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秦天宝，王金鹏：WTO背景下资源出口限制措施的法律分析 |
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时间：2014-01-23
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——原材料出口限制措施案述评 【摘要】近些年因资源出口限制措施引发的WTO贸易与环境争端开始涌现。中国原材料出口限制措施案是其中典型的代表。该案中各方的争议以及争端解决机构的裁决体现了WTO贸易与环境争端解决的一些新特征。通过分析该案可以对资源出口限制措施与WTO规则的冲突有很好的认识。该案体现了WTO在维护贸易规则的同时日益关注资源与环境保护。就我国而言，该案凸显了协调国内法律与政策和WTO规则的必要性，也启示我国应合理进行资源出口限制，在国际贸易谈判中维护自身利益。 【关键词】出口限制措施；资源；例外条款；原材料；争端解决 【英文标题】Legal Analysis on Measure Related to the Exportation of Resources in the WTO Context: A of China-Measures Related to the Exportation of Raw Materials Review 【英文摘要】 Trade and environment disputes in the WTO caused by resource export restrictions measures began to emerge in recent years. “China measures related to the exportation of various raw materials” is a typical one. The parties’ argument in the cases and the Dispute Settlement Body's ruling reflect some new features of environmental trade disputes settlement. Through the legal analysis of the case, we can have a good understanding of conflicts between resource export restrictions measures and WTO rules. The case embodies that WTO growingly concerns resource and environmental protection while maintains the trade rules. For China, the case highlights the necessity of coordinating domestic legal and policy and WTO rules. China should reasonably carry out resource export restriction measures and safeguard own interests in international trade negotiations. 【英文关键词】 exportation restriction measures; resources; exception of GATT; raw materials; dispute settlement 一、前言 2012年美国、欧盟、日本对我国针对稀土、钨、钼的出口管理措施提出磋商请求，在与我国磋商未果后请求WTO争端解决机构成立专家组进行裁决。2012 年7 月23 日，WTO争端解决机构正式设立专家组处理这一争端。时至今日，“稀土案”仍处于专家组程序中。但类似的一个案件在前不久尘埃落定，我们可以通过对其进行回顾和分析得到一些经验和启示。在调整经济结构、促进产业转型以及保护自然资源等国家战略大背景下，我国陆续对一些原材料的出口采取了包括出口关税、出口配额等措施。因此引发被称为“美国、欧盟及墨西哥诉我国原材料出口限制措施案”（以下简称“原材料出口限制措施案”）的国际贸易争端。此案件与“稀土案”非常相似，都是围绕资源出口限制问题，展现了区别于市场准入问题的贸易与环境争端的另一种“面目”。有学者将这种变化总结为从“市场准入”到“资源获取”。[1]毋庸置疑，“原材料出口限制措施案”将对其后类似争端的解决以及WTO体制产生深远的影响。 2009年12月21日，WTO争端解决机构成立了专家组，对我国限制矾土、焦碳、氟石、镁、金属硅、碳化硅、黄磷及锌等原材料出口的措施进行调查。美国、欧盟、墨西哥在向专家组提交的申请共列举了我国约40项涉及限制原材料出口的措施或规定，涉及出口关税、出口配额及其管理和分配、出口许可证制度及最低出口价格限制等措施。美国等认为我国的相关措施违反了《1994年关税与贸易总协定》（以下简称“GATT”）的第8条、第10条、第11条，《我国加入世贸组织议定书》（以下简称“《入世议定书》”）第5.1条、第5.2条，第8.2条，第11.3条，以及《我国加入工作组报告》（以下简称“《工作组报告》”）第83段、第84段、第162段、第165段的规定。由于美国、欧盟、墨西哥所诉内容相近，专家组采取合并方式进行审理。此外涉及的第三（申诉）方有：加拿大、土耳其、阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、印度、日本、韩国、挪威、台湾（地区）、沙特阿拉伯。 二、原材料出口限制措施案的争议焦点及相关裁决 2011年7月5日，专家组的裁决报告发布，认为我国限制矾土等原材料出口的措施违反了WTO的相关规定。[2]我国于2011年9月26日提起上诉，要求取消专家组部分错误的裁决。2012年1月30日，上诉机构发布了最终的裁决报告，支持专家组裁决报告中的核心内容。[3]在原材料出口限制措施案中，围绕出口关税措施及出口配额措施是否符合WTO规则的争议成为焦点。在相关的争论和裁决中也体现了WTO贸易与环境争端及其解决的一些新特征。以下详述之。 （一）出口关税措施 我国认为对锌、镁、锰、焦炭征收出口关税符合GATT第20条（b）项“为保护人类，动物或植物的生命或健康所必需的措施”，氟石的临时关税征收符合GATT第20条（g）项“与保护可用竭的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”。对此，专家组考量我国是否可以援引GATT第20条抗辩对《入世议定书》第11.3条的违反。首先，专家组认为，GATT第20条序言中规定，“本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施⋯⋯”此处的“本协定”指GATT。所以在违反GATT其他条款的情况下，能够援引第20条进行抗辩，虽然WTO 成员方的《入世议定书》是WTO协议的必要组成部分，但并非GATT，所以违反《入世议定书》条款，不能援引GATT第20条进行抗辩。其次，专家组认为我国《入世议定书》第11.3条措辞没有表明任何参照GATT第20条或GATT中更宽泛的相关例外规定的意图，第11.3条仅规定了附件六和GATT第8条项下的例外。最终专家组裁定，我国对矾土、焦炭、氟石、镁、锰、金属硅、锌和黄磷征收出口关税不符合我国《入世议定书》第11.3条的规定，也不能援引GATT第20条抗辩对《入世议定书》11.3条的违反。 （二）出口配额措施 涉及出口配额措施，专家组认为对矾土、焦炭、氟石、碳化硅和锌的出口配额措施违反GATT第11.1条。我国认为我国对耐火级矾土设定的出口配额是临时的，符合第11.2（a）条“为防止或缓解出口缔约方的粮食或其他必需品的严重短缺而临时实施的出口禁止或限制”的规定，适用于耐火级矾土的出口配额在GATT第20条（g）项下是正当的，适用于焦炭和碳化硅的出口配额在GATT第20条（b）项下是正当的。专家组继而对我国的抗辩理由进行分析。 1.适用于耐火级矾土的出口配额措施是否符合GATT第11.2（a）条 专家组认为在GATT第11.2（a）条的语境下，“必需品”是指对某一特定成员方是“重要”、“必需”或“不可缺少”的产品。它包括某种重要产品或工业的原料。专家组认为，要判断对某一特定成员方来说某产品是否必需品需要结合此时此成员方所面临的具体情况来考虑。专家组认为“严重短缺”是指能够通过采取临时措施而非固有的或长期的措施，补救或避免重大的或挑战性的危机。 专家组认定，对于我国来说耐火级矾土属于“必需品”。因为我国在提交的报告中证明了耐火级矾土对于我国钢铁产业和其他产业的重要性。我国认为对耐火级矾土实施出口配额是保护耐火级矾土计划的一部分，并且临时性的出口限制措施是为了防止和缓解其严重短缺。美国、欧盟认为我国没能够证明限制出口能够限制耐火级矾土的供给，自然资源的耗竭也不是能够通过临时措施防止和缓解的临时短缺。此外，申诉方提交证据证明，我国对矾土实施出口配额，至少可以追溯到2000年。专家组认为我国预测可供开采的矾土储量只有16年，表明我国要保持这种措施，直至现有储量耗尽或者利用未来的新技术和条件减少对耐火级矾土的需求。[4]最后专家组认定，我国所采取的措施并非是防止或缓解“严重短缺”，也并非“临时”。所以专家组认定我国适用于耐火级矾土的出口配额措施不符合GATT第11.2（a）条。 2.适用于耐火级矾土和氟石的出口关税和出口配额措施是否符合GATT第20条（g）项 (1)对GATT第20条（g）项的解释 在对GATT第20条（g）项进行阐释时，专家组回顾了美国虾和虾产品进口限制案。在该案中，上诉机构认为GATT第20条（g）项主要目的在于保护，也可以被描述为“在手段与目的之间有紧密和真实的联系”，而这需要对措施的设计和总体结构与它服务的政策目标之间的关系进行审视。判断是否符合GATT第20条（g）项的关键在于考察涉及的措施与保护可用竭的自然资源的法律政策体系之间的关系。[5]专家组认为对“保护”进行理解时应当参照其上下文。1969年《维也纳条约法公约》第31.2条规定，“就解释条约而言，上下文除指连同弁言和附件在内之约文外，⋯⋯”。所以《WTO协定》的序言是GATT第20条（g）项的语境之一。《WTO 协定》的前言规定：“⋯⋯同时应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式，加强为此采取的措施⋯⋯”。因此专家组认为在理解GATT第20条（g）项时应当考虑到以可持续的方式使用和管理资源的挑战，确保在推动经济发展的同时保护环境。如同在巴西翻新轮胎案中上诉机构所阐释的，需要“由多元的相互联系的措施组成的综合政策”。[6]专家组认为，推进多方面的目标，通常涉及作出政策选择和确定优先事项，选择政策尤其依赖于特定经济政策目标（比如，就业、收入、税收等）；社会政策目标（比如教育、健康等）以及环境政策目标（比如保护、减少污染、废物管理、循环化、多样性保护）的选择。[7]这些不同的政策目标不能被分割开来，它们是一个整体中相互联系的不同面向。并且一个成员方采取的“相互联系的措施”将反映并融合这些相互联系的政策目标。在选择恰当的保护措施时，在尊重GATT特别是第20条（g）项的规定的前提下，WTO成员方有很大的自主权来决定它们自己的政策。[8]此外，专家组认为在解释GATT第20条（g）项时需要结合在WTO 成员方中广泛适用的国际法原则，应当“考虑”一国对其境内的自然资源享有主权原则，GATT第20条（g）项应当以一种尊重WTO成员方对其自然资源的主权的方式进行解释。专家组还认为，作为GATT第20条（g）项的上下文的一部分，第20条（i）项规定禁止限制国内原料的出口以保护其国内相关产业。GATT第20条（i）项明确地体现了任何对国内原材料进行的出口限制不能够增加对国内相关产业的额外保护。因此，出口限制应当符合GATT的核心原则，非歧视原则。 专家组认为我国认识到GATT第20条（g）项需要满足“与限制国内生产或消费一同实施”的要求。我国认为判断是否满足这个要求，基于是否达到“不偏不倚”（even-handedness）的标准，但“不偏不倚”不是说一个措施必须对国外和国内生产、消费产生同等程度的影响。[9]我国认为“与限制国内生产或消费一同实施”并不要求外国和国内企业获得同样的对待，WTO规则不是一个产品分享协议。欧盟的理解与我国的观点大相径庭，认为GATT第20条（g）项体现了保护措施不能对国内使用者施加比外国使用者少的限制。在论及“一同实施”（effective in conjunction with），专家组认为，限制国内生产或消费不仅仅要求与出口限制一同实施，还要求出口限制的目的是为了确保国内限制的有效性。[10]最终上诉机构在其报告中，认为专家组关于“一同实施”的解释是错误的。上诉机构认为，一个措施不必同时确保有效限制国内的生产或消费，即允许采取表面上分开规范，但总体上配套生效即可。[11]上 （2）适用于耐火级矾土的出口配额和氟石的出口关税措施是否符合GATT第20 条（g）项 首先，专家组对我国对耐火级矾土实施出口配额和对氟石规定出口关税是否与保护可用竭自然资源有关进行检视。专家组对我国列举的相关法规和政策进行分析，《全国矿产资源规划（2008~2015年）》中有“限制开采重晶石、萤石、石墨、菱镁矿、滑石、富磷矿等矿产”的措施。但是专家组认为在规划中没有关于氟石和耐火级矾土的保护政策的具体内容。尽管在规划中涉及到了氟石以及限制开采的政策，但是这只是对未来的规划，并不涉及当前的限制措施。2006年《对矿产资源开发进行整合意见的通知》没有涉及到耐火级矾土和氟石，它主要是为矿产行业的结构优化提供指导，为提高资源开发的效率设定目标。《矿产资源开采登记管理办法》主要是规定矿产企业所需许可的实施和监督。《2001年全国矿产资源规划》规定了我国开发矿产资源的政策目标，但如同《矿产资源法》，并没有涉及到耐火级矾土和氟石的保护计划。《环境保护法》对推进环境保护和实施环境标准进行了指导，但也没有具体涉及耐火级矾土和氟石的保护。专家组认为保护资源的政策比限制出口的政策更能产生限制开发利用的效果。对于一种资源的保护来说，资源是在国内消耗的还是在国外消耗的并没有什么区别，关键是消耗的速度。专家组通过申诉方提供的证据判断，在实施出口限制措施后，我国国内对氟石和耐火级矾土的消耗出现了增长。专家组认为关税和配额等出口限制措施与保护资源的目的之间并没有明显的联系，我国并没有证明氟石的出口关税对缓解资源的短缺有任何效用。专家组认定我国没有能提供对耐火级矾土实施出口配额和对氟石规定出口关税与保护可用竭自然资源有关的证据。 其次，争端解决机构对我国对耐火级矾土实施出口配额和对氟石规定出口关税是否与限制国内的生产或消费“一同实施”进行检视。专家组认为《矿产资源开采登记管理办法》、《2001年全国矿产资源规划》没有具体涉及限制国内的生产或消费。《全国矿产资源规划（2008~2015年）》明确涉及到了耐火级矾土和氟石，也表明了对这些矿产的开发进行限制的目的，但这些仅仅是将来可能的限制，与目前的限制措施没有关系。对于《环境保护法》，我国不能指出其中有任何规定涉及国内生产或消费限制和出口限制。对于《资源税暂行条例》和《资源税暂行条例实施细则》，我国认为征收资源税目的在于增加开采的成本，继而也增加了矿产品的价格。但专家组和上诉机构都认为资源税1%的税率比较低，无法对开采行为产生有效的限制作用。《矿产资源补偿费征收管理规定》对耐火级矾土和氟石规定的资源补偿费率为2%。专家组认为如此低的费率无法起到限制矿产资源开发利用的效果，我国征收资源补偿费并不是限制国内生产和消费的有效措施。3.适用于镁、锰和锌废料以及高耗能、高污染和资源性产品（EPRs，包括焦炭、锰金属、镁金属和碳化硅）的出口关税和出口配额措施是否符合GATT第20条（b）项（1）对GATT第20条（b）项的解释专家组从以下5个方面对GATT第20条（b）项进行了解释。第一，对于是否属于保护人类、动植物的生命或健康的政策范围，根据美国汽油标准案、巴西翻新轮胎案的上诉机构报告，有一系列包括提高汽油标准减少空气污染、减少废旧轮胎积累造成危害在内的政策都被宽泛地认定为属于为了保障人类、动植物的生命或健康的有关措施。专家组也认为争端解决机构没有权力界定一个WTO成员方保障人类、动植物的生命或健康的水平，成员方可自由选择适当的保护水平。通过巴西翻新轮胎案上诉机构报告，措施必须与保护环境及健康的目标之间有实质的联系，并能实质性促成目标的达成；第二，措施对有关利益或价值的重要性，韩国牛肉措施案中上诉机构认定政策推动的共同利益或价值越重要，政策就越倾向于被认为是“必需的”。[13]对于GATT第20条（b）项，在巴西翻新轮胎案中上诉机构论述到“很少有利益比保护人类健康免受危害更为重要，而保护环境与保护人体健康有同等的重要性”。[14]第三，专家组认为一项措施越能促进目标实现，越可能被认为是“必需的”。尽管有的时候措施的效果不是立即显现的，这个措施也有可能是“必需的”。此外，专家组认为，措施的贡献应当从质或量上有所体现。第四，在检视措施对贸易的限制时，往往考虑其对国际贸易的影响。措施产生的限制效果越小，越可能被认为是“必需的”。第五，替代措施必须是符合WTO规则的，且对于实现目标能够有同等的贡献。 （2）对镁金属、锰金属和焦炭实施的出口关税以及对于焦炭和碳化硅实施的出口配额措施是否符合GATT第20条（b）项 第一，专家组对措施的目标是否是保护环境和健康进行了检视。我国认为对于高耗能、高污染和资源性产品的出口限制是正当的，因为其能够减少由限制出口抑制的生产所造成的污染，能保证我国民众更高的健康水平。我国论及出口限制是旨在减少污染、保护民众健康、向循环经济转型的综合的环境保护法律与政策框架中的一部分。专家组认为考量其是否属于保护人类、动植物的生命或健康的政策范围关键在于考察其设计和本质。专家组认识到，出口限制措施本身并没有提及任何关于环境或健康保护的内容，我国也无法证明对高耗能、高污染和资源性产品的出口限制措施是旨在减少因这些产品造成的污染的综合部署中的一部分。第二，专家组对措施是否对保护我国民众健康有实质性的贡献进行了检视。申诉方认为我国的出口限制措施未能体现相关利益或价值（保护环境或健康）的重要性，没有足够推动循环产业的发展，也没有从根本上减少污染和保护人体健康，而主要目的在于为本国的下游钢铁行业降低原材料的价格。我国认为因原材料出口限制促使国内下游产业增加，可能造成产品价格变低减少了边际收益，发生“选择效应”，促使生产者更加有效率的生产，采取更加有利于环境的生产工艺，比如节能技术。这样，就可减少中间环节的污染，减少污染及其对健康的威胁。首先，专家组通过分析，认为对于推动经济增长，原材料出口限制措施不是必要的。其次，虽然我国认为根据“环境库兹涅茨曲线”，[15]经济发展能缓解环境污染，改善环境状况，但是专家组和上诉机构认为，即使经济增长能够促进环境保护，也无法证明出口限制措施对于环境改善是必要的。第三，专家组对措施的贸易限制作用进行了检视。专家组认为对我国出口限制措施对贸易限制的评估结果与GATT第20条（b）项的要求之间存在冲突。第四，专家组对是否有符合WTO规则或有更少贸易限制的替代性措施进行了检视。我国认为，出口限制措施是必要的，并且与对环境友好型技术的投资、消费品的回收、提高环境标准、加强对废料循环基础设施的投资等替代性措施结合实施能起到更好的效果。但是专家组认为，在替代性措施能否实现保护环境和健康的目标方面，我国没能证明为什么这些对贸易限制更小且符合WTO规则的替代性措施不能代替出口限制措施而被使用。 （3）对于镁、锰和锌废料实施出口关税措施是否符合GATT第20条（b）项 对于此项争议，专家组从措施的贡献、有无其他符合WTO条款的更少贸易限制的替代措施两个方面进行了分析。我国认为对镁、锰和锌废料实施的出口关税措施在未来能够对保护人类和动植物的生命和健康有实质性的贡献。专家组认为我国无法证明外国对废料的需求是我国相关循环产业发展落后的原因之一，也无法证明出口限制能促进循环产业的发展。专家组强调出口限制导致的国内废料价格降低会抑制对废料的收集，也会促进下游产业的发展继而增加污染。专家组认为我国没有证明废料的出口限制措施有利于保护环境和健康，并且有许多措施可以有效地促进废料的有效供应以及循环产业的发展，比如废料循环基础设施的改进能产生良好的效果。 三、原材料出口限制措施案的启示 原材料出口限制措施案属于WTO贸易与环境争端解决中出现的较新类型，不同于以往因以环境保护为由对产品的生产过程和生产方法作出限制而导致的贸易争端。原材料出口限制措施是通常作为经济贸易中原材料提供方的发展中国家在经济结构调整和环境资源保护的双重压力下，采取一些限制原材料出口的措施。这些措施会对使用原材料的下游产业产生影响，从而引发与相关产业所在国家和地区之间的贸易争端。随着发展中国家开始意识到资源保护的重要性，此类案件还会不断涌现。原材料出口限制措施案也将影响未来的贸易谈判和争端解决。该争端及其解决给予了我们几点重要的启示。 （一）WTO在维护贸易规则的同时关注资源与环境保护 《WTO协定》和《关于贸易与环境的决定》的相关规定体现了WTO对于资源与环境保护、促进可持续发展的关注。当然，从原材料出口限制措施案中可以看出在国际贸易争端解决中目的性的表述并不对具体的义务或例外提供明确的指引，仅以目的作为抗辩理由也不被采纳。但是进行原材料或资源出口的限制往往涉及保护一国自然资源和民众健康。在原材料出口限制措施案专家组意见中阐述了《WTO协定》序言中对可持续发展的强调，强调了一国对其境内的自然资源享有主权的国际法原则，列举了《生物多样性公约》的相关规定，认为GATT第20条（g）项的解释应当以尊重成员方自然资源主权的方式进行。此外，专家组在裁决报告中表示在尊重既有WTO 规则的同时，一国有很大的自主权来决定恰当的环境资源保护政策。在此案中，争端解决机构还表示包括保护环境、减少污染、废物的管理和循环利用、生物多样性保护在内的环境政策目标是一国多方面的综合政策目标的重要组成部分。这样体现了WTO在维护多边自由贸易秩序和WTO贸易规则的同时，对于资源与环境保护的日益关注。 此外，包括原材料出口限制措施案在内的WTO贸易与环境争端解决案件中，GATT第20条环境例外条款常常被作为抗辩的理由，其相关措辞比如“可用竭的自然资源”、“一同实施”等都可以进行较为宽松和具体的解释。通过历次争端解决，GATT第20条（b）项和（g）项中的重要术语的解释也在不断发展。以“可用竭的自然资源”的解释为例，其涵盖的范围逐渐扩展至既包括不可再生的有限资源也包括某些生物在内的可再生资源。在美国虾和虾产品进口限制案中，上诉机构认为，在特定的情形下，濒危的迁徙海洋生物属于“可用竭的自然资源”。[16]在原材料出口限制措施案中，各方也均认同矾土、焦碳、氟石、镁、金属硅、碳化硅、黄磷及锌属于“可用竭的自然资源”。又如，在美国汽油标准案、巴西翻新轮胎案的上诉机构报告，包括提高汽油标准减少空气污染、减少废旧轮胎积累造成危害在内的政策都被宽泛地认定为属于为了保障人类、动植物的生命或健康的有关措施。但是在包括原材料出口限制措施案在内的具体案件中，争端解决机构会根据对GATT第20条（b）项和（g）项中重要术语的具体化的解释，对照成员方的具体措施，进行裁决，其间对于相关措施对于贸易的限制着重进行关注。由此可见，WTO体制的核心仍然在于维护自由贸易秩序，其在适用GATT第20条（g）项的例外时采用的也是一种谨慎、限缩、保留性的方法。 （二）WTO贸易与环境争端解决中环境法律规范日益受到重视 通常认为贸易与环境的冲突，更准确地说，是以自由贸易为基本原则的国际贸易体制与国际环境条约、国内环境政策的冲突。[18]原材料出口限制措施案中不同环境法律规范在环境与贸易争端解决中的地位、运用和起到的作用不同，包括引发争端的措施所涉及的国内法中的环境法律规范，在争端解决中作为论证或解释依据的国内法中的环境法律规范，在争端解决中使用的WTO环境规则，以及通常作为解释或论证依据的国际环境法律规范。在本案对GATT第20条的解释中，专家组援引了《生物多样性公约》、联合国大会关于一国对其境内自然资源享有主权的决议等。在美国虾和虾产品进口限制案中，1973年《濒危物种国际贸易公约》、1982年《联合国海洋法公约》、1992年《生物多样性公约》和1992年《21世纪议程》中的条款就被专家组或上诉机构适用作为解释和论证该案中海龟属于“可用竭的自然资源”的依据。而在GATT时期，专家组和上诉机构对GATT第20条的解释是排除外来法律适用的。而且即使GATT规定得不清楚，由于当事方援引的多边环境协定从未在GATT起草过程中被提及，不属于缔约方解释GATT或其条款的“后续协定”。因此，这些协议不具备证明价值。[19]而WTO争端解决的案例中在解释相关条款和术语时越来越多地考量多边环境协定等不属于WTO项下的规则，这也体现了WTO体制下对环境法律规范的重视。此外，我国在案件中列举的相关法律和政策大多没有体现出口限制措施与减少污染、保护环境和人体健康之间的联系，这也从侧面反映了我国环境法律规范存在的问题。 （三）我国应合理地进行资源出口限制 对于一个国家是否可以为了保存自然资源，禁止或限制自然资源产品出口的问题，通常应该根据GATT第11.2（a）条的规定来鉴别其是否合适，该条允许为了减轻国内暂时性的“严重缺乏”而禁止或是限制出口，或是根据第20条（g）项的规定，作为一种保护可用竭的自然资源的措施。[19]从原材料出口限制措施案来看，我国矾土、氟石出口配额措施被争端解决机构认为不符合GATT第20条（g）项的关键，在于我国在国内没有采取与出口配额措施总体上配套生效的措施，以及我国的措施并没有体现出以“保护可用竭自然资源”为目的及对此目的的贡献。按照WTO规则，我国为防止和缓和包括矿产资源在内的工业原材料的严重缺乏采取的限制应当是临时实施的，而为了有效保护可能用竭的天然资源而采取有关措施则应当与国内限制生产与消费的措施相配合。正如有学者所言，“我国未来的自然资源保护政策，应首先立足于采取更严厉、有效的措施，对各种资源性产品的国内生产和消费进行限制”[20]此外，基于我国环境资源保护的严峻形式，我国应坚持控制矿产资源在内的自然资源产品出口，同时通过修改法律和政策设计，消除其违反WTO 规则之处。 此外，按照我国《入世议定书》附件六的规定，在我国对不包含在附件六中的进出口产品征收税费时，需要与受影响的成员方进行协商。在原材料出口限制措施案中，专家组认为我国对矾土、焦炭、氟石等征收出口关税并没有与受影响的成员方进行协商。此外，美国、欧盟等还指出我国没有公布某些涉及出口要求、限制或禁止的特定措施。按照WTO透明度原则，透明度义务要求各成员国必须公布所有影响贸易的普遍适用的法律、法规、司法判决和行政决定。我国在实施出口限制措施时，应按照相关规定，公开相关法规或政策，同时积极开展磋商。 （四）我国应在国际贸易谈判中维护自身利益 根据《WTO协定》第12.1条规定，WTO成员方与加入方进行谈判时，可以针对加入方的特定义务进行谈判。在原材料出口限制措施案中，专家组认为我国的出口限制措施违反了我国《入世议定书》第1.2条、第5.1条、第11.3条。事实上，我国在《入世议定书》有些条款中承诺了比WTO一般规则更严格的义务。这些承诺使我国承担了所谓的“超WTO义务”。这类条款对我国施加比多边贸易协定要求更为严格的约束，涉及的事项包括透明度、司法审查、地方政府、外国投资、外国投资者的国民待遇、经济改革、政府采购以及贸易政策审议等。[21]这些承诺使我国承担了比其他成员国更重的义务，也造成了与其他成员国之间权利义务的不平等。 有学者认为“在遵循市场经济原则、改变外贸体制、外国直接投资、出口税等方面，《入世议定书》等对我国国内政策的干预，比任何其他WTO协定都更为深刻。”[22]以我国《入世议定书》第11.3条的规定为例，原材料出口限制措施案的争端解决机构认为我国的表述使我国无法援引GATT第20条抗辩，这体现了争端解决机构认为GATT第20条不当然适用于WTO成员方对加入议定书的规定的违反，认为加入议定书是成员方权利义务精微平衡的结果。尽管，严格按照文义优先解释增强了WTO 争端解决机制的可靠性和可预测性，[23]但这也恰恰造成了我国在此方面承担着更重的义务。而有些国家在其入世议定书中保留了为保护自然资源进行出口限制的权利，如墨西哥。[24]墨西哥在其《入世议定书》第5条中表明：“基于经济和发展的需要如果出口限制措施与国内生产或消费的限制一同实施，墨西哥将可能保持涉及自然资源保护的出口限制，特别是在能源行业。”这也表明，一方面我国应关注WTO体制下对GATT第20 条例外对加入议定书承诺的可适用性的讨论，另一方面在未来的贸易谈判中，我国在做出承诺前应当作出充分的论证和详细的预案分析，反复权衡，再借鉴其他国家的做法，谨慎地作出承诺。 四、结语 “若置实际的必要于度外，只求为论理的满足而构成的观念，是不能以法律学上的观念而有存在的价值的。”[25]面对我国保护自然环境和资源的迫切需求，协调我国对矿产资源在内的自然资源的限制开发利用及出口的举措与国际贸易规则之间的冲突是一个重要的现实问题。它既涉及在限制资源出口的同时消除相关法规违反WTO规则之处，将贸易机制作为实现环境目标的有效手段之一，比如国内环境法律如何体现出对保护可用竭自然资源或保护人类或动植物生命健康的价值；也涉及国内环境法律如何通过更好的制度设计加强对国内资源开发利用的监督管理，比如对市场准入、环境标准等方面有更加合理的规定。从原材料出口限制措施案以及将来可能出现的其他争端中汲取经验和启示，有利于我国不断完善环境法制，协调与国际贸易规则的可能冲突。 |
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