联合国政府间气候变化专门委员会( IPCC) [1] 2001年发布的第三次报告中指出, 新的更强证据表明, 过去 50年增暖可能归因于人类活动, 2007年的第四次报告将这种可 能性从2001年的 66% 提升到 90% 以上。为了减少人为的温室气体排放、应对气候变化, 国际社会先后达成了联合国气候变化框架公约( 以下简称公约) 以及京都议定书 ( 以下简称议定书) 。但是, 由于发展的不平衡以及承担的国际减排义务不同, 各国在将以上国际气候公约和协定的谈判内容转化为一国国内或者区域立法时呈现出了巨大的差异性。本文将在对国际温室气体减排立法的类型、特点和内容进行较全面的比较研究基础上提出完善建议。

 一、国际温室气体减排立法的类型及其特点

1992年 6月, 在里约热内卢召开的地球峰会上, 经过与会 154个国家以及欧洲共同体的元首或高级代表共同签署后, 公约于 1994年 3月正式生效。这标志着气候变化问题正式纳入到国际法的调整范畴。公约规定了关于防止气候变化的最基本法律原则和准则, 没有涉及缔约方量化的温室气体减排义务, 客观上便于在较短时间内将包括美国在内的绝大多数国家吸引到应对气候变化的国际公约中来。在公约开放签署不到一年的时间里, 除美国以外, 绝大多数发达国家已经通过国内立法或者区域立法的形式开始制定温室气体排放的具体减排目标和时间期限, 甚至有的国家已经开始实施单方面承诺[2]。 针对公约存在的缺乏法律约束力、无法实现公约最终目标 的问题, 1997年,在日本京都召开的第三次缔约方大会上达成了具有里程碑意义的议定书。公约和议定书的达成过程也是各国政治、经济谈判的博弈过程。在此过程中, 围绕温室气体减排问题, 国际社会分成了欧盟、以美国为代表的伞形国家和以中国、印度为代表的发展中国家三大阵营。

 (一)以欧盟为代表的统一强制性减排立法

由于美国等伞形国家退出或不履行议定书, 欧盟肩负起议定书的缔结与实施的重任。欧盟以议定书为立法依据, 采取了欧盟区域内统一强制性减排立法与成员国强制性减排立法相结合的立法模式。

 1. 以议定书为强制性减排立法依据

议定书的形成是大气科学与法律经济学的融合, 是发达国家政治协调的结果。它的意义不仅在于减少二氧化碳的排放, 还宣告了 20世纪的文明方式即将结束, 在面向21世纪之际, 在一个地球的前提下, 人类社会的经济活动方式将面临一个巨大的转换。[4]它代表着经济和环境法律政策全球化倾向的一个高峰, 并界定了 21世纪全球努力解决气候变化的基本结构要素, 可能会被证实为 20 世纪末最重要的、最具有深远意义的世界条约[5]。 议定书针对发达国家, 首次规定了具有法律约束力的温室气体减排的具体目标和时间进度表, 即到 2012年, 所有发达国家缔约方的二氧化碳等六种温室气体的排放量要比 1990年平均减少 5. 2% 。为了履行议定书规定的减排义务, 欧盟与国际环境委员会于 2003年 7月 2 日达成了欧盟温室气体排放交易指令, 2004年对该指令进行了修改, 增加了与议定书灵活机制衔接的内容, 被称为连接指令; [6] 为了改善和扩大现有的排放权交易机制, 2008年 1月 23 日, 欧洲委员会提出了排放权交易机制指令的修改提案; [7] 2009年 4月 22日颁布了2009年交易指令, 8 将海运业和航空业也纳入到强制减排范围内, 确定了拍卖配额的基本分配原则, 并规定了与国际气候变化协议相衔接的灵活制度。

2. 实行区域内统一立法与成员国分别立法相结的原则

欧盟温室气体排放交易指令不能直接适用于成员国, 各成员国必须将指令的主要内容作为其立法的根本, 通过成员国的国内立法程序转化为国内法后生效。各成员国在保证实现指令目标的前提下, 可以自主选择具体的方式。根据指令的规定, 每个成员国必须按照附件三的规定, 提交国家分配计划( NationalA llocation P lan. 简称 NAP), 规定排放权的分配数量与方式。制定分配计划前, 必须征求公众意见。国家分配计划应该在 2004年 3月 31 日前送交欧盟委员会, 经欧盟委员会审查通过后, 必须将该计划以国内立法的形式予以颁布。国内立法的主要内容为: 各国在分配配额时可以将单位产品的平均排放量作为基准; 分配计划不得对不同产业或企业有歧视行为; 必须包括对新进入者的资质的规定; 必须考虑企业的提前行动; 必须按照最佳可行技术制定排放基准; 必须考虑能效技术因素; 必须列出所有参与分配的企业名单以及各企业分配到的排放权配额数量等。除了遵守交易指令的基本要求外, 一些成员国还针对后京都时代制定了新的减排目标和减排计划, 如英国在 2008年被正式批准为法案的气候变化条例规定: 2020年英国二氧化碳的排放量要在 1990年的水平上减少 34% , 2050年则至少要减少 80%, 并围绕此目标建立了碳收支预算计划体系。

3. 立法取向由开放渐趋保守

欧盟温室气体排放交易指令的一个主要目的就是为了降低其成员国履行议定书的义务成本, 当他们意识到清洁发展机制和联合履行机制在降低温室气体排放和提高减排效率方面的重要作用时, 采取了开放的立法方式, 在 2004年的连接指令中, 将清洁发展机制和联合履行机制并入到欧盟排放权交易立法体系中, 形成了欧盟区域范围内的统一的排放权交易市场。

由于议定书的义务期将于 2012年结束, 清洁发展机制和联合履行机制产生的减排信用的有效性面临极大的不确定性。在国际气候谈判尚未明朗的状况下, 为避免潜在的风险, 欧盟在2009年指令中采取了保守立法的方式, 对减排信用的使用进行了很多限制性规定, 如项目减排信用的使用必须根据欧盟与第三国达成的双边或多边协议才能使用, 并且欧盟将只批准那些项目参与方总部位于达成国际协议的缔约国内或者其所在国将其排放交易机制与欧盟交易机制相连接的项目。

 (二)以美国为代表的伞形国家的减排立法

美国、加拿大等伞形国家[9] 虽然加入了公约, 出于维护其国家利益的考虑, 或最终拒绝加入议定书, 或拒绝履行 议定书规定的义务。虽然这些国家不受议定书的约束, 但迫于国内以及国际社会的强大压力, 这些国家及内部区域也为应对气候变化进行了单独立法并采取了相应的减排行动。

 1. 以公约作为减排立法依据

美国布什政府拒绝加入议定书的理由之一是: 温室气体减排对于应对气候变化问题在科学上没有完全的确定性。布什的做法不仅招致了议定书批准国的反对, 而且也招致了美国内部各州及一些伞形国家的批评。公约在第 3条中明确规定: 各缔约方应 当采取预防措施, 预防、防止或尽量减少引起气候变化的原因, 并缓解其不利影响。但存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时, 不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施。这确立了气候变化领域中适用的谨慎预防原则, 指出国际社会不应当以科学上没有完全的确定性为理由而拒绝采取风险预防措施。这些规定显然是对传统法律规则的一种突破, 强化了对未来国际环境法发展所具有的普遍指导意义。[10] 正是以公约为依据, 美国加利福尼亚州[11]、 美国东北部和大西洋中部 10个州[12]、 澳大利亚[13]、 加拿大[14]、 新西兰[15]等国家都进行了温室气体减排的单独立法。由于公约不具有法律强制性, 没有明确的减排目标约束, 减排量化的目标远远小于京都体系并且缺乏持续的执行力。如美国2009年提出的清洁能源与安全法案虽然提出以2005年的排放量为基准, 2020年减排 20%, 2050年减排 83% 的明确目标, 但是由于其减排方式与京都体系存在差异性, 国内已经形成的高碳排放的生活方式短期内也难以改变, 导致能否实现减排目标存在很大的不确定性。加拿大政府虽然于 2002年批准了议定书, 但 2006年其保守党政府执政后, 放弃了对议定书的承诺。

2. 缺乏国内统 一强行立法保障

美国于 2009年 6月 26日在众议院通过的清洁能源与安全法案长达 400多页, 包括清洁能源、能源效率、减少全球气候变暖和清洁能源经济转型四大部分, 几乎涵盖了气候变化的各个领域。但是截止目前还没有获得参议院 60% 的多数通过; 澳大利亚酝酿已久的长达 500多页的碳污染减排计划法案[16] 也由于参议院的否决, 迟迟没有通过, 从而导致温室气体减排在伞形国家体系内缺乏国内统一强行立法的保障。此外, 出于经济和政治上的考虑, 这些国家或区域的立法中大部分都规定了较长的过渡期, 如加利福尼亚州AB32法案只是原则性地规定了确定 1990年排放基准的方式, 缺乏量化减排目标的强制性规定, 配套的具体实施细则要在 2010年后才能出台, 而且全州范围内的温室气体减排要到 2012年才可能正式启动, 过渡期长达 6年。

3. 立法体系比较封闭与保守

虽然美国、加拿大等伞形国家拥有强大的经济实力, 技术和管理水平也比较高, 但是不愿意改变其奢侈浪费的生活方式, 放弃奢侈排放的需要; [17]并且限定在本国或者本区域内的减排, 对该范围外的减排信用补偿机制认可的程度较低。如美国东北部区域减排计划规定的区域外减排仅占3. 3% , 加拿大则通过了限制国外减排信用抵消、发展国内项目减排信用抵消的立法, [18]形成了比较封闭和保守的立法体系。不仅如此, 以上伞形国家和地区比较保守的减排信用抵消目标还仅仅停留在立法阶段, 如何与来自国外特别是发展中国家的减排信用核证标准进行衔接, 如何进行国与国之间、地区与地区之间的排放权交易还没有形成成熟的规则体系。

 (三)发展中国家的减缓性行动

 1. 以清洁发展机制为代表的发展中国家的减缓行动

清洁发展机制源于巴西代表团提出的清洁发展机制基金, 经过发达国家和发展中国家博弈后确定的一种基于项目的减排机制。根据议定书第 12 条的规定, 清洁发展机制是为了实现温室气体减排义务而实施的允许附件一的缔约方国家通过在非附件一的发展中国家投资温室气体减排项目而获得的经核证的减排量用来抵消其承担的京都减排义务的一种灵活交易机制。

中国于 1998年签署议定书后, 先后颁布了清洁发展机制项目运行管理办法一个规章和节能中长期专项规划、节能减排综合性工作方案、中国应对气候变化国家方案、中国应对气候变化科技专项行动四个政策性文件。尤其是中国应对气候变化国家方案是中国第一部应对气候变化的全面政策性文件, 阐述了中国应对气候变化的立场和相关政策措施, 表明了中国对温室气体减排的态度与公约第 4条第 7款的规定是一致的, 即发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺, 将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让承诺的有效履行, 并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。

2. 以碳密度减排为代表的发展中国家的减缓行动

碳密度减排, 又称为碳强度减排, 是以减少单位国内生产总值 ( GDP) 的温室气体排放强度为目的的一种减排方案。2009年底, 中国政府公布了碳密度减排的行动 目标, 即到 2020年, 其单位 GDP二氧化碳排放将比2005年下降40% - 45% , 并将其作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划中。巴西签署哥本哈根协议后, 通过了 12. 187法案, 确立了到 2020年减排 36. 1- 38. 9% 的目标以及实施协议的进度表。印度则出台了气候变化国家行动计划, 19规定了八大减排使命, 不仅强调采取减缓气候变化的积极行动, 还主张重视适应气候变化的能力建设。碳密度减排有效缓解了发展中国家面临的减排与发展的双重压力, 体现了在发展中控制碳排放的理念, 是发展中国家特别是碳排放大国将国际减排责任同其发展权利相结合的一种比较理想的渐进式减排方案。

 二、国际温室气体减排立法的内容比较分析

(一)减排目标

目前, 国际上的减排模式主要有两种: 绝对减排和相对减排。相应地, 实行绝对减排立法模式的国家或区域设定了绝对减排目标, 实行相对减排立法模式的国家或区域设定的则是相对减排目标。

 1. 欧盟

欧盟认为只有通过统一立法明确对温室气体进行总量控制的绝对减排方式, 才能确保减排达到预期效果。但是, 由于信息不对称, 欧盟对于各成员国的各种排放装置的排放量和减排潜力信息不足, 加上被纳入排放权交易范围内的行业组成和分布情况在各成员国也大相径庭, 增加了欧盟委员会为各成员国进行总量控制的难度。[20] 因此, 2003年的排放交易机制指令没有对排放配额总量作出直接规定, 而是通过对各成员国的国家分配方案的审批, 间接设定了排放限额和减排目标。随着欧盟排放权交易的不断成熟, 2008年修改提案决定从 2013年开始设定欧盟整体的配额总量, 取消国家分配方案, 并将按照计划以线性方式逐年递减排放权配额的分配数量。

2. 伞形国家

伞形国家一般都采用相对减排管理模式, 为本国或者本区域确定一个相对减排目标,即不设定绝对的 Cap , 而是以现有的排放量为基准确定相对减排目标对温室气体的浓度进行控制。如加拿大气候变化计划规定的减排目标是到 2020年将温室气体的排放量降低至 2006年排放水平的 20%, 或者以 1990年的排放水平为基准, 在高于 6% 的排放基准线水平上再降低 35% 的温室气体的排放。

3. 发展中国家

由于议定书没有为发展中国家设定强制性的减排义务, 所以发展中国家在 2012年前都没有具体的减排目标。但是, 哥本哈根会议后, 截至 2010年 2 月 3 日已经有包括中国在内的 12个发展中国家根据哥本哈根协议, 以2005年的排放量为基准, 21向联合国气候变化框架公约秘书处递交了各自到 2020 年的温室气体减排承诺 (如表一所示) 。这不仅体现了公约确定的共同但有区别的责任原则, 而且也表现出了发展中国家通过自愿减排减缓气候变暖的努力。

 (二)减排对象

减排对象的范围不仅影响减排效率, 而且会对国家或区域的经济发展产生直接作用。因此, 各国或区域基于现实考虑, 在减排对象的规定上存在重大差异。

 1. 欧盟

发展中国家 2020年的温室气体减排承诺表( 表一)
 国家哥本哈根协议的承诺
 中国 40- 45% 碳强度
 印度 20- 25% 碳强度
 巴西36- 39%( BAU ) [22]
 印度尼西亚26%( BAU)
以色列 20%( BAU)
马绍尔群岛40%
 摩尔多瓦25%
 马尔代夫 100%
 南非 34%( BAU)
 韩国 30%( BAU)
新加坡 16%( BAU)

根据 2003年排放交易指令的规定, 欧盟强制调控的温室气体只限于二氧化碳, 这主要是由欧盟当时的排放现实和监测能力决定的。因为 1999 年欧盟的二氧化碳排放量在温室气体排放总量中占80% 以上, 只要采取措施控制二氧化碳的排放量就可以实现议定书规定的温室气体减排义务; 此外, 欧盟认为当时有足够的技术能力监测二氧化碳的排放, 但尚不具备对其他五种温室气体的监测能力。

基于管理便利和成本效益原则, 被纳入到欧盟 2003交易指令和 2004连接指令中的产业包括: 能源业, 耗能 20 MW 以上的炼油、钢铁、内燃机、水泥、玻璃、陶瓷以及纸浆造纸厂等, 涵盖了欧盟 46% 以上的二氧化碳排放量, 不仅有效控制了二氧化碳的排放, 而且确保了环境管理部门在缺乏排放权交易管理经验的情况下的管理效率。2008修改提案认为将更多的温室气体和行业纳入调控范围可以增加排放权交易机制对环境保护的有效性, 降低减排成本, 因此, 2009年法案将调控范围扩大到石油化工、氨和铝行业排放的二氧化碳, 硝酸、乙二酸和乙醛酸生产过程中排放的氧化亚氮以及铝行业排放的全氟化碳。此外, 鉴于收集、运输和贮存温室气体技术的减排潜力, 法案还将从事此类活动的装置也纳入减排范围。

2. 伞形国家

现有的伞形国家减排立法基本都涵盖了议定书确定的六种温室气体, 但是在减排对象范围的规定上又存在很大差异。如澳大利亚新南威尔士的减排交易计划、美国加利福尼亚州的全球气候变暖解决法案仅控制电力相关行业的温室气体排放。加拿大气候变化计划则涵盖了占50% 的各种工业排放源, 包括电力行业、石油工业、化学工业、水泥和冶金业等。新西兰减排交易计划则根据不同的部门, 采取了逐步推进减排的方式: 2008年限于林业部门, 2009年增加液化化石燃料和交通部门, 2010年增加固定能源和工业加工业, 到 2013年, 农业、垃圾和其他所有经济部门都被纳入其中。

3. 发展中国家

由于碳密度减排目标刚刚提出, 相关发展中国家还没有出台具体的立法规制减排对象。目前, 发展中国家的减排对象主要体现在清洁发展机制的实施范围方面。根据中国的清洁发展机制项目运行管理办法, 减排对象涵盖范围很广, 几乎包括了所有能够产生议定书定义的六种温室气体的项目。具体包括: 氢氟碳化物和全氟碳化物类项目,氧化亚氮类项目, 以提高能效、开发利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤层气为主的重点领域以及植树造林项目。但是, 这些项目还要受制于额外性的要求, 即根据国内的现有条件, 存在诸如技术、资金等各种障碍和困难, 如果没有外来力量的支持, 仅仅依靠国内的力量是无法实现的。

 (三)配额分配方式

配额分配可以分为国际分配模式和国家内部分配方式。排放权配额进入排放权交易体系后, 就成为一种有价商品, 不同的分配方式导致参与主体的减排成本各异。因此, 无论是国际分配还是国内分配方式, 都存在很多争议。

 1. 国际分配方式

国际上现行的温室气体排放权分配采用的是由议定书确立的京都模式, 其核心就是以 1990年为基准年, 以各国 1990 年的排放作为基准排放量, 即依据祖父条款原则[23] 以过去的排放记录作为分配的主要考虑因素, 不考虑未来的排放需求, 通过政治谈判确定各缔约方的具体减排目标。京都模式只适用于议定书的缔约国家, 目前还没有形成一种国际公认的分配方式。

2. 国内分配方式

目前, 大部分国家或区域的温室气体减排立法采取的都是免费分配和公开拍卖相结合的方式。免费分配在现阶段占据了大部分比例。

 ( 1)免费分配

免费分配可以分为两种: 基于企业外生标准的分配和基于历史产量的分配。外生标准分配包括祖父制和基准制, 前者是根据排放主体的历史排放量, 按一定比例确定的排放权指标数量; 后者则是根据排放实体的历史产量, 按一定比例确定的排放权指标数量。基于历史产量的分配是一种相对分配方式, 是排放实体根据其目前和单位产量的排放标准获得排放权指标。[24]

 ( 2)公开拍卖
公开拍卖方式主要适用于单位完全相同, 彼此之间可以相互替代的特定的排放权指标的分配, 属于同质多物品的拍卖, 包括同时拍卖和序贯拍卖等多种类型。[25] 在拍卖中,企业获得的排放权数量取决于他们在拍卖过程中愿意支付的价格。虽然公开拍卖更加符合污染者付费的原则, 拍卖收益还可用作新能源或先进技术的开发, 但是考虑到企业的抵触心理, 免费分配成为国际温室气体减排立法的主要方式。但是, 随着排放权交易的不断发展, 各国或区域都在不断增加拍卖的比例, 如欧盟排放交易计划在第一阶段的拍卖比例至少是 5% , 第二阶段是 10% , 2013年则可能高达 60%。[26]

 (四)监管与处罚

排放权交易客体的特殊性决定了必须制定严格的监管和处罚机制保证该市场的健康快速发展。

 1. 监管机制

 ( 1) 欧盟

欧盟委员会是欧盟的常设机构, 同时也是惟一有权起草法案的机构。出于监管成本和效率的考虑, 在欧盟排放权交易的监管立法中, 并没有直接指定成员国的排放权监管机构, 而是对监管机构的权利义务职责进行了原则性的规定, 赋予成员国在监管机制设计上的灵活性。欧盟委员会主要通过审查成员国提交的报告的方式实现间接监管。

欧盟排放交易计划分为两期进行, 从 2005- 2007 年的最初三年为第一承诺期, 从2008- 2012年的第二个承诺期与议定书的第一个承诺期同步。出于灵活性的考虑, 欧盟虽然允许对同一阶段的排放权配额进行存储和借用, 但不允许跨阶段借用排放权配额。另外, 各成员国还必须确保每个排放源最迟在履约年度截止日期, 即每年的4 月 30 日之前, 上缴该排放源在前一年经过核证的排放权配额的数量。

 ( 2)伞形国家大部分伞形国家出于灵活性的考虑, 也采用了原则性立法的方式。如澳大利亚 2009年碳污染减排计划法案草案[27] 没有直接确定碳污染减排计划的监管者, 而是通过立法授权的方式对监管者的资质予以界定, 只要具有法律规定的资质的人都可能成为监管者。因此, 该法案不仅规定了对监管者的资质和任命程序, 而且规定国家主管机构 (澳大利亚气候变化管理局)必须向所有的监管者颁发身份证, 并对监管者的权利、职责和违规惩罚措施进行了详细规定。

 ( 3)发展中国家

根据联合国关于清洁发展机制的相关规定, 实施清洁发展机制的发展中国家必须建立本国的主管机构( DNA ), 对清洁发展机制的实施实行监管, 保证清洁发展机制的有序运行。据此, 中国于 2005年颁布了清洁发展机制项目运行管理办法, 明确了我国清洁发展机制项目活动的主管机构是国家发展和改革委员会, 国家气候变化对策协调小组是清洁发展机制重大政策的审议和协调机构, 并对监管机构的职责分工和监管程序都进行了细化规定。

2. 处罚机制

各国减排立法中关于处罚机制的规定主要体现在两个方面: 一是对直接排放主体的处罚规定。被纳入到法律规制范围内的直接排放主体必须在规定的期间内提交足量的排放权指标以履行其减排义务。如果没有按时足量提交排放权指标, 不仅要缴纳超额排放的罚金,[ 28]还可能面临严重的民事和刑事制裁。二是对核证主体的处罚规定。核证在排放权交易体系中的核心地位决定了对核证主体进行法律规制的必要性。当核证主体由于玩忽职守等存在过错的情况不但要赔偿因为核证不实导致的各种损失, 还可能面临被吊销核证资格的惩罚。

 (五)排放权交易

无论是欧盟还是伞形国家, 无一例外地都在其应对气候变化的立法中专门对排放权交易进行了特别规定, 包括交易主体、交易客体、交易规则、交易监管和交易罚则等。由于温室气体具有全球性效应, 在任何一个国家或区域内进行减排都可以实现全球环境的改善, 因此, 排放权交易作为一种市场手段, 不仅能够利用价格机制实现环境资源的优化配置, 而且可以为减排主体提供有效的激励机制、降低政府的监管成本。为了最大限度地发挥排放权交易的优势, 各国在进行排放权交易立法时, 一般都会对减排项目产生的减排信用另行规定, 如加拿大 2008年拐弯法案[29]、 澳大利亚 2010 年气候变化草案和欧盟 2009年的排放权交易法案等。

 三、国际温室气体减排立法存在的问题

由于温室气体减排立法具有复杂的国际和国内经济和社会背景, 不仅涉及到发达国家对超标排放的生产方式和奢侈排放的生活方式的彻底改变, 还涉及到发展中国家对其未来发展权及排放空间的保护。现有温室气体减排立法上的不足在很大程度上反映了发达国家与发展中国家以及发达国家内部之间存在的分歧。

 (一)缺乏具有全球法律约束力的协定

首先, 奠定国际温室气体减排立法的公约只规定了关于防止气候变化的最基本法律原则和准则, 对缔约方没有法律强制力; 而具有里程碑意义的议定书虽然对附件一缔约方国家规定了量化的温室气体减排义务, 但对于以美国为首的没有加入议定书的伞形国家没有法律约束力, 涵盖范围比较狭窄。其次, 由于国家政治经济利益的复杂性, 议定书的正式生效是以向许多附件一中的发达国家妥协为条件换取的, 使减排效果大打折扣。最后, 议定书的有效期截止到 2012年 12月 31 日, 曾被寄以厚望的哥本哈根会议由于发达国家与发展中国家的分歧, 导致会议达成的哥本哈根协议也不具有法律约束力。因此, 2012年后的后京都时代是否持续有赖于国际社会的进一步谈判, 能否达成具有全球法律约束力的协定还是一个未知数。

 (二)发达国家帮助发展中国家减排的义务没有落实

 公约和议定书虽然都有关于发达国家向发展中国家转让环境技术的明确规定,[ 30]而且在关于气候变化问题的谈判中, 减排技术的转让也是发达国家与发展中国家产生分歧的一个关键。但是, 从清洁发展机制的发展现状来看, 发达国家为了实现其减排目标, 刺激全球碳排放权交易市场, 就以周期短、风险小、产出大的氟化氢等项目的开发为优先选择, 导致非二氧化碳和非甲烷减排项目的供给大约占总供给量的 50% 以上。这类气体的全球增温潜能高, 可以为发达国家带来丰富的减排量收益, 却只需常规的设备和技术条件就可以实现减排, 初始投资较少, 减排的增量成本也相对较低。但是, 它不能为发展中国家带来先进技术, 无益于发展中国家应对气候变化的能力建设, 远远没有落实 公约和议定书规定的帮助发展中国家进行减排的义务。

 (三)没有形成统一的排放权指标分配标准

 议定书对于排放基准的确定标准过于灵活, 只是原则性地规定将 1990年作为排放基准年, 各缔约国以 1990年的现实排放量作为基准,[31] 以此确定排放权指标的分配。除此之外, 还允许一些经济转型国家采用其他年份的排放量作为基准, 31允许任何附件一国家采用 1995年作为非二氧化碳的其他 5种温室气体排放的基准年, 还允许土地利用变化和林业为净排放源的国家可以将 1990年毁林排放量加入基准排放量。大部分的伞形国家虽然也确定了排放基准, 但是也没有形成统一的排放权指标分配标准, 如美国是以2005年作为排放基准年, 加拿大则是以2006年作为排放基准年; 而且没有关于基准年内如何确定排放权指标分配标准的具体规定。由于国际上缺乏可以借鉴或者遵循的统一的排放权分配标准, 导致各国对排放权指标分配标准的立法各自为政, 存在很大差别。

 (四)缺乏统一的核证制度

国际温室气体减排立法无不强调核证制度的重要性, 但是由于不同国家或区域的减排计划都是根据本国或本区域的现实情况制定的, 都规定了其地域适用范围, 与之相配套的核证制度也就不可避免地存在一定的局限性。比如加拿大、澳大利亚等伞形国家和芝加哥气候交易所等开展自愿减排交易的区域采用的都是相互独立的核证标准, 仅适用于本国或者本区域范围内的排放权交易, 无法与其他国家或区域的核证制度接轨。目前, 只有欧盟的温室气体减排立法的核证制度是与联合国的相关规定一脉相承, 具有非常严格的认证标准和程序, 能够得到较高的认可度。由于核证制度存在的这种差异性进一步增加了不同国家或区域减排信用交易体系缺乏兼容性的现状。

 (五)排放权交易市场缺乏兼容性

由于排放权交易涉及到国家或区域的现实利益, 各国或各区域都是基于自己的现实进行的排放权交易立法, 从而导致彼此之间很少甚至没有兼容性。具体表现在以下几个方面: 第一, 排放权交易的限额, 即 CAP 的确定标准不同。一般来说, 确定 CAP 的依据是一个国家或者区域的环境容量限度, 但是由于各国的技术水平和经济发展程度各异, 导致很多国家采用的是以估值的方式来确定排放限额的。第二, 排放权交易的客体, 即允许交易的产品类型不同。从现有的国际立法来看, 大部分国家除了对京都机制产生的减排信用予以不同程度的认可之外, 基本上排除了本国或者本区域外的其他减排产品作为排放权交易的客体的可能性。第三, 排放权交易计划所涉及的行业范围不同。[32] 由于各国经济发展水平和产业结构存在着巨大差异, 在配套能力建设上也存在很大区别, 从而导致了被纳入到排放权交易计划中的行业各异。第四, 排放权交易的弹性程度不同, 即来自发展中国家和其他工业化国家的外部抵消指标能否在本国使用以及是否能将在第一个阶段未使用的排放权指标结转到下一个阶段使用的规定也有所不同。

四、国际温室气体减排立法的完善

针对上述问题, 国际温室气体减排立法需要对以下五个方面进行完善。

 (一) 遵循共同但有区别的责任原则、签订具有全球法律约束力的协定

由于哥本哈根会议签署的哥本哈根协议不具有法律约束力, 对该协议进行完善并签订具有法律约束力的国际减排协议的历史重任就落在了将于 2010年底召开的墨西哥国际气候大会上。根据目前国际减排立法存在的多重体系问题, 新的国际温室气体减排立法的建设应当在现有的京都框架体系的基础上进行完善, 探索出一种多元化的灵活模式。即在遵循 共同但有区别的责任和考虑国家具体情况的原则基础上, 借鉴吸收各种减排模式的优点, 签订具有全球法律约束力的协定, 作为人类共同遵守的减排准则。如在议定书的绝对减排模式基础上, 对美国提出的相对减排模式和中国提出的碳密度减排模式等进行综合, 建立一种为各方均能接受的复合模式。

 (二)增加发达国家帮助发展中国家减排义务的强制执行力

虽然哥本哈根气候大会达成了由发达国家在 2020年前每年筹集 1000亿美元解决发展中国家减排需求的协议, 但是由于该协议不具有法律效力, 没有强制执行力, 无法真正实现预期目标。因此, 目前国际社会亟需量化每个发达国家的资金筹集义务, 通过签订协议等方式使之具有法律上的强制执行力。在此基础上, 建立一种新的发达国家与发展中国家之间的技术促进和补偿机制, 如印度主张的通过设立多边基金的方式有针对性地帮助发展中国家减排, 以此弥补清洁发展机制的不足的建议非常值得借鉴。

 (三)明确温室气体排放基准、制定统一的指标分配标准

针对京都模式在确定排放基准方面的灵活性有余而原则性不足的缺点, 各个国家以及相关机构应当共同协作, 本着客观和可操作性的原则, 尽量达成统一协议, 明确排放基准年和排放量的确定方式, 为各国或者区域的温室气体减排立法提供统一的排放权指标分配基准。可以考虑将人均累计排放作为国际统一的分配基准, 对于国内的排放权配额分配, 则可以在明确排放基准的原则上, 授予一定程度的灵活性。

 (四)完善核证制度、统一核证体系

由于排放权交易核证体系的不确定性可能会导致违规甚至是恶性交易情况的发生,从而影响排放权交易市场的健康有效发展, 所以规则认定体系在排放权交易的核证过程中起着举足轻重的作用。为此, 在进行温室气体减排立法时, 有必要完善现有的核证制度, 增加一定程度的灵活性, 扩大其适用范围, 避免不同排放权交易计划中的核证制度的潜在冲突, 逐渐建立能够适用于各种排放权交易的核证体系。包括研制高端的排放识别装置, 保证获得的排放监测数据的真实可靠; 设计科学、可行和可靠的核证计算方法, 使得核证结果更具有公信力等。

 (五)建立全球统一的排放权交易市场

建立全球统一的温室气体排放权交易系统应该重点做好以下工作: 第一, 根据 IPCC的相关研究和报告, 规定一个全球性的温室气体排放浓度上限, 在全球范围内建立一个权威的国际排放交易监管机构, 负责给各国分配排放权指标, 并对各国的排放权交易活动进行监督, [33]实现统一的全球范围内的排放权交易; 第二, 借鉴议定书模式, 通过达成全球气候变化协议或者签订双边或多边协议的方式扩大排放权交易产品的范围, 增加交易的灵活性和不同交易计划项下的排放权产品的兼容性; 第三, 借助联合国的清洁发展机制登记结算系统, 将各国的排放权交易的登记结算系统与之相连, 形成全球统一的登记结算平台。

尽管哥本哈根会议没有达成一个具有法律约束力的协议, 国际温室气体减排立法还存在许多问题。但是人类是有理性的, 我们有理由相信, 在公约倡导的共同的但有区别的原则下, 人类一定能够达成应对气候变化的具有全球普遍约束力的减排协议, 因为, 我们生活在一个共同的气候环境中。

【作者简介】
南开大学法学院副教授, 管理学博士, 民商法学博士后。本文是作者主持的国家自然科学基金项目适应气候 变化目标的省级区域温室气体减排配额优化及其政策(项目批准号: 70941033) 的阶段性成果。

【注释】
[1] 1988年 11月, 世界气象组织(WMO )和联合国环境规划署( UNEP)组建了联合国政府间气候变化专门委员会 ( IPCC) 。其主要任务是对与全球气候变化有关的各种问题展开定期的科学、技术和社会经济评估, 提供科学和技术咨询意见; 为解决环境问题提供科学支持, 给联合国及各国政府提供建议。
[2] 杜志华、杜群: 气候变化的国际法发展: 从温室效应理论到联合国气候变化框架公约 , 现代法学2002年第 5期, 第 148页。
[3] 最终目标是把大气中的温室气体浓度稳定在使气候系统免受危险的人为干扰的水平上, 使生态系统能自然适应气候变化, 确保粮食生产免受威胁并使经济可持续发展。
[4] 吕有志、甘峰: 地球变暖与发达国家的政治妥协 从丹佛会议到京都会议, 载 浙江大学学报 1999年第 3期, 第 138页。
[5] 杜群: 气候变化的国际法发展. 联合国气候变化框架公约京都议定书述评, 载吕忠梅、徐样民主编: 环境资源法论丛第 3卷, 法律出版社 2003年版, 第 240- 241页。
[6] 2004欧盟议会和委员会指令 建立欧盟内部温室气体排放配额交易机制( Euro ean Parliam ent and the CouncilD irective 2004/ 101/EC- 2004,D irective 2004 /101/EC of the Euro ean Parliam ent and of the Council of 27 O ctober 2004Am ending D irective 2003/ 87 /EC E stablishing A Schem e for G reenhou seG as Em issionA llow ance Trading Within the Comm unity,in R es ect of the Kyoto Protoco l s Projectm echanism. ) 。
[7] 2008欧盟委员会建议案 改善和扩展欧盟温室气体排放配额交易机制[ Euro ean Comm ission. SEC ( 2008)  85- 2008,Pro osa l for a D irective of the Euro ean Parliam ent and of the CouncilAm ending D irective 2003/ 87/EC So A sTo Im rove and Extend the G reenhouse Gas Em ission A llow ance T rading System of the Comm unity. ] 。
[8] 2009欧盟议会和委员会指令 改善和扩展欧盟温室气体排放配额交易机制( Euro ean Parliam ent and the Council Directive 2009 /29/EC- 2009, D irective 2009/29 /EC of the Euro ean Parliam ent and of the Council of 23A ril 2009 Am ending D irective 2003 /87/EC so as to mi rove and extend the greenhouse gas em ission allow ance trading  schem e of the Comm unity. ) 。
[9] 伞形国家特指当前在应对全球气候变化上与京都议定书持不同立场的发达国家利益集团, 具体是指除欧盟以外的其他发达国家, 包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰等。从地图上看, 这些国家的分布很像一把伞, 故而得名。澳大利亚虽然于 2007年 12月 3 日批准加入了议定书, 但其减排法律与政策不同于欧盟,而自成体系, 我们仍将其视为伞形国家。
[10] 杨兴: 气候变化框架与国际法的发展历史回顾、重新审视与评述, 载吕忠梅、徐样民主编: 环境资源法论丛, 法律出版社 2004年版, 第 1页。
[11] AB 32 号法案( Assem bly BillN0. 32. Passed the Assem bly Augu st 31, 2006. ) 。
[12] 区域温室气体行动规则 美国东北部和大西洋中部的行动( RegionalG reenhouse Gas InitiativeM odel Rule. An initiative of the Northeast andM id- A tlantic States of the U. S. 12 /31/08 finalw ith corrections. ) 。
[13] 澳大利亚共和国众议院: 2009年碳污染减排计划法案, 用于减少二氧化碳排放和其他温室气体引起的污染和用于其他目的的法案(Au stralian Clmi ate Change R egulatory Authority Bill 2009. A Bill for an Act to establish the Australian Clmi ate Change Regulatory Authority,and for other ur oses. Ex osure Draft10/03 /2009,the Parliam ent of  the Comm onw ealth of Australia)。
[14] 加拿大政府: 拐弯法, 工业温室气体排放的法规框架( Turning the Corner, Regulatory Fram ework for the IndustrialG reenhouse Gas Em issions.Governm ent of Canada. ) 。
[15] 2009气候变化反应修订法案[ Clmi ate Change Res onse (M oderate Em ission Trading) Am endm ent A ct 2009.  2009No57,7 D ecem ber2009. ]。
[16] 澳大利亚共和国众议院: 2010年碳污染减排计划法案, 用于减少二氧化碳排放和其他温室气体引起的污染用于其他目的的法案( Carbon Pollution Reduction Schem e Bill 2010, A Bill for anA ct to reduce ollution cau sed by  em issions of carbon diox ide and other greenhouse gases,and for otherur oses. The Parliam ent of the Comm onw ealth of Australia, H ou se of re resentatives. ) 。
[17] 庄贵阳: 后京都时代国际气候治理与中国的战略选择, 载世界经济与政治2008年第 8期。
[18] 加拿大政府: 同注 14。。
[19] 印度政府: 气候变化国家行动计划( N ationalA ction P lan on Clmi ate Change, G overnm ent of India. ) 。
[20] 付璐: 欧盟排放权交易机制之立法解析, 载地域研究与开发2009年 2月。
[21] 摩尔多瓦和马绍尔群岛分别是以 1990年和 2009年为排放基准年。
[22] BAU是 Business- as- uaual的缩写形式, 是指二氧化碳排放不受限制时的通常情境下的排放量。
[23] 王振: 欧盟国家温室气体排放交易权对我国的启示, 载企业技术开发2006年 11月。
[24] 凯瑟琳博迈尔、菲利普 昆瑞恩: 欧盟温室气体交易的实施: 经济文献和国际实践的经验教训, 载生态经济2002年, 第 213- 230 页。( Boemare C. , Quirion P.Imlem enting greenhouse gas trading in Euro e:lessons from  econom ic literature and international ex eriences. E colog ica l E conom ics.2002, . 213- 230. ) 。
[25] 鲍尔克莱姆皮尔: 拍卖理论: 文献指南, 载 经济观察期刊1999年, 第 227 - 286 页( K lem erer P. Auction  theory:a guide to the literature. J ou rnal ofE conom ic Su rvey s.1999, . 227 - 286. ) 。
[26] 付璐: 同注 20。
[27] 澳大利亚共和国众议院: 2009年碳污染减排计划法案, 用于减少二氧化碳排放和其他温室气体引起的污染和用于其他目的的法案( Carbon Pollution Reduction Schem e Bill 2009, A Bill for anA ct to reduce ollution cau sed by  em issions of carbon diox ide and other greenhouse gases,and for otherur oses. The Parliam ent of the Comm onw ealth of Australia, H ou se of Re resentatives. ) 。
[28] 如欧盟排放权交易指令规定, 当排放实体超标排放时, 第一承诺期的罚金是 40欧元 /吨, 第二承诺期的罚金则为 100 欧元 /吨, 而且该实体还必须在随后的年度提交一定数量的排放配额来补偿。
[29] 加拿大政府: 同注 14。
[30] 联合国气候变化框架公约第 4条第 5款( The fifth clause of article four inU nited Nations Fram ew ork Convention  on C lmi ate Change. ) 。
[31] 联合国气候变化框架公约第 5条、第 7 条和第 8条( see the fifth clause,the seventh clause and the eighth clauses  of the third article in Kyoto Protocol. ) 。
[32] 比如, 欧盟排放交易计划包括大型的、能源密集型的设施; 新南威尔士排放交易计划只包括电力部门, 英国排放 交易计划则广泛适用于各经济部门。
[33] 徐华清:国际温室气体排放贸易分析及对策建议, 载环境保护1999年 1月。