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论中国利用WTO争端解决机制的对策

时间:2008-04-17 点击:
 作为WTO的新成员,中国与其他成员的贸易争端已初见端倪。[1]如何利用WTO争端解决机制,维护我国的经济利益,是我们面临的重大挑战。应该说,我们从书本上学到的关于WTO争端解决机制的知识并不少,近年来的研究成果亦层出不穷。[2]但是,结合中国人世后的实际情况,比较有针对性地研究WTO争端解决机制,显然还不够。本文从分析WTO争端解决机制的运行态势与《中华人民共和国加入世界贸易组织协定书》(以下简称《中国人世议定书》)的规定入手,探讨中国的WTO争端解决对策以及相关的专业人才培养问题,供政府主管部门和专家学者参考。
  
    一、从WTO争端解决机制运行态势看中国对策
  
  WTO争端解决机制被公认为是整个WTO体制中具有核心作用的机制,因为没有这一机制,各成员之间的贸易争端无法解决,势必使任何实体法规范成为一纸空文,WTO就会失去存在价值。正如WTO总干事莫尔所说:“这是多边贸易体系的主要支柱,是由各成员政府自己创制的,相信稳固的争端解决机制能够保证诸多经过仔细谈判达成的贸易规则得到尊重与实施”。[3]WTO争端解决机制也是WTO体制中最具法律特色的机制,因而亦引起了国际法学界的高度重视。[4]
  截至2002年5月3日统计,WTO争端解决机构(DSB)已受理成员方之间各种贸易争端255起,[5]其中经专家组调查解决或经上诉机构复审解决的贸易争端案为59起。[6]
  与WTO成立之前的GATT近半个世纪共受理约555起贸易争端案件,[7]其中经专家组调查解决101起的记录相比较,CATT时期平均每年受理案件约10起,专家组解决案件约2起,而运行7年多的WTO争端解决机制,利用率很高,平均每年受理案件约35起,经专家组和上诉机构审理解决的案件约8起,后者均为前者的3至4倍u尤其值得注意的是,WTO争端解决机制已经5次启用了授权贸易报复,即中止关税减让的程序,而在GATT历史上是零记录。[8]这充分表明:WTO争端解决机制的运行态势良好,大致满足了各成员方对于贸易争端解决的需求。这并不意味着该机制完美无缺,恰恰相反,在高效率运行过程中,该机制已经暴露出许多问题、这是完全可以理解的,任何复杂的法律机制必须在高效运行中才能发现、解决其问题。在2001年11月WTO多哈部长级会议上,各成员方一致同意通过谈判在2003年5月之前达成有关“改善与澄清争端解决谅解备忘书”的协议,并尽快付诸实施。[9]可见,各成员方都希望改进WTO争端解决机制,以更好地发挥其在整个WTO体制中的核心作用。对于刚加入WTO的中国来说,应该清醒地认识到WTO争端解决的作用,尽快地熟练运用争端解决机制,维护我国的经济利益。
  在考虑中国利用WTO争端解决机制的对策时,应该从分析如下的该机制运行态势中得到启示:
  第一、WTO各成员根据GATT第23条诉诸争端解决的态势
  GATT第23条是WTO争端解决机制赖以运行的最重要的基本法律根据之一。根据这一条款,WTO的《关于争端解决规则与程序的谅解》第6条至22条规定,[10]任何WTO成员在要求磋商解决贸易争端未成后,都有权要求成立专家组调查解决争端,并在必要时提起上诉,要求对WTO有关协议进行法律解释,乃至最后在败诉方未履行其WTO规定的义务时,要求授权贸易报复,弥补损失。这种争端解决具有准司法的性质。目前在WTO的144个成员中,只有少数在国际贸易中具有举足轻重地位的发达国家或地区和一些重要的发展中国家介入了这种准司法的争端解决(共59起)。其中介入两起以上的前九位国家或地区(起诉仅计第一起诉方)为:
  第一位美国高居榜首(起诉17起,被诉19起);第二位欧共体(起诉18起,被诉6起);第三位加拿大(起诉4起,被诉7起);并列第四位韩国(起诉3起,被诉4起)与印度(起诉3起,被诉4起);第五位日本(起诉3起,被诉3起);第六位巴西(起诉3起,被诉2起);第七位阿根廷(被诉4起);第八位墨西哥(起诉2起,被诉1起);并列第九位澳大利亚(被诉2起)和印度尼西亚(起诉1起,被诉1起)。
  这些国家和地区与中国都有密切的贸易关系,如美国、欧共体、日本和韩国,或者具有潜在的巨大贸易交往前景,如印度。我们必须特别予以关注。尤其是美国与欧共体,在WTO体制内起主导作用,不仅在整个世界贸易中名列前茅月因而贸易摩擦最多,[11]而且具有强大的法律服务力量,足以介入WYO争端解决,是我们需要应付的最主要对手。
  第二、WTO各协议所涉争端解决的态势
  根据《关于争端解决规则与程序的谅解》第1条规定,WTO争端解决机制适用于涉及乌拉圭回合“一揽子协议”中所有协议的争端解决。目前经过准司法程序解决的59起案件中,涉及较多争端解决的协议为:反倾销协议(11起),保障协议(7起),补贴与反补贴协议(6起),与贸易有关的知识产权协(5起)。其他多为限制或影响进口的各种措施,或者是国内税制与法律法规与国民待遇相抵触所引起的争端。尤其是一些案件与环境保护有关,涉及GATT第20条一般例外中的环境保护款项,值得我们高度重视。某类案件数量虽属个别,如涉及农产品协议和服务贸易总协定的欧共体香蕉贸易制度争端解决第,但是,事关大局,也应同样高度重视。[12]
  这些争端解决清楚地显示:非关税壁垒所引起的争端解决最多,而且,这些争端解决绝大多数都发生在2000年之后,即在1999年WTO西雅图部长级会议未能如期启动“新千年回合”多边贸易谈判之后。这说明:由于新的关税减让谈判搁浅,美国、欧共体等发达国家和地区为了保护自己的贸易利益,便重新开始高高筑起反倾销、反补贴和保障措施等非关税壁垒,因此相关的贸易争端剧增。最近,美国钢铁保障措施引起的重大贸易争端,是这一发展态势的必然结果。目前进行的多哈回合贸易谈判,能否较好地缓和上述矛盾,尚待观察。为此,我们要更多地考虑非关税壁垒领域的争端解决对策,同时,基于中国知识产权保护的实施制度有待进一步完善的特点,对与贸易有关的知识产权协议所可能引起的争端解决也要予以足够的关注。
  第三、国际非政府组织参与WTO争端解决的态势
  众所周知,WTO是主权国家或单独关税区政府之间的国际贸易组织,其争端解决机制的运行是不允许非政府组织介入的。但是,在1998年11月6日,由WTO争端解决机构采纳的“美国禁止某些虾及虾制品进口案”上诉复审报告却推翻了专家组关于对《关于争端解决规则与程序的谅解》第13条的法律解释,在GATT/WTO半个多世纪的历史上,第一次肯定了国际非政府组织未经专家组请求,可以主动地向专家组提供信息,从而在一定程度广为国际非政府组织介入或影响WTO的争端解决,打开了“绿灯”。[13]这对于我同今后在WTO的争端解决提出了更高的要求。尤其是,我们对国际性非政府组织了解不多,以中国为主要参加力的国际非政府组织鲜为人知。因此,如何应对国际非政府组织在WTO争端解决中的作用,不容忽视。
  上述WTO争端解决机制发展的三大态势,对于我们考虑中国对策的重点,具有不可缺少的启示意义。
  
   二、《中国入世议定书》规定与中国的争端解决对策
  
  根据《中国入世议定书》第1条第2款之规定:“本议定书,包括工作组报告第342段所指的承诺,应成为《WTO协定》的组成部分。[14]”因此,这些与《WTO协定》不可分割的组成部分,对于中国与其他所有WTO成员,均具有国际法的约束力。
  别于中国考虑在WTO的争端解决对策,必须受到《中国入世议定书》如下规定的制约:
  第一、反倾销调查的特别安排
  如上所述,反倾销问题已经成为WTO争端解决的首要问题,而且,中国是目前世界上受到反倾销调查最多的国家,[15]其主要原因在于中国被调查商品多半以替代的第三国可比价格作为计算倾销差额的基础、中国入世后如何运用争端解决机制,对付其他成员的反倾销措施,乃当务之急。可是,根据《中国入世议定书》第15条,在中国入世之日15年内,WTO各成员在针对原产于中国的出口产品发起的反倾销调查时仍可根据:“非市场经济”标准,采用替代的第三国可比价格,除非“如受调查的生产者能够明确证明,生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件”。[16]于是,我们在考虑反倾销的争端解决对策时,不得不基于这一特定的前提。也就是说,当其他WTO成员没有依据WTO的反倾销一般规则,而是根据《中国入世议定书》第15条的特别安排,对中国出口产品实施反倾销调查时,我们不能诉诸WTO争端解决机制。这将对中国出口生产企业及其产业的发展构成了极大制约。
  第二、补贴与反补贴措施的特别安排
  虽然,目前反补贴问题还不像反倾销那样对我国出口贸易构成如此重大威胁,但是,作为国有企业比重很大,农业基础非常薄弱的中国而言,在入世后履行WTO《补贴与反补贴协定》(《SCM协定》)以及《中国入世议定书》第10条、第12条的义务过程中,会日益感受到补贴与反补贴问题的巨大压力,相关的反补贴措施引起的争端解决也会突出。根据《中国入世议定书》第15条(b)款,WTO其他成员在针对中国出口产品的反补贴调查时认定接受补贴者所获利益计算,“可使用考虑到中国国内现有情况和条件并非总能用作适当基准这一可能性的确定和衡量补贴利益的方法”。[17]换言之,基于中国的非市场经济因素,其他WTO成员可采用中国以外的情况和条件。这又是偏离WTO反补贴一般规则的特别安排,制约了中国运用WTO争端解决机制的可能性,对于中国出口生产企业及其产业的发展也很不利。
  第三、保障措施的特别安排
  最近,美国采取钢铁保障措施,使人们对保障措施的作用有了进一步的认识。这一事件也促使我们深入考虑中国在WTO针对其他成员保障措施的争端解决对策。《中国入世议定书》第16条对原产于中国的产品进口至任何WTO成员领土时,造成所谓“市场扰乱”,受此影响的WTO成员可以采取的特别保障措施,作了非常详细的规定,并且,在中国入世后12年内有效。尽管最近的美国钢铁保障措施不是特定针对中国的进口钢铁,因此不适用《中国入世议定书》第16条,但是,今后只要WTO其他成员采取特定针对中国的产品进口的保障措施,就适用该第16条。显然,这允许其他WTO成员偏离WTO保障协议的一般规则,即保障措施所针对的进口产品是不管来源的。在这种情况下,我国的出口生产企业及其产业又将面临市场竞争与可能诉诸WTO争端解决机制时所处不利地位的双重压力。
  简言之,在目前WTO争端解决最多的反倾销、反补贴与保障措施三大领域,中国恰恰受到了上述三大特别安排的严重制约。我们在考虑中国的WTO争端解决对策时,必须充分估计到这种制约因素
  
    三、中国介入WTO争端解决的对策机制
  
  在前述两个方面,即从WTO争端解决机制运行态势和《中国入世议定书》的特别规定入手,看待中国介入WTO争端解决的对策这一基础上,本文认为中国应尽快建立如下应对机制:
  第一、对WTO重点成员的动态监视机制
  这包括对美国、欧共体、日本、加拿大、澳大利亚等主要发达国家和地区,对韩国、印度、墨西哥、巴西等主要发展中国家的立法、行政与司法的立体动态监视。首先,我们必须组织力量研究这些国家或地区与WTO各协议,尤其是与目前WTO争端解决较多的协议相关的立法,分门别类地建立国家一级或国家与地方共享资源的大型数据库,并定期或不定期地对照WTO有关协议,检查任何可能的抵触,供在必要时提出磋商和准司法的争端解决。其次,同样地要尽可能研究这些国家和地区的行政与司法动态,建立与立法方面相吻合的数据库。
  第二、对WTO重点成员的动态预警机制
  如果说前述监视机制是主动出击,利用WTO争端解决机制所必不可少的,那么预警机制则是积极防范。在目前应特别建立反倾销、反补贴与保障措施三大预警机制(分支)。这包括对这些重点成员的国内市场变化与相关产业的动态调查、分析,按产业分门别类建立相应的国家级数据库。上海WTO事务咨询中心正在积极筹建中国企业反倾销预警机制。这是一个良好开端。孙子兵法曰:知彼知己,百战不殆。动态的监视和预警两大机制将有效地保证我们在WTO争端解决中掌握充分的信息。
  第三、政府与企业(行会)之间的准确快捷的信息沟通机制
  WTO是政府间国际贸易组织。WTO所有协议规定的义务都是对政府而言,相应地,政府代表国家或单独关税区也享有WTO所有协议所赋予的权利;应该说,从政府在WTO体制中的角色来看,上述两大应对机制的建立与运行必须由政府负责。当然,非政府组织可以协助政府工作。这些需要大量人力、物力和财力的系统工程只有在政府主导下才可能建立。当这种机制具备后,最重要的是建立政府与企业(行会)之间高效的信息沟通机制。这首先是政府为企业(行会)提供服务,其次是企业(行会)向政府不断提供来自市场和产业第一线的动态信息,使这些活的信息成为国家数据库中源源不断的新资料。这种政府与企业(行会)之间信息的良性循环,互通有无的机制可保证企业(行会)获得最及时的信息,以便在激烈的国际市场竞争中运筹帷幄,立于不败之地。
  第四、政府主管机构与专业律师(团)的密切合作机制
  如前所说,WTO争端解决机制是WTO体制中最具法律特色的机制。利用这一机制,必须造就一支国家级的专业律师队伍。当然,WTO争端解决需要代表政府的外交和外贸主管机构的官员,中国作为最大的发展中国家和名列全球的第四贸易大国,[18]理应在WTO争端解决的专家组成员方面贡献力量,乃至有可能在上诉机构占一席之位。但是,这些官员、专家组成员或上诉机构成员,毕竟是极少数资深官员或专家才能充当,而与企业日常的对外贸易及其可能的贸易争端密切相关的是一大批精通国际法与WTO规则、懂经济、外语熟练的高级律师。政府主管部门必须依靠这类专业法律服务人才,方可胸有成竹地在WTO争端解决的“战场”上与对手较量一番。我们现在正是缺少这样一支国家级的专业律师队伍。
  为此,本文建议近期尽快在北京、上海等地初步组建这支队伍,并由国内最著名的WTO专家(必要时邀请若干外国专家)作两至三个月的进一步培训。这与目前上海WTO事务咨询中心的人才培训有所不同,即队伍的成员必须具备多年律师执业经历,外语熟练者。培训的全过程必须是以外语为工作语言。本文还建议在具有培养国际法硕士、博士能力的国内著名高等法律院校开设WTO争端解决机制的专门课程,有条件的可以设立研究方向,在今后3-5年,乃至更K的时期里培养和造就一批高素质的WTO争端解决专业服务人才或后备人才。时不我待,中国的国家利益在呼唤着我们赶快行动。
 
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