来那样乐观，考虑到那些应该通报却未予通报的措施、通报后评议和咨询回复等与其他成员国互动不充分，以及通报不及时等问题，可以看出我国SPS措施通报与SPS协定透明度原则的要求仍有很大差距。应从主客观两个方面完善我国的SPS措施通报。

（一）客观看待SPS措施通报的价值

从全球包括中国SPS通报数量稳步上升的事实来看，WTO透明度原则正在焕发生机，中国的农产品出口以及食品安全问题[9]33[10]403均可从中受益。应该客观看待透明度原则的双面性。一方面，WTO很多成员国尤其是发展中国家，出于引发争端的担忧而不愿意通报。另一方面，SPS通报已经成为安全屏障、竞争阵地和获取国外SPS措施前沿信息的平台[11]59。其积极作用首先体现在SPS通报的预防作用。正如透明度原则在WTO其他协定项下那样，在SPS协定中该原则主要用来保障贸易系统的有效性。从出口国的角度来讲，通报可以减少农产品出口遭到进口国海关拒绝的风险。成员国对其将要采取的措施进行通报可以使第三国预见与进口国合作和贸易的法律障碍。SPS协定项下的透明度原则，采取信息分享和对话的形式，体现其充满活力的合作方式。政府间的合作可以确保具有相关技术特长的专家展开法律合作。而且，作为规制理念和政策的交流手段，国际合作可以促使跨国农产品法规、技术标准统一化。其次体现在SPS通报的善后作用。在发生SPS争端时，其前置的通报过程还能促进相关国家了解该争议措施，在争端解决程序中作为争端方或第三方积极加入争端解决。经由通报而产生的成员国就该措施和法规的意见，也能充分反映该争议措施有别于国际标准的理由和各成员国立场。例如，在2012年WTO争端解决机构作出判决的墨西哥、加拿大诉美国原产国标签案中，专家组特别指出，根据TBT协定第2.9条，如果措施实施国曾就该措施进行通报，就构成该措施符合国际法的初步证据{10}。

（二）完善SPS措施通报评议的立法依据

我国SPS措施通报不足最根本的原因在于缺乏法律依据。这也是直接导致我国入世后每年SPS措施通报数量大幅波动的原因之一。我国与SPS有关的措施主要为部门规章和强制性国家标准，也涉及一些法律和行政法规。目前我国SPS通报工作唯一的法律依据是2010年9月20日卫生部通过的《食品安全国家标准管理办法》第31条的规定，“食品安全国家标准草案按照规定履行向世界贸易组织（WTO）的通报程序。”这一立法属于部门规章，立法层级偏低，直接导致SPS措施通报工作无法可依，出现上述该通报的没通报、通报不及时、通报主体互相推诿、通报评议期受国内立法程序限制无法提供至少60天评议期等一系列问题，也因此经常遭受其他成员国的指责。应该在《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》中完善关于在法律、行政法规、部门规章立法过程中，履行国际义务，征询WTO成员国评议的明确规定。

（三）建立并完善SPS通报数据库

SPS委员会2002年底发布的《推荐使用的通报程序》（Transparency Procedures adopted by the SPS Committee）{11}中鼓励在通报、评论等环节使用E-mail或互联网。对大多数无限制条件的SPS通报文件，可以在WTO网站上浏览和下载。WTO秘书处已经提供了一套可以查询到所有成员SPS通报措施的信息管理系统（SPS Information Management System，简称SPSIMS），利用该“一站式”系统通过通报文号、通报国、通报时间、通报产品或关键词都可以检索并查询到相关通报文件。此外，还可以利用新的综合贸易信息门户（Integrated Trade Intelligence Portal，简称ITIP）查询到WTO所有与贸易和贸易政策措施有关的统一信息。

在美国，无论是哪个部门制定的SPS措施，均由咨询点负责向WTO秘书处通报。根据美国《行政程序法》，政府部门制定、废除或修订某项SPS措施时，应在《联邦纪事（FederalReg ister，简称FR）》上公布关于法规草案的通知。咨询点每天都会在该网站上浏览关于制定或修订SPS措施的信息。如果某项措施草案可能会对贸易产生影响，咨询点会和相关的政府部门联系，通知其准备将该措施向WTO通报。同时，美国所有SPS措施相关的主要政府部门都指定专人负责SPS事务人每周向咨询点报告。

我国目前管理SPS通报事务的官方网站是《中国技术性贸易措施网》（http:∥www.tbt-sps.gov. cn／Pages／home.aspx）。通过该网站可以查询到其他成员SPS措施通报情况和我国SPS通报的数量和通报原文。对于通报的咨询、评议等后续的互动情况则没有在网站上加以披露，而是以正式出版物的形式对外公布，如《WTO／SPS通报快讯》、《咨询点报告》和《中国技术性贸易措施年度报告》等。这些出版物同样存在对通报及评议情况披露不完全的现象。因为出自官方，例如《中国技术性贸易措施年度报告》更像是本单位工作年终总结，存在报喜不报忧的现象，而且并非免费向社会发放。2013年5月17日“国家技术标准资源服务平台”开始面向社会开放并提供公益服务，其中包括WTOTBT／SPS涉及国家技术标准资源。”我国相关政府部门应该坚持服务理念，通过建立并完善类似通报数据库，实现网络信息公开化，作为建立通报主体之间有效沟通提供物质技术基础，以便在不同部门之间实现有效便捷的信息共享。

（四）实现SPS通报主体之间沟通制度化

目前，我国的WTO／SPS通报机构设在商务部，WTO／SPS通报咨询点设在国家质检总局，由国家质检总局的SPS通报咨询中心负责SPS通报材料的收集，由包括卫生部、农业部、食品药品监督管理局、林业局等多个部门合作对成员国通报进行评议以及答复成员国对我国通报的评议意见[12]477。中国疾病预防控制中心营养与食品安全所作为科研技术支撑单位，承担了卫生部WTO／SPS通报评议工作任务。涉及食品卫生标准等相关专业的SPS措施通报均由该所负责评议和答复。此外有关SPS的重大科研项目由科技部负责确定和投资，食品市场流通环节由国家工商部门负责，国家SPS宏观政策由国家发展和改革委员会负责，这样就形成了SPS事务由多个政府部门分别按各自职能管理各自业务的现状。正如我国之前备受诟病的“九龙治水”国内食品安全监管模式一样，在缺乏部门间制度化沟通机制的情况下，互相推诿、效率低下就是无法避免的结果。以SPS通报评议为例，由于缺乏有效通报信息传播途径，加之筛选方式粗放，“在选择评议对象时存在拍脑袋现象”[7]89。对外评议可能遗漏重大影响的通报，失去预防外国SPS措施造成我国农产品出口壁垒的有利时机。

美国SPS相关部门间的协调做法可资借鉴。美国有由贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative，USTR）牵头，贸易政策评估团（Trade Policy Review Group，TPRG）、贸易政策工作委员会（Trade Policy Staff Committee，TPSC）和TPSC之下的各个分委员会（Sub-Committees）三级富有弹性的跨部门贸易政策协调机制。还有海外农业局（FAS）、农业部动植物检疫局（APHIS）、食品安全检验局（FSIS）、食品药品管理局（FDA）、环保署（EPA）等各部门间建立的日常工作联络机制。各部门都指定专门联络人使得美国总能在内部产生统一的立场之后一致对外，避免了政出多门、相互矛盾的被动局面[13]166-168。我国改革SPS措施多元化管理模式，应利用食品药品监管新体系建立的契机，或者在多元通报主体之间通过专员的设置、例会召开等方法，建立制度化的沟通模式，避免各自为政带来的效率低下。#p#分页标题#e#

（五）调动民间力量开展多渠道评议

对国外SPS通报的评议既是行使WTO成员国权利、保护本国贸易利益的平台，又可以促进我国SPS措施的改善、促进农产品贸易的开展。通过评议，还可以从中发现新生事物、获得广泛的信息来源。对其他成员SPS通报的评议是一项十分重要而又复杂的工作，它涉及动物卫生、植物保护、食品安全的方方面面，既需要专业知识，又需要法律知识，尤其要通晓WTO／SPS协定条款，任何个人或单位都无法独立完成如此艰巨的任务。多机构、多层次以及产业界的评议对于有效处理SPS问题非常重要，因此应调动全社会，特别是企业的力量，共同对通报进行研究，提出具有针对性的评议意见。

日本推行官民合作体制，行业协会、商会、消费者团体等非政府机构在日本技术法规、标准的制定过程中发挥着重要作用[14]20。我国SPS通报散发对象主要集中在政府部门，导致对外评议以政府部门为主，未能充分调动企业、商会／行业协会、科研机构等其他利益相关方的力量。我国对SPS措施评议最大的问题正是缺乏企业的参与，而企业因SPS措施关乎其切身利益，对参与评议既有本能的动力，又能够提出切合实际的评议意见。所以在评议SPS措施时，应在政府、协会、专家和企业之间形成联动，具体来说：（1）应改变大政府理念，将评议的功能下放于民间。腾出精力着眼于为公众提供一个完备的信息系统，设立一个美国“联邦纪事”式的SPS措施官方公报，使得相关政府机构、中介组织、农产品出口企业及相关个人能够在网上随时了解和掌握相关信息；（2）民间机构、企业、个人根据获得的信息，可以通过法律规定的渠道对国外SPS措施从各自的视角提出通讯评议意见。（3）通讯评估意见交给由律师、标准专家、科学家、国别专家和WTO政策专家联合组成的审定小组，做到技术和政策的有机结合[15]。（4）如果某项评议涉及到政府机构的交叉管辖，则由咨询点负责协调立场；涉及国家重大贸易政策或利益的应提交国家层面研究。（5）如果评议时间有限可以由咨询点向通报方要求延长评议期。

五、结束语

SPS通报评议制度既能作为WTO各成员国的技术壁垒和安全屏障，又能作为获取外国SPS措施前沿信息的来源未雨绸缪，可以说是一把双刃剑。一方面即便发达国家在履行通报义务中也有所保留，但另一方面，从该制度的应用现状和发展趋势来看，沟通是不变的核心。我国应该继续努力完善SPS通报和评议工作，使之纳入制度化的轨道，参照并参与制订标准[16]28[17]7，改善我国的SPS措施，才既善我国食品安全现状，也可以促进农产品贸易的发展。

【作者简介】
隋　军（1973—），女，辽宁大连人，东北大学文法学院讲师，法学博士，主要从事国际经济法和国际环境法研究。

【参考文献】
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【注释】
　　{1}SPS notifications hit 5 figures andcommittee wraps up China review. http:∥www.wto.org／english／news_e／news11_e／sps_19oct11_e.htm访问日期：2011年10月30日。
　　{2}数据来源：WTO官方网站www.wto.org。
　　{3}SPS协定第7条规定应该通报“卫生与植物卫生措施”，附件B提到的却是“卫生和植物卫生法规”。
　　{4}SPS委员会通过的《实施SPS协定透明度义务的建议规程》（Recommended Procedures for Implementing the Transparency Obligations of the SPS Agreement）。
　　{5}数据来源：WTO官方网站www.wto.org。
　　{6}根据SPS协定要求，措施草案必须通过提交秘书处来通知，通知应使用英文、法文或西班牙文。
　　{7}文档号G／SPS／7／Rev. 2。
　　{8}SPS协定第一条。
　　{9}数据来源：中国技术性贸易措施网站http:∥www.tbt-sps.gov. cn／Aspx／Web／TBTSPS／SRRCPORTAL_SPSNotiCN_View.aspx？AID＝G／SPS／N／CHN／121。
　　{10}WTO专家组报告，墨西哥诉美国原产国标签案，第7.605-7.606段。
　　{11}文件档案号G／SPS／7／Rev. 2。