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论世界银行环境保护法律与政策(下)

时间:2008-04-17 点击:
    五、世行环境政策与环境国际公约的相互关系
    环境问题的全球性及其保护的国际性已经为世人公认,而制订国际环境公约是世界各国携手保护全球环境的行之有效的方法。据不完全统计,仅在1972年至1995 年间全世界已制定有900多个多边的和双边的与环境有关的国际公约。其中,有些国际环境公约的参加国数目众多,达到了一百多个。这样就出现许多国家既是国际环境公约成员国又是世界银行成员国的现象,如:参加《气候框架公约》的184个国家有172个都是世界银行的成员,[1]这些国家将受到环境公约和世行政策的双重影响。因此明确世行的环境政策与这些环境公约之间的关系就显得至关重要。
    (一)世行是否受国际环境公约制约
世界银行是否会因为自己的成员国也是某环境公约的成员国,就受到自己并未参加的该环境公约的制约呢?根据国际条约法的“条约不约束第三方”的原则,既然世行并没有加入这些条约,并不是这些条约的成员方,那么这些条约对世行也就没有约束力。对此,有学者提出,尽管世行并不能仅仅因为其成员也是某国际公约的成员就受到该国际公约的约束,但是作为国际社会的一员,象世行这样的国际发展银行不仅要受到不断演变的国际公共政策和一般国际法的约束,而且还要受到为全球共同遵守而制订的多边环境公约中的原则和标准的限制。[2]
    在此问题上,笔者认为,许多环境公约尽管参加国众多,但公约中的很多规定都是原则性或者指导性的,还并没有成为“为全球共同遵守而制订的原则和标准”,因此,从法律上讲,世界银行并不受其成员国参加的国际环境公约的约束。
   (二)世行的环境政策与国际环境公约相互影响
1、国际环境公约对世行环境政策的影响
尽管世行并不受它未参加的国际环境公约的法律约束,但是,国际环境公约对已加入该公约的世行的成员国有约束力,同时,这些环境公约也代表了国际社会保护全球环境的努力和方向,它们与世行环境政策的目标是一致的。因此,世行承诺不违反这些环境公约。世行在其业务政策OP4.01中规定:对拟定项目的的环境评估要考虑借款国承担的与项目有关的国际环境公约和协定下的义务。另外,在OP7.01中规定:世行在(与借款国)订立贷款合同时,应该避免订立与借款国相关国内法不一致或不修改国内法就不能实行的条款。也就是说,如果有借款国已经将参加的有关国际环境公约纳入国内法,那么,世行的贷款合同条款也不得与该有关环境公约的条款相冲突。
2、世行的环境政策对国际环境公约的影响
    虽然世行自我承诺不违反有关环境公约,但是如果世行违反了自己制订的政策并不承担国际法责任,因此这种承诺并不能产生国际法上的效果。实际上,由于世行强大的经济实力,它对成员国国内政策包括环境政策的影响力相比于某些环境公约要大的多。[1]因此,世行对自身环境政策的执行情况直接影响到有关环境公约的执行效果。而由于世行本身在其环境政策制定和执行过程中的一些问题,实践中它的某些业务活动造成的结果与有关环境公约的目标相背离。例如:尽管世行是对可再生能源开发融资最多的机构,但是在过去的六年中,对可再生能源的投资只占到它全部能源投资的10%,并且,世行仍在对发展中国家的石油、煤炭等能源的开发进行大量投资。[2]而对这些能源的开发进行投资的结果必然造成大量温室气体的排放,这显然与《气候框架公约》的要求相矛盾。由此可见,如果世行的融资活动不能与其成员国已参加的环境公约保持一致,那么这将给有关环境公约的执行带来很大的负面影响。
    六、世行环境政策的不足之处
    世行在向其成员国提供贷款的同时,强调环境保护对于发展的重要意义,并制定了相应的环境政策,但这些政策并非完美,还存在一系列问题:
   (一)环境政策较为分散,并未形成一套完整体系。
世行的环境政策分散在其多个政策文件中,这就造成了环境政策理解和执行上的困难。目前,世行已认识到这一问题,也正试图将这些环境政策集中起来,形成一个整体,但是,从目前情况看来,这还需要一个较长的过程。
  (二)环境政策的一些规定太过灵活、有些地方还相互矛盾。
在世行的环境政策文件中,有较多灵活性的措辞和规定。如:OP4.01第六段规定:“预防和减轻污染手册列出了预防和减轻污染的措施以及通常能为银行接受的污染排放量。但考虑到借款国的立法和当地情况,环境评估可以提出替代(预防和减轻污染手册规定)的项目排放量以及预防和减轻污染的措施。……”再如OP4.01第十六段规定:“……借款国要在协商前及时提供形式上和语言上能为受影响团体接受和理解的相关材料。”这里怎样才算“及时”,该政策文件并未指明。另外,OP/BP4.01中还经常出现诸如“如果可能”、“如果合适”等字眼。太过灵活的规定势必会使环境政策的执行效果大打折扣。
    同时,OP/BP中还可见一些自相矛盾的规定。如:世行OP4.01和OP7.01都强调世行尊重借款国的国内法,世行与借款国的借款合同尽量不与借款国的国内法相冲突。这样规定无疑有其积极的一面,但问题是,如果某些借款国的国内法对环境的保护处于较低层次甚或与该借款国参加的国际环境公约相抵触,这种情况下,世行如果还遵守它的这一规定势必会产生消极结果。
   (三)环境政策的执行力度不够
环境政策执行不力已是世行公开承认的问题。这个问题是由多方面因素引起的:
1、责任分担不合理。
目前,世行的环境工作虽然强调部门之间的合作,但工作责任主要由专业环境工作人员承担。这就使得具体业务部门的工作人员遵守环境政策的动力不足。
2、资源分配不合理
世行对用于执行环境政策的资源(包括人力、物力),是根据具体项目的规模而不是它的环境风险因素进行分配的。这就造成了一些高环境风险的项目的执行缺乏足够的资源投入。
3、机构职能的内在缺陷
世行设立了“独立的监察小组”受理民间投诉,对工作人员违反世行的政策进行调查。这个监察小组的设立对监督环境政策的执行有积极的意义,但是监察小组在职能上的内在缺陷又使得它不能发挥应有的作用。“独立的监察小组”事实上并不独立,它要受命于世行的执行董事会,一项投诉是否要进行调查,首先要由执行董事会的决定,可是谁又能保证执行董事会不会为了维护世行的形象而主观臆断,对本应该受到调查的违反环境政策的行为网开一面呢?再者,即使监察小组已做出调查结果,采取什么样的惩罚措施也由执行董事会决定,执行董事会是否会倾向于从轻发落呢?这些问题实际上归结于一个问题:由谁来监督执行董事会,以保证它也会完全遵守它自己拟定的环境政策。
    目前,世行已经认识到其环境政策在执行过程中产生的种种问题,并试图通过进一步深化内部改革来解决这些问题。
    七、世行环境政策对我国的影响
我国在1980年恢复了在世行的代表权,1981年世行向我国提供了第一笔贷款。截止到2001年6月30日,世行对中国的贷款总承诺额累计348亿多美元,中国目前是世行最大的借款国。世界银行支持的项目几乎遍布中国各省、市、自治区和国民经济的各个部门。[1]
    我国既然与世行存在广泛而稳定的合作关系,那么世行不断加强的环境政策对我国的发展建设肯定会产生很大影响,而这样的影响实际上是挑战和机遇并存。首先,世行环境政策的实施要求我国加强对有关建设项目环境因素的重视,否则,该项目将难以得到世行的援助。1999年的“青海子项目”已经证明了这一点。[2]而要在发展经济的同时有效地保护环境,完备健全的法律制度是必不可少的,但就我国目前情况而言,相关立法不尽完善。为此,笔者拟作如下建议: (一)制定我国的《环境影响评价法》
如前所述,世行环境政策的核心内容之一就是要求借款国在申请融资时首先对有关项目进行环境影响评价。尽管世行会对借款国的评估工作提供技术支持和帮助,但它强调这项工作将主要由借款国自己承担,而对该项目环境影响评价的结果将直接影响世行的贷款决策。
要使环境评价工作能够在我国顺利展开,就必须有强有力的法律作为依据。目前我国虽已在相关立法及文件中规定了环境影响评估制度,[3]但有关法律规范分散且笼统。因此,笔者认为,我国应制定一部独立的《环境影响评价法》专门规范环境评价行为。
    (二)环境评估的对象应将社会经济环境包括在内
世行提倡的环境保护不仅仅指对自然环境的保护,它还将社会环境的保护包括在内。这种将环境保护和环境评价的对象从自然环境扩大到社会经济环境的做法,已被一些国家和地区的环境立法采纳。[4]笔者认为我国的环境评价立法也应突破原有思维,将社会经济环境列为环境评价对象,这样有利于对环境的整体保护,同时也会产生良好的社会经济效益。
    (三)立法应明确规定公众参与制度
世行在其环境政策中十分强调环境保护的公众参与,它要求借款国在作环境评价时必须充分考虑受项目影响的公众及非政府团体的意见。我国的环境立法已涉及到公众参与的问题,[1]但有关规定太过原则含糊,既没有讲明公众参与的途径和程序,也没有指出公众参与意见在多大程度上影响环评结果。因此笔者认为,我国今后的环境影响评价法应就此问题作专门而细致的规定。
   (四)建立独立的环境评价管理机构
为提高环境评估工作的效率,笔者建议我国应象美国和加拿大那样建立专门的、独立的环境评价管理机构,[2]以便对环评工作进行外部监督和协调。
    另外,世行的环境政策也会给我国带来很多机遇,我国作为发展中国家可以争取更多与改善环境质量有关的贷款,我们还可以充分利用世行提供的诸如环境政策咨询、环境管理机构建设以及环境专家的指导、培训等非金融服务,改善我国的环境建设和管理的整体水平。
总结
    环境与发展从来就是一个问题的两个方面,只是由于我们的短视而将两者人为地分割开来,从而在追求发展的道路上走了弯路。现在,作为世界上最大的发展机构的世界银行已经深刻认识到环境对于发展的意义,正如世行在其2001年10月26日发布的年度环境报告中指出的那样:减轻贫困对获得一个可持续发展的未来至关重要,而环境的可持续性是减轻贫困的内在要求。世行直接制定环境保护政策的意图与国际环保公约和各国的环保法律是一致的,这些规定能直接指导其贷款项目的良好发展,并能使广大发展中国家的人民从中受益。世行的这一环境政策也给我国在经济建设中的环保立法和政策提出深刻启示。
 
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