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韩松:论农民集体土地所有权的集体成员受益权能

时间:2014-04-23 点击:

【摘要】集体成员受益权能就是集体所有权使集体成员享受集体土地利益,集体成员得依据集体的管理和分配,从集体土地及其收益上享受利益的权能,包括共享利益和分享利益两个方面。这是集体土地所有权目的利益实现所必须的权能。

【关键词】农民集体土地所有权,集体成员受益权能,集体成员

 

 

  中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“依法维护农民土地承包经营权,保障农民集体经济组织成员权利”,“赋予农民更多财产权利”,其中主要是指集体成员对集体土地享受利益的财产权利。例如,“鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”,“允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营”,“保障农户宅基地用益物权”,“保障农民公平分享土地增值收益”,等等。这些权利都是农民对集体土地所有权的受益权。为了更好地实现农民集体成员对集体土地的各项具体财产权利,有必要从农民集体土地所有权的目的与权能的关系认识农民集体土地所有权之集体成员的受益权能。本文拟对集体成员对集体土地的受益权与农民集体土地所有权的关系、集体成员的土地受益权能的内容及其实现加以论述。

  一、集体成员受益权能是集体土地所有权的权能

  权利在本质上是法律保障主体能够依法实现利益的意志自由。这一本质的外化形式就是权能,权能并不是独立于权利的概念,而是权利本质的外化形式。意大利现代罗马法学家彭梵得认为,权利的本质是受法律保障的在外部世界实施行为的权能。他指出:“在法确定的限度内或者说应当具备法定条件时,人的活动是自由的,国家保护它不受任何侵犯。一切受保障的、在外部世界实施行为的权能也叫做法权(ius)……”[1]可见,权能只是权利本质的外化形式,是法律保障权利主体于外部世界实施行为的可能性。所有权的权能,也即所有权的内容,是指所有权人为实现对其所有的不动产或者动产的利益,在法律规定的范围内,依其自由意志能够对其不动产或动产采取各种手段的能力,它不是一般的能力,是受法律强制力保障的所有人对其所有物自由支配的意志力,是所有权人对自己的不动产或动产可以为各种行为的法律上的能为性。集体所有权的目的就是要实现集体成员的利益。没有集体成员的受益权能集体所有权的目的不能最终实现。为集体土地所有权目的实现所必须,集体土地所有权的权能应当包括集体成员对集体土地的受益权能。

  集体成员受益权能就是集体成员得依据集体的管理和分配从集体财产上享受利益的权能,也即集体所有权具有的使集体成员享受集体财产利益的权能。农民集体所有权是本集体的成员集体对属于本集体的动产和不动产的所有权,其最终目的就是要实现本集体的成员利益。本集体的成员集体是集体所有权的主体,成员集体是由成员构成的,是成员个人的综合体,并不是独立于成员个人的具有独立人格的组织。因此,作为集体所有权主体的集体是成员与集体的统一,集体所有权的权能也是由集体与成员行使的。例如,管理和处分权能就是由成员集体行使的,占有、使用、收益的权能可以由成员集体行使,也可以在集体的管理下由成员个人行使。集体所有权的目的就是要实现集体成员的利益,集体成员享受对集体所有权的利益就是集体所有权的实现。那么,集体所有权如何将其利益最终实现于集体成员呢?就是要赋予集体成员享有集体利益的手段,这种手段就是集体成员对集体所有权利益的受益权能。通过集体成员受益权能的行使,集体所有权的目的利益最终实现。因此,如果不赋予集体成员在集体所有权行使中的受益权能,集体所有权的目的最终是不能实现的。集体所有权之收益权能和受益权能是不同的。收益权能是指对集体所有的动产或不动产所产生的孽息的收取;而受益权能是指成员在集体所有物上享受利益的总称。在集体所有权行使过程中,集体成员民主参与就是为了实现其利益。集体成员在集体所有权行使过程中实现的利益有两个方面:一是成员个人的共享利益,一是成员个人分享利益。成员个人的共享利益主要是对集体供给的农村公共物品和公益设施所享有的利益,可以是对集体所有的公共设施的利用,例如对集体水利设施的利用,对集体文化设施的利用等。个人的分享利益是指集体成员从集体所有权的利益分配中实现的个人独立享有的利益,可以是对集体所有物的权利的取得资格,例如,依法取得对集体土地的承包经营权,依法取得集体土地的宅基地使用权等;也可以是从集体所有权取得可分配的财产利益,例如集体土地征收补偿款的分配,集体福利分配等。例如,由集体所有权上承包土地的利益,从集体所有权分配取得的征地补偿款、集体分配的福利款。

  集体土地所有权的收益权能由集体行使时,集体收取的孳息,可用于建造集体公共设施,可以用于集体成员的福利分配,在此基础上集体成员的受益权能得以实现,也就是集体所有权的目的实现。集体要取得收益就必须对集体财产经营管理,集体通过经营管理取得收益后,也只有经过集体的管理,利用集体收益建造集体公共设施并对公共设施进行管理,才能实现集体成员的受益权。可见管理权能是受益权能实现的基础,但管理权能为什么要做出这样的安排就是因为集体所有权的目的就是要实现集体成员利益,集体成员具有受益权。对集体成员具有受益权可能不会有反对的意见,但对于为什么将集体成员的受益权概括为集体所有权的权能就有不少异议。对这一问题理解的难点在于集体和成员的关系。笔者始终坚持集体与成员辩证统一的观点,《物权法》也已经明确规定农民集体所有权的主体是本集体的成员集体,并没有规定集体所有权的主体是独立于集体成员的具有抽象人格的法人组织,因此,集体与成员不能绝然分开。集体成员的受益权能首先是集体所有权的权能。成员作为集体的成员才能在集体土地上和财产收益上享受利益,集体成员受益的结果是实现其个人的利益。因而集体成员受益权能既是集体的又是个人的,是辩证统一的。集体土地所有权的成员受益权能是集体权能和成员个人权利的统一,不能因为成员个人受益就否定成员受益权能是集体土地所有权的权能。因为集体土地公有制的本质就是集体土地公有制基础上的个人所有制。例如,集体进行土地承包时,每个集体成员都有平等地承包集体土地的权利,每个集体成员都能够平等地承包集体土地,这是集体土地所有权的集体成员受益权能的体现,而就某个成员来讲,具体承包了特定的地块,取得了承包经营权则实现了个人的受益权,承包经营权属于他个人的权利,以家庭为单位享有。因此,离开了集体土地所有权的成员受益权能,作为个人的成员不能实现其受益权,集体所有权的目的也实现不了。从集体所有权观察它具有使集体成员受益的可能性,而从集体成员观察具有从集体所有权上受益的可能性,统一起来就称之为集体成员受益权能。只有集体土地所有权有使集体成员受益的权能,集体成员个人才可能受益。如果集体土地所有权就不具有集体成员受益权能,集体成员则不可能从集体所有权上受益。这就如同只有集体所有权实行集体成员民主管理,集体成员才能参与民主管理,享有表决权;如果集体所有权不实行成员的民主管理,集体成员便不能享有民主管理的权利。因此,只有集体土地所有权的成员受益权能,才能实现集体成员享有集体所有权的利益目的。集体成员受益权能是集体所有权目的利益最终实现的必不可少的权能。集体土地所有权之集体成员受益权能是与集体土地所有权的管理权能、处分权能对接的。例如,通过管理权能的行使制定了集体土地承包方案,集体成员的受益权能才能行使,依据集体成员的受益权能,集体实施发包之处分权能,集体成员个人取得了承包经营权。由于集体所有权的主体是成员集体,成员利益的实现是集体所有权的最终目的,因此集体成员平等享有的受益权能也就是集体所有权的权能。集体成员集体是集体所有权的主体,集体成员受益权能是集体所有权的权能,与集体成员个人权利实现是一致的,二者并不矛盾,并不会因为将集体成员受益权能作为集体所有权权能,妨害集体成员个人权利的实现。如果发生集体土地所有权的管理组织,例如村民委员会不履行集体成员受益权能职责或者损害集体成员的权利,作为集体所有权主体的成员集体就会利用集体成员的受益权能对抗和纠正管理组织的行为。因此,应当明确规定集体成员对集体土地的受益权能是农民集体土地所有权的权能。这样认识集体土地所有权的权能,才不至于将农民集体土地所有权与集体成员的个人利益对立起来,认为强调集体成员对集体土地的权利就损害了集体所有权的公有制性质,恰恰相反,集体成员个人利益的实现正是集体所有权的目的实现,而正是集体成员受益的权能使集体所有权目的利益得以实现。这样有利于克服仅仅强调集体土地公有制而忽视集体成员利益的僵化思维,也有利于防止单纯强调成员个体的私人利益的私有化倾向,真正实现公有制目的与成员个人利益享有的统一。十八届三中全会通过的《决定》强调保障农民集体经济组织成员的权利,为此必须首先强化农民集体土地所有权使集体成员受益的权能,这是集体成员权利实现的基础。

  二、集体成员受益权能的内容

  集体成员受益权能就是集体成员依据集体所有权的管理规约或者集体的利益分配方案从集体所有权享受利益或者取得分配利益的权能。

  享受利益就是集体成员平等地享用集体福利设施的权利,例如,利用集体的农田水利设施、利用集体的文化体育等公益设施等。享受利益的权能应当依据集体相关设施的管理规约,在集体的管理下,利用集体的公共设施。例如,依据集体管理规则或者习惯,在集体的水库中成员可以自由取水的,每个集体成员直接自由取水,受益权能就实现了其用水利益目的;集体的体育场馆,成员可以自由利用锻炼身体的,成员自由利用就实现了其用益目的。如果集体管理规约规定,成员利用集体的水利设施需要由集体安排并交付使用费的,成员就应当按照集体的安排利用集体水利设施并交付使用费。无论是自由无偿利用或者是服从管理的付费使用,集体成员都有利用的权能,在符合利用规约的情况下,集体不得拒绝某个集体成员的利用,也不能对某个集体成员歧视对待,因为这是集体土地所有权之权能,每个集体成员平等享有集体所有权。

  集体成员取得利益的受益权能就是依据集体的财产分配方案能够从集体取得财产、财产权利或者福利的权能。例如,依据集体的土地承包经营方案,经集体发包程序取得土地承包经营权;经过宅基地使用权的设定程序,取得对集体土地的宅基地使用权;依据集体的土地征收补偿款或其他财产分配方案,取得集体分配的财产;依据集体的福利分配取得福利财产,例如集体发放的养老补贴、子女教育补贴、合作医疗补贴、住房补贴等。

  集体成员在集体所有权上受益权能的行使有两个层次:一是在集体管理权能中参与有关集体成员利益实现的决议,这既是集体成员在集体所有权之管理权能中的参与权的体现,又是其享有的受益权能的体现;另一个是以个人行为享受集体福利中的利益或者取得集体分配的财产和利益。对于集体公益设施如何为集体成员服务、实现集体成员的利益应当由集体成员集体民主议定,制定管理规则;在集体的管理下,只要集体成员有享用的行为或者表示的,集体就应当满足其享用。例如,集体的公园或者体育场馆对成员免费开放,集体成员以自己的行为休闲、锻炼即行使了受益权能,实现了他的利益。集体的影剧院需要购票才能进人观看的,集体成员购票观看,其就近观看演出的方便利益就是其所受利益。集体的水利设施为集体成员提供生活用水和生产用水服务,集体成员有用水要求的,集体就应当提供。对于集体土地征用款的分配、土地承包方案等都由集体成员民主议定,集体成员接受集体的分配就取得了财产利益。当集体成员享受或者取得利益的受益权能受到来自集体组织或者其他人的干涉而不能实现其利益的,则应当由集体成员依法排除之。

  集体成员受益权能不仅表现为从集体所有的土地上取得财产利益和权利,也表现为对权利的保有。例如,从集体土地所有权上分配取得土地征收补偿款,即取得对补偿款的所有权;取得承包地的,则享有土地承包经营权用益物权,并且长久不变;对宅基地的享用,则取得宅基地使用权用益物权,长久不变。土地承包经营权、宅基地使用权都有丰富的用益物权内容。

  三、集体土地所有权行使中集体成员共享利益的保障

  目前,集体所有权行使中集体成员的共享利益实现存在的主要问题是农村集体提供给集体成员享用的公共物品短缺。“农村公共物品是农业、农村或者农民生产、生活共同需要的产品和服务。”[2]例如,农村道路、农田水利设施,农业机械服务,农业科技服务,农业灾害预防服务,动植物病虫害防治服务,农村公共卫生和医疗设施及其服务,农村文化体育设施及其服务,农村教育设施及其服务,农村通讯、网络、电视设施及其服务,自来水设施及其服务,等等。这些设施和服务一般是由国家公共财政、集体组织提供,为农村居民共同享用的产品和服务。在城乡二元结构的条件下,农村公共物品主要由农村集体组织负担,国家的公共财政虽然也对农村有所投入,但主要投在城市,对农村仅仅是民办公助而已。虽然,近年来国家强调工业对农业的反哺,国家公共财政加大了对农村公共事业的投入,但由于历史欠账过多和城乡差距的不断拉大,农村公共物品短缺的局面尚未改变,而且由于农村广大,公共财政无法普惠各地农村。就农村集体组织提供农村公共物品而言,由于改革开放以来对农村经济的发展,只注重对农户承包经营权的强化,不断去乡村集体组织化,弱化集体所有权,集体经济弱化。乡村集体组织在集体所有权的行使中,除了发包土地,基本上没有其他职能。在大多数农村只有农户经济,没有集体经济,集体也不能向农户收取提留款,因此,就缺少集体投资公共物品的资金来源。集体要进行公共物品投资,只能采取“一事一议”的办法。而“由于罔顾村社所有权的土地产权制度改革的客观效果已经发挥了比单子继承制更甚的对农户理性的破坏作用,催使更多原本属于小有产者农户家庭为增加现金需求而派生的、有退路的打工者。”[3]因此,“一事一议”在农村难以召集,难以议决。集体没有资金投资公益事业,即使集体有一笔收入,集体成员也往往要求分光弄净,不愿投资公共物品。因此,许多集体组织,没有资金来源,也不收取提留,就干脆不进行公共物品的投入。农村公共物品短缺的问题在大多数农村日益突出。除了少数集体经济发展比较好的村集体以外,农村公共物品短缺在全国广大农村是普遍问题。农村普遍存在村集体无力投资村内公共设施和公益事业建设,村内公共设施老化,农民出行难、上学难、就医难、吃水难,村庄普遍没有文艺体育活动,环境污染严重等问题。[4]而这些问题事关集体成员的生产生活,一家一户的集体成员个人又无法自行解决,必须依靠集体提供公共服务满足。正因为集体能够为集体成员提供的公共物品及其服务有限,集体成员对公共服务的基本需求就难以满足,其对集体所有权的共享利益则无法实现。因此,为了保障集体成员在集体所有权上的共享利益的实现,集体应当为集体成员提供更多更好的公共物品和服务。

  要保障集体成员对公共物品的受益权的实现,就要解决集体组织投资农村公共物品的资金来源问题。其资金来源有两个方面:一是国家公共财政资金用于农村公共物品建设;二是集体经济的收益投资于集体公共物品。

  我国目前已经进入了工业化中期发展阶段,也就进入到了工业反哺农业、城市反哺农村的发展阶段。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出:“完善公共财政制度,逐步实现基本服务均等化”和“把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村”。十七届三中全会《关于加快农村发展若干重大问题的决定》明确提出要“加快发展农村公共事业,促进农村社会全面进步”,强调“必须扩大公共财政覆盖农村的范围”。随着国家公共财政对农村公共事业的投资,必将丰富农村公共物品,实现农民集体成员的受益权。目前有关部门掌握的支农资金的拨付使用缺乏标准和有效监督,程序也不规范。往往依靠关系,才能得到。例如,陕西省佳县浴口乡陈家沟村农民陈某某,五年间通过请客送礼为本村和邻村要回扶贫资金约100万元,除被市、县、乡截留外,扶贫项目均由陈某某组织实施,既不通过村里,也不建账,要了多少钱没人知道,更无人监管。而村里的贫困面貌并无改变。[5]因此,对于国家财政资金支农最重要的是要建立公共财政投资与农民集体所有权的对接机制,完善拨付程序、使用标准,加强监管和审计。例如,国家财政投资村内的水利设施、道路建设、环境卫生、文化活动经费、农民培训经费、医疗人员补助经费、农村治安经费、特困户救助和五保户供养经费等费用,都要经过集体所有权主体对接承受,取得投资和投资形成的公共物品的所有权。经由集体所有权的管理,实现集体成员的受益权。同时为了鼓励集体按照“一事一议”原则集资投入农村公共事业,应当发挥财政资金的调控激励作用,建立 “一事一议”财政奖励补助制度,[6]对于农民集体按照“一事一议”决定投资的农村公共事业,财政资金予以配套奖励,以发挥财政支农资金的更大效果。

  国家公共财政资金投入农村公共事业,由集体所有权主体承接并取得国家投资农村公共事业设施和资金所有权,这仅仅是保障集体成员享受农村公共物品权益的一个方面,最重要的还是集体要有造血功能,在国家的扶持下,集体应当通过发展和壮大集体经济,加大对农村公共物品的投资,不断满足集体成员日益增长的公共物品和服务需要。集体投资公共物品和服务,在集体经济发展比较好的村,主要依靠集体经济收入投入,基本不存在公共物品和服务短缺的问题。而在一般村庄没有集体经济的情况下,投资公共物品,则主要依靠“一事一议”决定的筹资筹劳投入。“一事一议”存在很大的局限。即使按照“一事一议”决定了的投资投劳项目,也总是集体成员的一项负担,如果集体有能力投资就不会让集体成员负担。因此,“一事一议”是在集体没有收入来源的情况下,急需的公益事业又非办不可的情况下的权宜之计。而且,“一事一议”往往事到临头才开始动议,又总是议而不决,耽误事情。因此,为了保障集体成员对公共物品的受益权的实现,集体所有权行使中应当大力发展集体经济,增加集体收益。

  四、集体土地所有权行使中集体成员分享利益的保障

  集体土地所有权行使中集体成员的分享利益就是经集体分配由集体成员个人分别享有的利益,其实现形式就是参与集体土地所有权利益分配的权利,通过该项权能的行使集体成员取得个人的财产利益。主要有:其一,承包集体土地的权利和承包经营权的享有。其二,符合宅基地申请条件的,依法申请经批准取得对集体土地的宅基地使用权。其三,对集体可分配性财产参与分配的权利,例如集体土地被征收后取得的征地补偿款,集体分配时参与分配的权利。其四,参与集体各项福利分配的权利。其五,生产生活困难的,获得集体救助性财产的权利。

  集体所有权的行使目的就是要实现集体成员的利益,集体成员个人在集体所有权上分别享有的利益是独立地实现集体成员的个人利益,集体所有权是集体成员个人所有权实现的来源和基础,集体成员从集体所有权上分配取得的利益成为集体成员个人所有权或者他物权。例如,取得对集体土地的承包经营权就是集体成员是从事农业生产经营为目的对集体土地的占有、使用和收益的用益物权。对集体土地享有的以建造住房为目的的占有使用权就是宅基地使用权,也是集体成员独立享有的用益物权。在集体所有权上分配取得的其他财产则一般由集体成员取得个人的所有权。例如,从集体所有权分配取得的征地补偿款,集体福利分配的货币或者实物,由集体成员个人取得所有权。

  保障集体成员对集体所有权可分配利益的受益权能的关键是集体成员资格的界定。在集体所有权行使过程中,集体分配承包地、分配征地补偿款、分配集体福利都是以集体成员资格为前提的,在集体进行利益分配时,只要具备集体成员资格就可以平等地参与集体财产分配。一般情况下大多数集体成员的资格是确定的,不会发生分配的纠纷,但在特殊情况下,少数成员的资格往往会发生争议。例如,对于已经出嫁的姑娘,能否在娘家所在集体参与承包地和财产的分配,上门女婿能否参与妻子所在集体的承包地和财产分配,等等。由于法律对集体成员的主体资格没有明确的规定,对于特殊情况下的集体成员资格的认定没有法律的依据,各个集体的做法也不一致,在特殊情况下的少数集体成员参与集体收益分配的权利经常被剥夺。因此,保障集体成员参与集体财产和收益分配的权利,首先应当界定集体成员资格,应当通过完善集体所有权立法或者集体经济组织法,明确规定集体成员的资格条件,为集体成员资格的认定提供依据。

  集体成员参与集体财产和利益分配的权利是资格性权利,当集体财产分配时,每个集体成员都有平等的权利。集体所有权行使过程中,财产分配的方案要经过集体成员会议民主议定,但是对于集体成员参与集体财产分配的资格,不能由集体成员会议决定,不能由集体成员的大多数决定给某个集体成员不分财产或者少分财产。

  集体土地征地补偿款的分配发生在集体土地被征收的情况下,征地补偿款多,集体成员可分配的款额就多,保障集体成员对征地补偿款的收益分配权的实现就要大幅度地提高征地补偿标准,使之能够体现市场经济条件下集体土地的价值,体现公平和正义。同时要防止对征地补偿款的截留,确保补偿款补偿给被征土地的所有权主体—集体成员,公平分配给失地农民集体成员,保障被征地农民得到合理补偿;要按照被征地农民权益不减少原则,实行留地安置或留物业安置等多种安置方式;要按照发展权益均等的原则,制定相应的政策措施,将有稳定收入、风险小、易于管理的项目配置给被征地农村集体经营,确保被征地农民成为新型工业化、城镇化和农业现代化的积极参与者和真正受益者,公平分享土地增值收益。

  集体福利分配取决于集体经济的发展水平,集体经济发达,从集体经济盈余中提取的福利性分配财产就多,集体成员能够分享的利益就多。反之,如果没有集体经济,就谈不上集体福利分配。因此,集体成员参与集体福利分配权利的保障就在于要大力发展集体经济,增加集体的收益。据农业部全国农村经营管理统计资料显示,村集体经济组织用于农户分配的总量已从2005年的177.35亿元逐步上升到了2010年的320.87亿元,2010年人均34. 1元,5年增长了12.6%。2010年在全国59.3万个村中,无收益和收益5万元以下的村比例高达81.4%,其中有53%的村无经营收益,28.4%的村经营收益在5万元以下。[7]正因为集体经济这样的发展状态,集体成员对集体所有权的经营收益的分配权就难以实现,大多数村没有收入分配,2010年的人均34.1元少得可怜。因此保障集体成员的收益分配权实现的基础是要发展集体经济。对于农村集体经济的发展,十八届三中全会通过的《决定》仍然强调要“坚持农村土地的集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。”还决定要发展“国有资本、集体资本、非公有资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济……”“保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产的股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”这些规定都是农民集体成员从集体经济,包括集体参股持股的混合经济中享受利益,实现个人受益权的重要内容。特别是明确规定了集体成员对集体资产的股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利,这是以前所不曾有的,从而极大丰富了集体成员从集体经济直接实现个人利益的方式和途径,扩张其受益权能范围。集体建设用地是最为重要的生产要素,集体经济的发展与集体拥有建设用地使用权具有密切的关系。《决定》明确提出:“建立统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这必将有力促进农村集体经济的发展,确保集体成员从集体经济中受益。

  在集体土地实行承包经营的体制下,集体成员依法享有承包集体土地的权利。集体经过土地发包将土地承包给集体成员后,集体成员则享有对承包土地的承包经营权,有权使用、收益承包地,自主组织生产经营和处置产品,有权依法流转土地承包经营权,在承包的土地被征收、占用后,有权获得相应的补偿。也就是说承包经营权上取得的经营收益、补偿收益、流转收益,都是集体成员的承包经营权收益。保障集体成员依法享有承包经营权就是保障其利益取得的源泉。因此,在集体所有权行使过程中,集体发包土地是对其土地权能的处分,在集体所有的土地上为集体成员设定了承包经营权用益物权,使集体土地所有权承受了承包经营权的负担,其相关权能受到限制。因此,在承包经营权存续期间集体土地所有权的有关权不能发挥作用,集体所有权行使中必须尊重承包人的承包经营权,原则上不得收回承包地、不得调整承包地。但从目前的现实情况来看,还存在集体借行使土地所有权侵害集体成员的承包经营权的情况。主要是政府和村委会主导的土地流转往往强制农民流转承包地、操纵土地流转价格、截留流转费用。《农村土地承包法》第33条明确规定,土地承包经营权的转让必须遵循平等协商、自愿、有偿的原则,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行承包经营权的流转。第34条规定,土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。农村土地的所有权虽然属于集体所有,但农户的承包经营权定限着集体所有权的作用,集体组织不得流转承包经营权,农户对基层政府或者集体组织非法干涉其承包经营权行使的行为有权对抗。政府和村委会主导的土地承包经营权流转显然是违反法律规定的。因此,在集体所有权的行使过程中保障集体成员对集体土地的承包经营权,就是要以用益物权关系处理好承包经营权与集体所有权的关系,维护承包经营权的物权属性,依据物权法的规定以承包经营权定限集体土地所有权,集体不得以所有权的行使损害集体成员的土地承包经营权。土地承包经营权是集体成员取得土地经营收益和流转收益的基础性权利,必须予以保障。《决定》明确要求:“坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及土地承包经营权抵押、担保权能,允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多重形式的规模经营。”这样的决定极大地丰富了农民集体成员对集体土地承包经营权的内容,扩展了其权能范围,承包人不仅可以占有、使用和收益,也可以流转、入股;其流转也不限于本集体范围,而是在公开市场上流转;不仅限于用益,而且可以设定抵押,取得融资利益。

  宅基地使用权也是农民集体成员依据集体土地所有权的集体成员受益权能实现其利益的重要内容。宅基地使用权限于满足农民生活居住需要的目的,其权能本来仅限于对宅基地的占有、使用,禁止在本集体成员范围以外的流转,但是十八届三中全会通过的《决定》明确规定:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入的渠道。”这必将扩大宅基使用权的内容,保障农民对集体土地受益权能更加充分的实现。

  综上所述,农民集体土地所有权是农村一定社区成员集体的所有权,其主体具有多数人的群体特征,集体土地所有权的目的是要实现集体成员的利益,由此特殊性质决定了农民集体土地所有权在权能类型上具有集体成员的受益权能。集体成员受益权能就是集体所有权使集体成员享受集体土地利益,集体成员得依据集体的管理和分配,从集体土地及其收益上享受利益的权能,包括共享利益和分享利益两个方面。这是集体土地所有权目的利益实现所必须的权能。

 

 

 

注释:

[1][]彼得罗·彭梵得:《罗马法教科书》,黄风译,中国政法大学出版社1992年版,第23页。

[2]王景新:《农村改革与长江三角洲村域经济转型》,中国社会科学出版社2009年版,第100页。

[3]温铁军:《维稳大局与三农新解》,《改革内参》2012年第3期,第18 -21页。

[4]王景新教授主持的课题组于2009年完成的对农村公益事业建设情况的调查结果表明:就全国范围的抽样调查:村域农田水利设施严重老化,只有64.5%的村有效灌溉和排涝面积达到60%以上,有13.1%的村农田水利设施严重老化,基本不能使用;有1/3的村,村内主要干道与各自然村之间的道路只有泥路或者不畅通。调查五省区通户道路没有硬化的比例高达50%,村内道路建设不能适应社会经济发展的需要。村民饮水设施差,只有28%的村的村民方便饮用安全自来水,尚有8.4%的村没有水源和输水设施。村内环境脏乱,有43. 9%的村没有固定的垃圾收集场所,有28%的村虽然垃圾倾倒场所,但不能定期清理填埋。有95%以上的村没有生活污水处理系统,80%的村没有改造农厕,37%的村河流污染未治理。全国有体育健身场所的村只有10.7%,有图书文化站的村只有13.4%,有农民业余文化组织的村只有15%。1/3的乡镇没有敬老院,基本没有劳动力职业技能培训中心和农业科技服务站。参见前引[2],王景新书,第124-125页。

[5]井潇:《新农村建设试点村存在的不足》,《改革内参》2012年第43期,第36-38页。

[6]前引[2],王景新书,第133页。

[7]关锐捷、刘强、刘涛等:《如何提高农民的财产性收入》,《改革内参》2012年第30期,第26-31页。

 
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