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关于国外对华反倾销应对机制的战略思考

时间:2008-04-17 点击:
摘 要:如何面对国外对华倾销,减少或避免国外对我国的倾销指控,已是一个急需面对和解决的问题。本文拟从出口产品未遭起诉前如何预防、遭起诉后如何应诉、遇不公正裁决时如何自卫和反击三个角度略陈国外对华反倾销的机制的战略思考,以有理有节、合情合法地维护我国出口企业的合法权益。
关键词:倾销;反倾销:贸易保护主义

反倾销法作为世界贸易组织允许的合法手段,具有既能有效地排斥外国产品进口,又有形式合法、易于实施的特点。故此,当前被许多国家特别是西方国家作为贸易保护的工具而频繁地采用。近年来,随着我国对外贸易的不断扩大、发展,以及国际贸易保护主义势力的抬头,我国产品在国外被诉倾销的案件日益增多,起诉日益频繁,范围不断扩大,倾销幅度不断上升。[1]从1979 年6 月,糖精钠在欧共体被诉倾销以来,截至2000 年初,据不完全统计,我国产品遭反倾销投诉的已达380 起,成为世界上遭受国际反倾销指控最多的国家,也是受害最惨重的国家之一。[2]正如美国经济学家贝克指出的:“在关于中国最惠待遇的拉据战中,中国赢了,但1992 年以来,中国在美国被诉产品的反倾销案超过了其他任何国家,这等于不费吹灰之力就砍去了中国的优惠待遇,最惠国待遇仅仅剩下一个幌子贸易”[3]面对咄咄逼人的对华反倾销,我国出口企业的应对现状实在令人担忧。我们应采取什么措施避免或减少国外反倾销的起诉? 遭遇起诉后,又如何争取胜诉? 即使不胜诉,又如何力争减少损失? 在遭遇对方具有明显的贸易保护性的不公正裁决时如何进行自卫和反击? 这些问题都值得给予特别的关注和研究。作者拟从如何预防、应诉、自卫及反击三个方面来探讨构建我国面对国外反倾销的应对机制,使我国出口企业在反倾销领域实现从被动挨打到避免起诉、主动应诉、灵活应战,坚决还击的战略转移。

一、避免或减少反倾销起诉的预防机制
我国出口产品受到国外反倾销投诉的数量日益增加,成为世界其他国家反倾销法律指向的中心。究其原因,包括主观、客观两方面的因素。在客观上,由于国际贸易自由化的原则使关税及非关税壁垒受到限制,各国保护本国企业和市场渐感乏力,贸易保护主义势力抬头, 反倾销作为一种合法的贸易保护的工具而被频繁地采用所致。而在主观上,我国出口贸易中所存在的低价竞销, 多头对外,蜂拥出口的混乱局面,也授人以柄,导致倾销事实存在而横遭起诉厄运。按照国际反倾销法的理论及实践,当被指控的倾销产品以低于“正常价值”的价格在进口国销售并造成进口国相同或相似的产业受到实质性损害或损害威胁时,即构成倾销。因此,对于欲以价格取胜的我国产品,在缺乏良好的出口管理秩序的情况下,不仅容易遭受反倾销起诉,而且较难胜诉。导致这种状况的主要原因,是我国目前正处在计划经济向市场经济的转变之中,传统的计划经济体制下的许多做法已经过时, 新的市场经济的规则尚未完全建立起来,传统观念、习惯势力、具体利益和权力冲突、碰撞的结果,就导致了这种相互削价竞销、自相残杀、自乱市场的无序状况。因此, 针对国外对华倾销诉讼高潮,我们所有对策的前提和基
础是我国出口企业不存在倾销的事实。如果存在确凿的倾销事实及记录,所有避免减少和力争胜诉的对策都将失去其存在的基础和意义那么,如何消除主观因素的影响,避免或减少国外反倾销诉讼,构建反倾销的预防机制呢?

1. 加强国际市场调研,构建合理的价格机制。
低价销售,是遭到反倾销起诉的重要原因。制订合理的出口价格,是防止国外反倾销投诉的关键所在。虽然低价竞争,在我国对外贸易的历史上曾立下了汗马功劳,起到了打开国际市场壁垒的作用,但所带来的负面影响也是显而易见的。合理价格机制的构建,值得注意的问题是:首先,要改变以往以廉取胜的观念,坚持以质取胜。价格卖得越低,被指控倾销的可能性就越大。墨西哥指责我国产品价格甚至比国际市场上的原材料价格还低,如此明显的低位价格,当然易遭倾销诉讼。其次,是应做好进口国的市场调研。一般情况下,市场需求大,反倾销案发生的可能性就小,即使价格偏低,进行反倾销调查,由于市场大而对进口国造成的损害小,裁决倾销的可能性也小。反之,则相反。因此,应根据不同的市场行情,收集相关市场信息,使价格建立在合理的价格分析的基础上。最后,还应了解进口国有无同类产品的生产商, 其生产能力如何,市场价格水平、市场销售量、主要销售渠道等等,来制订我国出口产品的价格。应尽可能不触犯或少触犯当地生产商的利益,以减免对我国进行反倾销诉讼的可能性。

2. 加强出口协调管理,构建有效的外贸出口经营机制。
给进口国同类行业造成损害或损害威胁,是遭到反倾销起诉的另一重要原因。良好的外贸出口经营秩序, 是防止国外反倾销诉讼的重要途径。从1994 年以来,对外贸易经济合作部已先后制定了一系列的法规与规章, 对出口产品配额、招标和许可证管理,制订和颁布了《关于处罚低价出口行为的暂行规定》等法规文件,从而在规范外贸出口秩序方面已走上了有法可依的的轨道,基本建立起了符合国际规则要求的出口管理体制。目前仍需进一步关注的问题是:宏观上,应继续改变出口产品的发展战略。出口产品结构要实现从劳动密集型到知识密集型的改变,提高产品的科技含量,加速产品的升级换代, 争取以非价格竞争的优势占据国际市场,真正消除国外反倾销起诉的隐患。微观上,应加强商会工作和政府有关监督管理部门的作用。凡有外贸经营权的企业都应通过行业管理,协调价格、协调市场、协调客户,避免产品品种和数量集中在某一市场,采取循序渐进的渗透战略进入国际市场,可避免触动进口国工业反倾销的敏感神经而引发诉讼。
3. 深刻认识反倾销诉讼的危害,构建反倾销调查的预警机制。
一般来说,进口国某一行业对国外产品提起反倾销诉讼之前,大约需要半年至一年左右的时间准备有关的申诉材料。在这个过程中,或多或少地会传出一些风声或信号。在立案调查中,起诉方为了取证,还可能以大数量订货询价为饵,有意引诱我方报最低价。因此,出口企业对这类动向要具有敏感性,应及时采取对策,争取防患于未然,使对方无法提出申诉。为此,一方面,出口企业有必要针对反倾销,收集相关资料、信息,逐步建立产品生产、消费及价格变化的预测分析系统,对可能发生的贸易争端提前预警并及时制订相应对策;另一方面,要通过与我国在其他国家的商务机构或律师事务所及时联系, 注意了解、跟踪该国反倾销的动向,尽量避免和防止可能的反倾销的发生,将问题消灭在萌芽状态中。

二、力争反倾销案胜诉的应诉机制
面对国外大量的反倾销起诉,我方必须依法应诉,这是在发生反倾销案时的基本选择。尽管我们不能排除这可能是滥用反倾销、进行贸易保护的结果,但通过法律途径解决倾销与反倾销的纷争是目前最明智的做法。反倾销措施,既有国内法、也有国际法上的法律依据,我们不能一味的指责其不公正的一面而无视其合法性。各国反倾销法对倾销案的成立和处理都有一套比较完整的理论体系和实践规范,许多具体规定都符合WTO 反倾销协议的基本精神,具有一定的客观标准。我国企业必须以各国及国际公认的反倾销法律与规则来规范自己的竞争行为,建成一套完整的应诉机制,依法应诉,争取胜诉,这是避免和减少国外反倾销裁决成立的基本法律对策。应诉机制的基本措施是:

1. 态度上积极应诉,努力履行被诉方义务,为胜诉创造有利的条件。
我国出口产品遇到反倾销指控时,不少公司因惧怕花费律师费用以及其他人、财、物的消耗,以种种籍口拒不应诉,逃避被诉方的义务,不配合进口方的调查,这样构成不合作,进口国可依据“最佳可获信息原则”,采取最高的倾销幅度裁定,招致败诉的结果。为了做好出口产品在国外发生反倾销案件的应诉工作,对外经济贸易合作部在1994 年4 月4 日公布了《关于中国出口产品在国外发生的反倾销案件的应诉规定》,其中明确规定了应诉人的义务,应以积极的态度应诉,这就使我国反倾销案应诉工作有了制度的保障。这种积极的态度,包括三方面内容。一是指积极履行被诉方义务,配合进口国政府的调查及咨询。二是指应诉期间,应诉人应服从地方外经贸委、商会及协会的协调、安排。三是指受诉后,应诉人应选择好律师,为胜诉做好法律方面的准备。反倾销法内容复杂,程序规则相当严格,各种文件都有固定格式, 完全不同于一般的商事纠纷,专业性很强。很难在没有律师的指导下,由应诉方独立进行。这种积极的态度,将为胜诉奠定了良好的基础和条件。但应注意:积极应诉并不等于盲目应诉。立案后,要审时度势,进行综合的分析与权衡,对于那些确实难以胜诉的案件,可争取以价格承诺或中止协议的方式结束诉讼,避免造成不必要的失。为了鼓励企业积极应诉,应做好两方面的工作。一是设立反倾销应诉基金,二是在政府有关部门设立专门职能部门引导和指导企业应诉国外反倾销。有了经济、法律和政策上的后盾,这种积极的应诉态度就为转化为胜诉的现实打下了良好的基础。

2. 策略上重视与美国进口商的合作,在损害裁决中赢得胜诉的砝码。
在进口国政府进行的损害调查过程中,我国被诉方基本上没有影响裁决的条件和能力。但被诉产品的进口方可以进行有效的损害问题的抗辩,他们的证词对裁决起着关键的作用。因此,我国出口商与进口国进口商的利益是一致的, (这种共同的利益关系,甚至令一般的进口商都愿意承担部分律师费,使我国应诉方的成本大为降低。) 进口商的重要作用主要体现在:在政治上,他们作为来自进口国的代表,或者对进口国反倾销政府部门施加足够的影响和压力,避免我国受诉产品成为进口国贸易保护的牺牲品。其次,在诉讼中,他们能帮助中国被诉方参加听证会,提供对我方有利的抗辩,证词。[4]再次,由于他们对本国市场及国际市场行情很熟,可协助我们找到相对较低的替代国价格,从而使倾销幅度得到减免。最后,即使在倾销案中裁决失败,仍可以通过进口商进口少量的中国产品,以便在复审中降低税率,重新打开该国市场。这一途径,特别可作为在存在倾销但不构成损害的案件中争取胜诉的重要途径。这种合作是有现实的基础的,这是因为进口商将承担交付反倾销税的责任,为了保证反倾销立案后能及时启动这一机制应诉,应做好两方面的工作。一是在出口贸易中就注意处理好与进口方的关系,了解对方的基本背景;二是立案后应由专人负责联络进口商,以合法的方式联合抗辩,争取胜诉。

3. 内容上紧扣进口国反倾销法,充分抓住每一个法定程序中可能胜诉的机会。
按照法律规定,反倾销案一旦立案进入了司法程序, 就必须依照法定程序进行抗辩。被诉方利用进行抗辩的机会主要存在于以下几个环节: (1) 填写调查问卷; (2) 接受进口国政府反倾销官员来华调查,收集相关资料; (3) 提出市场经济的抗辩; (4) 寻找合适的“替代国”、“公平价值”; (5) 听证会上提供证明“无倾销”、“无损害”的证据及辩词; (6) 原审案一周年后,提出复审要求,补充原审案中所缺乏的材料及证据。上述任何一个环节的成功,都能为我方赢得胜诉的机会。从我国以往的反倾销案应诉的情况看,许多中方出口企业应诉时,往往只注重在“倾销”的裁定调查中争取胜诉,而忽视“损害”调查的环节,甚至放弃参加关于“损害”问题的听证会,而丧失了许多可能胜诉的机会。因此,我方必须紧扣法律的规定,充分地行使被诉方的权利和履行相应的义务,依法采取相应对策,步步为营,据理力争,争取胜诉。

三、防止滥用反倾销进行贸易保护的自卫措施反倾销法在西方已走过了近一个世纪的历程,迄今为止,西方发达国家均已建立起了完整的国内反倾销法律体系。但由于反倾销法理论体系本身仍存在着重大的理论困惑与矛盾,因此,导致实践中反倾销法的实际作用与其立法宗旨相去甚远,甚至背道而驰,成为世界公认的贸易保护的工具。在这种大背景下,由于我国在国际贸易中所处的特殊地位,而使中国成为国际社会反倾销的众矢之的。这种特殊性主要是:第一,政治上,由于政治制度的差异,使西方国家具有明显的歧视性与不公正性的制度。第二,在法律地位上,由于我国目前尚未恢复在总协定中的缔约国地位和加入世界贸易组织,进口国对
我国的反倾销行动单纯基于其国内法的规定而采取行动,而我国又不能通过世界贸易组织的相关机制与之交涉,也使我国处于明显的受歧视地位。第三,在经济上, 由于中国产品所具有的成本优势,在国际贸易中具有一定的竞争力,使他国工业遇到强有力的竞争,而将中国作为重点竞争和防范对象。对于各国的反倾销措施,我国在战略上应采取上述符合国际反倾销法律和惯例的措施,规范出口贸易,杜绝倾销,并依法诉讼,充分尊重国际社会及各国法律。但对于具有明显歧视性、不公正性法律的实施,我国也决不能姑息回避,而应针锋相对,构建针对我国滥用反倾销的自卫反击机制。

1. 国际法层面上的自卫机制
目前,在中国加入WTO 已成定局的情况下,我们应树立一个新观念,就是在国际经济贸易活动中,要充分地运用WTO 的具体制度,以世界经贸的“游戏规则”来维护我国的正当权益。我国应注意运用的WTO 解决国际反倾销问题争端的三项具体制度是:
(1)WTO 反倾销规则。包括《1947 年关税与贸易总协定》第六条以及此后各回合的基础上达成的各项守则和专门协议。不过一般认为,GATT《1994 年反倾销守则》是WTO 现行有效的最新制度。该守则对于“倾销”、“损害”、“国内产业”等概念的界定、调查和证据的要求、倾销法律责任的承担、司法审查与实施期限、争端的解决、反倾销公告和裁定的解释、协议的效力等内容都作了明确具体的规定。如果进口国政府有明显违背守则精神的行为,可向依据守则设立的、由各缔约方组成的反倾销措施委员会起诉,请求公正解决。该组织的主要职能就在于协调和促进各国反倾销法的立法与实践。

(2)WTO 的争端解决机制
WTO《争端解决规则及程序的谅解》适用于世贸组织体制所有法律文件有关的任何争端。反倾销法是WTO 法律制度之一,成员方因之而起诉的争端理所当然地适用其争端解决机制。各WTO 成员方对于倾销争议经充分磋商后未能达成解决方案的,可提交争端解决中心解决。该机制解决争议的基本程序是:协商、调解和调停、仲裁、专家小组的建议或裁决、上诉审查和DSB 的决定。各个程序都有明确的时间限制,有效地保证了争端得以迅速解决。另外,还设立了监督执行的机制,并允许实施交叉报复。这就在相当程度上维护了争端解决机制的权威性。加入WTO 后,针对对我国滥用反倾销的行为,运用该机制进行自卫和反击,应成为一种必然的战略选择。

(3) 发展中国家的优惠待遇制度
我国是一个发展中国家。世界贸易组织反倾销守则及其他法律文件中都明确规定了发展中国家可以享受的优惠待遇。守则在其序言中就规定了应“注意发展中国家贸易的发展和资金的特殊需要”。在第15 条中更具体地规定了“在审议本守则中反倾销措施的申请时,发达国家应对发展中国家的特殊情况给予特殊考虑。如果反倾销税影响到发展中国家的基本利益,则应在实施反倾销税前仔细研究本守则提供的建设性补救措施的可能性”。在乌拉圭回合谈判中又给予了发展中国家更为优惠的待遇,新的《反倾销守则》第5 条规定:在倾销调查中,如果倾销幅度以进口价格的百分比表示低于2 % ,应认为是微不足道的。如果单个国家占进口国同类产品进口量的3 %以下,则应认为该项进口产品的数量可以忽略不计, 但在此情况下单个国家的进口累加起来占进口国同类产品进口量7 %以上的情况除外。这些对于发展中国家反倾销方面的优惠待遇都可以作为我方抗辩国外反倾销、进行合法自卫的法律依据。这一制度,值得重视的另一方面是,并非所有发展中国家关心的问题在乌拉圭回合中都得到了解决,如反规避问题、消费者的福利问题、易腐商品的特别待遇问题等都没有纳入最终文本。而且, 在实践中还看不到发达国家成员国在反倾销调查中对维护发展中国家的利益方面有任何具体措施。因此,除了充分运用现有的机制外,呼吁发展中国家联合起来继续修订反倾销协议以更好地符合发展中国家的利益是不可忽视的重要战略。

2.国内法层面上的自卫机制
由于反倾销法的适用极易受政治、经济等方面因素的影响,除了通过预防机制和应诉机制维护我国权益之外,还应建立一套符合国际法律及惯例要求,既合法合理又切实可行的反倾销法律制度。对内,该机制依据WTO 的国际规则进行自我保护,规范我国进出口贸易的公平竞争秩序;对外,则可针对那些肆无忌惮地对我国滥施反倾销法又得不到公正解决的国家,实行贸易报复,制造威慑作用,依法限制对方国家对我国的出口,使之成为我国进行合法贸易斗争的杀手锏。对于反倾销立法进行自卫反击的功能,有学者存在异议,担心会损害反倾销的立法宗旨以及国际自由贸易的公平竞争秩序。这种担心确实存在。但在国际间滥用反倾销法的问题没有得到根本遏制之前,倾销与反倾销问题,不是一个单纯的经济和法律问题,而是歧视与反歧视、保护主义与反保护主义的斗争问题。故此,完善我国反倾销法,以此作为针对国外对华
反倾销的应对机制是必不可少的战略思考之一。自1994 年《中国人民共和国对外贸易法》生效,1997 年3 月25 日颁布《中国人民共和国反倾销和反补贴条例》开始,我国已从反倾销的被动应诉阶段转变为颁布立法的主动起诉阶段。从整体来看,不论实体法还是程序法,我国反倾销条例大量参照了WTO《反倾销守则》以及国际惯例的规定,与国际“游戏规则”保持了一致性。[5]因而具有先进性和科学性的一面。然而,由于该条例是在时间仓促、缺乏实践,同时又未经严格程序的情况下出台的,其不足与缺陷也在所难免。[6]如“倾销”与“损害”的确定标准及其可操作性有待加强、调查程序与调查方法过于简单、有关法律法规与司法实践公开不够、透明度尚待加强以及司法审查制度的缺乏等等。现实的需要呼唤我国反倾销法得到进一步的修改与完善,肩负起其维护国家权益、规范进出口贸易秩序的历史使命。

此文发表于《湖南省政法管理干部学院学报(原名《法学学刊》) 2001 年8 月第4 期第17 卷
 
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