【摘　要】 WTO的决策机制是指WTO对有关事项诸如条文的解释、修改、义务的豁免以及接受新成员、贸易争端的解决等作出决定的机制。WTO的决策机制十分重要,因为它直接涉及到与这些事项相关的各成员的权利与义务。从WTO决策机制与国家主权、协商一致机制和投票表决机制三个方面进行了分析,并指出了WTO决策机制的缺陷与不足,旨在为WTO决策机制的改进与完善作出努力。

【关键词】 WTO；决策机制；国家主权；协商一致；投票表决

从20世纪90年代以来,国际经济相互依赖和联系的深刻性及其持续发展程度标志着人类真正进入了共存与竞争的全球化时代。政治的地方性和经济的国际性,折射出一国政府政策的困境:各种条约和其他规则促使政府贸易壁垒的削弱,超越国界的竞争促使生产和服务效率的提高,经济环境更符合市场经济的要求。然而,一国政府政策措施的广泛影响,争夺国际市场和要求重新配置国际市场资源的呼声日益高涨,国际经济贸易摩擦与纠纷纷至沓来,对国际经济贸易秩序的建立和健康发展产生了阻碍,于是“自由贸易”被提到了重要议事日程上来。经过关税与贸易总协定(General Agreement onTariffsandTrade, 以下简称GATT)40余年的实践发展,在弥补GATT不足、承继GATT优势的基础上,通过“乌拉圭回合”多边贸易谈判,达成了《马拉喀什建立世界贸易组织协定》(Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, 以下简称《WTO协定》)及其多边贸易协定,建立了世界贸易组织(WorldTradeOrganization, 以下简称WTO) 。一个以规则为基础的强大的WTO将世界各国的经济合作与共同发展紧密地联系起来,为建立和巩固国际经济新秩序奠定了更加坚实的基础。

WTO的目的是在规范和处理世界经济贸易领域的关系时, “以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易”,同时“依照可持续发展的目标,考虑对世界资源的最佳利用,寻求既保护和维护环境,又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式”,加强世界经贸合作①。为了实现上述目的和目标,WTO以法律形式确立了其决策机制的权威性。

WTO的决策机制(Decision2Making) ,是WTO对有关事项诸如条文的解释、修改、义务的豁免以及接受新成员、贸易争端的解决等作出决定的机制。WTO的决策机制十分重要,因为它直接涉及到与这些事项相关的各成员的权利与义务。根据《WTO协定》第9、10条的规定,结合多边贸易协定及其《关于争端解决与程序的谅解》(UnderstandingonRulesandProcedures GoverningtheSettlement of Disputes缩略语DSU)的有关规定,WTO在决策过程中,针对不同的被决策事项与场合,相应地适用不同的决策机制。

一、WTO决策机制与国家主权的尊重

有人认为,通过创造一个有权实行经济制裁- 强迫执行规则的超国家组织,WTO已取代了民族国家政府而凌驾于各国政府之上,严重地削弱甚至侵犯了国家主权。WTO的决策机制亦非成员所内操纵,听凭WTO的摆布。此种观点在一度时期颇具有普遍性。但我认为,WTO决策机制的建立与实施,充分尊重了各成员的主权和利益。

国家主权概念源于法国博丹《论共和国》的主权学说,他认为主权是主权者对领土及其居民的最高权力,除自然法和神法之外,不受任何其他权力所制定的任何法律和规则的约束,但在对外关系上它受一切国家共有的某些法则的限制。《奥本海国际法》认为, “主权的概念是在国家统治者的权力在国内高于一切的情况下介绍到政治理论中并发展起来的。换句话说,主权主要是国内宪法权力和权威的问题,这种权力和权威被认为是国内最高的、原始的权力,具有国家内的排他性职权。”国家主权在经济贸易事务领域表现为经济主权, “国家间的经济关系,如同政治的和其他的关系,都应受以下原则的制约: (1)国家的主权、领土完整与政治独立; (2)所有国家的主权平等……”②。虽然后来出现了绝对与相对国家主权论,但都认为国家在国际事务中享有一些基本权利,如豁免权、动议权等。动议权是指一国际组织之成员有权提出对某些协定、协议的修改、解释及表决通过的权利。对WTO来说,表现为WTO成员对有关事项诸如条文的解释、修改、义务的豁免以及接受新成员进行决策的权利,意即拥有决策权。WTO决策机制正是基于此而运作与实施的。从WTO实践来看,WTO决策机制得到了WTO成员的认可、遵守并实际运用到世界经济贸易中。

WTO协定及其相关协定的达成与实施,是建立在各成员“合意”的基础上的。WTO协定及其相关协定(亦称WTO法)属于国际公法范畴。WTO与国际公法之一般国际组织相比,又有一些差异:其一,国际公法之一般国际组织属于政治领域,WTO属于经济贸易领域,各有其议事程序与规则;其二,国际公法之一般国际组织的成员属于拥有完全主权的国家,而WTO不要求其成员必须是主权国家,可以是不享有国家主权的单独关税区;其三,国际公法之一般国际组织法的动议、起草、表决与通过与WTO法不同,WTO法是国际条约法, “在国际上等同于契约”,贯穿了协商一致和投票表决原则。《WTO协定》第9条第1款规定:“WTO应继续实行GATT1947所遵循的经协商一致作出决定的做法。除非另有规定,否则如无法经协商一致作出决定,则争论中的事项应通过投票决定。在部长级会议和总理事会会议上,WTO每一成员拥有一票。如欧洲共同体行使投票权,则其拥有的票数应与属于WTO成员的欧洲共同体成员国的数目相等。部长级会议和总理事会的决定应以所投票的简单多数作出,除非本协定或有关多边贸易协定另有规定。”表明WTO强调协商一致投票表决的决策,不可实现任何加权投票制(在联合国、国际货币基金组织和世界银行实行加权投票制) ,或给予部分成员一些额外权力。

WTO部长级会议和总理事会拥有对WTO协定与规则的解释的专有权,但是其解释的决定不能自动生效,需由成员的3/ 4多数投票表决方式通过才生效力。如对《关于实施1994年GATT第6条的协定》、 《补贴与反补贴措施协定》等的相关问题,部长们都认为应该作出合理的普遍适用的解释规定。但是依据什么来解释呢? 当然应依据WTO之目的、宗旨及基本原则来解释,这显属不够。《反倾销协定》第17条第6款(ii)暗示了对有关协定的解释,应依照关于解释国际公法的习惯规则。既然WTO法属于条约法,就应依据《关于条约法的维也纳公约》所确定的解释规则。因为《关于条约法的维也纳公约》规定了一套旨在澄清文本模糊之处的条约解释规则- 条约被定义为任何“国家之间以书面形式缔结并受国际法管辖的国际协议”,因此,显然包括GATT/ WTO协定。《关于条约法的维也纳公约》第31条“解释总则”规定了一套指导解释条约文本的规则,第32条“辅助解释方法”规定了适用第31条的规则仍使一项条款的意思“模糊或不清楚”或使一项条款变得“明显荒唐或不合理”的情况下,可遵循的额外的解释指南。该解释规则在“美国精制与常规汽油”案中得到了适用。

WTO部长级会议决定豁免WTO协定或任何多边贸易协定要求一成员承担的义务,应首先根据协定方成员经协商一致作出决定,提请部长级会议审议,如未能协商一致,则任何给予豁免的决定应由成员的3/ 4多数作出。这表明WTO的豁免是在充分尊重WTO成员的意愿之上作出的。

WTO任何成员均可提出对WTO协定或任何多边贸易协定的修正案,修正案经部长级会议作出决定后,如其具有改变各成员权利与义务的性质,则经成员的2/ 3多数接受后,对接受修正案的成员生效。在部长级会议对每种情况指定的期限内未接受修正的任何成员有权退出WTO,或经部长级会议同意,仍为成员,体现了WTO成员自主地决定是否接受修正案的权利。

WTO是经乌拉圭回合谈判,由124个国家和地区的政府代表签约而建立的政府之间的国际经济组织。各政府为了适应国际经济的发展,寻求建立国际经济新秩序,加强经济贸易合作而达成了WTO协定, “WTO各成员所达成的协定,正是通过行使主权,追求国家利益的结果。为了获得各自作为WTO成员的利益,他们同意根据WTO协定的义务行使主权。”③WTO成员并不具体实施WTO协定或协议,但成员有义务履行它们在WTO协定下承担的义务。成员履行义务,一方面表现于成员克制自己的意愿,将至少最低程度的解释、修正条款、义务豁免的权力交给了部长级会议,承认这种权力,并未降低各成员在决策方面的重要性。另一方面,各成员对其国内外经济贸易政策的决策虽受到了WTO决策的影响,但仍处于绝对的控制之中。WTO决策机制尊重各成员的主权,极力在维护成员主权的利益与实现国际合作的更广泛利益之间取得平衡,这正是WTO决策机制的价值所在。

二、协商一致的决策机制

协商一致原则(Consensus) 是WTO通过决议的程序性规则,是国际会议和国际组织使用协商一致作为决策程序规则的借鉴,可以“避免通过投票产生对立”。斯义认为,协商一致原则有两种含义:一是指议定约文或通过决议的方式,二是指根据协商一致原则达成的妥协,据此,他将协商一致原则定义为“不经投票没有任何反对地通过案文”⑤。斯扎司认为,协商一致原则不是全体一致,但接近全体一致, “是对传统全体一致原则的返祖,可将其概括为当事方没有强烈地反对以致于阻止案文通过时所作出的决定。”④他们都有一个共同的特点,就是认为协商一致原则是当事方对案文的一般合意,这种合意是当事方尽各种努力不经投票达成的相互妥协及和解。协商一致原则是对GATT表决制度的发展,体现了国家主权平等原则,适应当今世界经济贸易的发展需要,在WTO决策机制中发挥着十分重要的作用。

根据《WTO协定》第9条第1款规定: “世界贸易组织应继续实行关税与贸易总协定所遵循的经协商一致作出决定的做法。”《WTO协定》第9条第1款注释1指出, “如在作出决定时,出席会议的成员均未正式反对拟议的决定,则有关机构应被视为经协商一致对提交其审议的事项作出了决定。”“WTO继承了GATT不通过投票而通过协商一致作出决定的传统。这样做可以使所有成员保证其利益得到适当的考虑,尽管有时它们考虑到多边贸易体制的总体利益,而决定形成协商一致的意见。”[1]以GATT所遵循的“协商一致作出决定”的决策机制,主要包括肯定式协商一致决策机制和否定式协商一致决策机制。这就是说,在一般情况下,WTO各项决定均应以协商一致方式作出,即当就某事项作出决定时,如果出席的WTO成员代表并未正式提出反对意见,则视为已协商一致作出决定,这被称之为肯定式协商一致决策机制,通常称为协商一致的决策机制。协商一致并不等于意见一致,或对一项决定各成员都表示拥护、支持。不出席会议或出席会议的成员代表保持沉默、或弃权、或发言只属于一般的评论等等,都不够成正式的反对意见,而应视为决定已以协商一致方式获得通过。

协商一致的决策机制是出席会议的成员代表对提交表决的有关义务豁免或加入请求的建议的一般“合意”。就形式来说,不经投票,实质上是没有阻止对建议通过的正式反对。在使用协商一致程序规则中,成员代表即使对建议的文案并不完全同意,也不正式反对,即可获得通过。这是协商一致决策机制的重要特点。肯定式协商一致的决策机制的微妙之处正在于有些成员对某项建议并不十分赞同但又不想得罪某些贸易大国时,可以体面地避免其尴尬局面。同时,协商一致决策机制赋予了每一个成员都有否决的权利。

所谓否定式协商一致决策机制,亦称为反向一致决策机制,即以协商一致方式作出否定表示。反向一致决策原则是乌拉圭回合谈判对过去GATT决策机制的一项重大而富有创意的改革,主要运用于WTO争端解决机构的决策中。无论是争端解决机构(Dispute Settlement Body,简称DSB) 、专家组还是上诉机构的决策均实行“反向协商一致”的决策机制。WTO争端解决机制的“反向协商一致”的决策机制是对传统的GATT协商一致决策机制的反对和完善。过去,按照协商一致决策机制,GATT争端解决的每一项决策都必须征得GATT全体缔约方的一致同意。如果任何一方不同意,决策便被否决。这样,败诉方往往会利用这一机制来阻挠决策的通过,使得GATT的决策不了了之。WTO争端解决机制吸取了GATT原有规则的教训,通过实行“反向协商一致”的决策机制,可以有效克服这一痼疾。WTO争端解决决策通过“反向协商一致”的决策机制作出,具有实质上的自动性,保证了其权威性和强制性。

在DSU中,反向协商一致原则的表述常使用“除非争端解决机构经协商一致决定不通过……,则……,即应通过。”意即对有关问题的决议,如果争端解决机构经协商一致决定不通过,则该项决定不能生效;但只要有一方同意,则在争端解决机构中即获通过。也就是说,在作出某项决定时,只要不是全体成员都反对就可通过。我们通常把它称为反向协商一致原则。反向协商一致原则在WTO争端解决机制中处于核心地位,极大地增强了WTO争端解决机制的强制性。这主要表现在四个方面;一是关于专家组的成立。根据DSU第6条第1款的规定,当起诉方提出设立专家组的请求,则最迟应在此请求列入DSB的正式议程的会议之后的下一次DSB会议上成立专家组,除非在那次会议上争端解决机构以协商一致方式不成立专家组。二是关于专家组报告的通过。根据DSU第16条第4款的规定,在向各成员散发专家组报告之日起60天内,该报告在DSB会议上应予通过,除非一争端方正式通知DSB其上诉决定,或DSB经协商一致决定不通过该报告。三是关于上诉机构报告的通过。根据DSU第17条第14款的规定,上诉机构报告应在向各成员散发后30天内由DSB通过,争端各方应无条件接受,除非DSB经协商一致决定不通过该报告。四是关于报复授权的请求。根据DSU第22条第6款的规定,请求方提出授权报复的请求后,DSB应在合理执行期限结束后30天内,给予中止减让或其他义务的授权,除非DSB经协商一致决定拒绝该请求。反向协商一致原则的确立和运用,使WTO争端解决机制成为一种司法性程序,增强了申诉方的信心和WTO争端解决机制的可预见性。

反向一致决策机制与协商一致决策机制的主要区别在于:前者是“否定之否定等于肯定”,把通过权置于一人或少数人之手;后者为“肯定之否定等于否定”,把否决权交给一人或少数人之手。反向一致决策机制,从法律上解决了GATT争端解决机制的一个结构弊端。因为在争端解决活动中,常常出现败诉方阻挠争端解决进程的情况。反向一致决策机制的优点就在于能够维护争端解决机制的权威性和独立性,最大限度地防止对WTO争端解决程序的阻挠或者说对专家组、上诉机构报告的置之不理,最终有利于争端迅速有效的解决。

然而,虽然WTO决策机制与GATT比较起来,有了比较大的发展,取得了相应的成绩,但是,问题仍然存在, 比如,由于允许有关成员对决议提出保留,或发表自行解释的声明,甚至反对的意见,从而影响决议的通过和实施。同时协商一致决策机制概念还相当模糊,运作的程序规则、时限等问题没有具体明确的规定,而往往因反复协商而耗时多。这些有待于在实践中加以改进和完善。

三、投票表决机制

根据《WTO协定》第9条第1款的规定,某一事项“如无法经协商一致作出决定,则争论中的事项应通过投票决定。在部长级会议和总理事会会议上,WTO每一成员拥有一票……部长级会议和总理事会的决定应以所有票数的简单多数作出,除非本协定或有关多边贸易协定另有规定。”这通常称为简单多数规则,但是,值得注意的是,简单多数规则有一项重要的例外,即“除非本协定或多边贸易协定另有规定”。所谓“另有规定”,是指《WTO协定》对某些事项规定了特殊的投票通过规则,则排除了简单多数规则的适用。

首先,关于条款解释的投票表决。根据《WTO协定》第9条第2款的规定,部长级会议和总理事会拥有通过对《WTO协定》和多边贸易协定作出解释的专有权力。对《WTO协定》和多边贸易协定任何条款的解释,部长级会议和总理事会应根据监督实施协定的相应理事会的建议进行表决,并获得WTO成员的3/ 4多数支持才能通过。

其次,关于义务豁免的投票表决。根据《WTO协定》第9条第3、4款的规定,任何成员在《WTO协定》和多边贸易协定中既享有一定的权利,又要履行相应的义务。但是在特殊情况下,对某一成员应承担的某项义务,部长级会议可决定给予豁免。对成员提出的义务豁免请求,应根据协商一致作出决定的做法,提交部长级会议审议。部长级会议应确定一不超过90天的期限审议该请求。成员提出的义务豁免请求,若与货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权等任一多边贸易协定及其附件有关,应首先分别提交货物贸易理事会、服务贸易理事会或与贸易有关的知识产权理事会审议,审议的期限不超过90天。审议期限结束时,有关理事会应向部长级会议提交一份报告,由部长级会议审议。在审议中,应先按照协商一致原则作出决定。如果在确定的期限内未能达成协商一致,则进行投票表决,由WTO成员的3/ 4多数表决通过。部长级会议作出的义务豁免决定,应陈述可证明该决定合理的特殊情况、适用于实施豁免的条款和条件以及豁免终止的日期。如义务豁免期限不超过一年,到期自动终止;如义务豁免期限超过一年,部长级会议应在给予义务豁免后的一年内进行审议,并在此后每年审议一次,直至豁免终止。每次审议时,部长级会议应审查证明豁免合理的特殊情况是否仍然存在、豁免所附条款和条件是否得到满足。部长级会议根据年度审议情况,可延长、修改或终止该项义务豁免。

再次,关于修改案的投票表决。根据《WTO协定》第10条的规定,WTO的任何成员,均可向部长级会议提出修改《WTO协定》和多边贸易协定条款的提案。货物贸易理事会、服务贸易理事会和与贸易有关的知识产权理事会也可以向部长级会议提交修正多边贸易协定条款的提案。部长级会议应在90天或确定的更长期限内,首先按照协商一致原则,作出关于将修正案提请各成员接受的决定。若在确定的期限内未能协商一致,则进行投票表决,需由成员的2/ 3多数表决通过,才能作出关于将修正案提请各成员接受的决定,但修改只针对同意接受的国家生效。

第四,有关接受新成员的决定,由部长级会议的2/ 3多数通过,或者在两届部长级会议之间,由总理事会的2/ 3多数通过。

WTO协定虽然规定了投票表决机制,对协议的解释、修正、义务的豁免、新成员的接纳等方面有了较为明确的规定,其投票表决机制与国际公法之国际组织的加权表决制不同,加权表决制体现了成员国之间在决策程序中的不平等,但是,WTO投票表决机制仍然存在一些风险,比如“集团表决的现象可能会得到发展和蔓延,并且一直存在这样的可能,就是欧盟凭借其票数之众(与它成员的数目相同,这些成员同时又是WTO的成员)和一系列联盟和组织的协定成员的票数可能试图利用它们的力量达到自身的一些贸易政策的目的(比如获得豁免或选择高级职员)”,具体表现在对实施投票表决的程序规则、时限以及对投票表决机制滥用的限制与处理等问题没有具体明确的规定,容易被一些大国操纵,从而有违WTO之目标的实现。

【作者简介】吴斌(19642) ,男,四川安岳人,四川理工学院法律系副教授,法学硕士,主要从事民商法和国际法的教学与研究,先后公开发表学术论文二十余篇,出版著作七部,承担了省级和院级科研项目三项,获得政府奖励三项。

【注释】
①对外贸易经济合作部国际经贸关系司译《WTO协定》[M]序言。
②联合国《经济权利与义务宪章》。
③Japan- TaxesonAlcoholicBeverages (WT/DS8/AB/ R) P. 15. 参见张乃根《论WTO争端解决机制的几个主要国际法问题》, 《法学评论》2001年第5期第54页。
④E. Suy,“TheMeaningof ConsensusinMultilateral Diplomacy”,in:R. AKKermanet al eds. ,Declarationson Principles:AQuest for UniversalPeace(Leyden1997) ,pp. 247- 257. 参见王军敏《国际会议和国际组织的协商一致原则》, 《外国法译评》1998年第3期,第88- 96页。
⑤P. Szaz,“Improvvvingthe Internationsl Legislative Process”,9 GeorgiaJournal of International andComparativeLaw(1979) ,PP. 519- 533.
参见王军敏《国际会议和国际组织的协商一致原则》, 《外国法译评》1998年第3期,第88- 96页。

【参考文献】
[1]世界贸易组织秘书处. 张江波,等译. 贸易走向未来[M]. 法律出版社,1999. 112.