【摘要】在中国迈向公共财政的过程中，《预算法修正案（草案二次审议稿）》的出台预示着我国公共财政的发展方向，而这部“航标”在彰显财政民主与法治的同时又具有诸多局限性，如预算法宗旨承袭旧义、预算原则不合时宜、预算权配置欠缺合理、地方债务风险应对不足、预算法责任单一等。认真对待这些难题，应前瞻性地考量中国当下国情，合理采纳我国预算改革积累的经验，吸收公共财政与民主法治的基本理念，从而重新厘定预算法立法宗旨、调整预算基本原则、优化预算权配置、控制地方债务风险、修缮预算责任机制，以期为我国公共财政发展奠定良好的民主法治基础。
【关键词】预算法宗旨；预算原则；预算权配置；地方债务风险；预算法责任
一、厘清预算法立法宗旨
基于上述认知，预算法立法宗旨应彰显公共财政的民主法治理念，突出代议制主体的主导地位，推动预算目的由“政府管理的工具”转向“管理政府的工具”。概言之，“预算审议稿”第一条“立法宗旨”应修订为——“为了规范和约束政府的预算收支行为，强化各级人大在预算活动中的监督和控制作用，明确预算法主体的权力（利）和责任，保障公共财政资金的筹集、分配和使用能最大程度地符合社会公众的需要，根据宪法，制定本法。”
二、调整预算基本原则
三、实现预算权合理配置
在预算法律规范之中，预算权作为贯通整部预算法的筋脉，是推进预算民主和预算法治进程的关键，唯有搭建平衡的预算权架构，才能保障我国公共财政体制的规范建构，因此，对于预算权的规定无疑应予以认真对待。相对于原先政府被赋予了过多的预算权限空间而致使人大预算主体地位孱弱的《预算法》，“预算审议稿”对此有所改观。例如，第十九条赋予了人大专门机构对预算草案、调整案以及决算草案的初步审查权；第四十三条与四十四条对人大的审查权进行了细化规定。但统筹分析“预算审议稿”全文，仍未能充分吸纳民主宪政、公共财政的精神，预算权制衡和监督体系依旧处于不平衡的状况：
综上，当前我国预算权规范性的不足，行政机关明显占据了过多的预算权空间，而以人大为核心的预算权监督体系远未达到硬化的程度。因此，要改善“预算审议稿”关于预算权配置欠平衡的状况，预算法的继续修订应适应预算民主与公共预算的发展潮流，在代议主体、行政主体以及社会主体之间不断调整、落实与完善预算权，这样才能形成一个规范化的预算权体系。[22]具体而言：
四、控制地方债务风险
五、完善预算责任机制
遵照责权统一的预算法原则，考量“预算审议稿”第十章关于法律责任的规定，较之原先《预算法》进行了一定程度的修缮，大体于同级政府（部门）之间、上下级政府（部门）之间构建了一个相对完善的法律责任体系，从而在政府预算权内部初步形成了责任与权力相对应的责任制。然而“预算审议稿”也仅是从政府内部监督与管理的角度对政府预算违法行为进行扩充规定，并未将预算问责制拓展到人大、公众预算监督法律关系的范畴，例如“预算审议稿”缺乏以权力机关——人大为主体的责任追究，而且从法律责任形态的角度而言，“预算审议稿”只是单一规定了行政处分的责任形态，缺乏经济责任和政治责任的必要规定，并且由于我国司法救济机制的欠完善，许多不规范或不合理的预算行为都游离于预算问责范畴之外，预算法定原则几乎丧失了其应有的约束力。例如，在预算执行过程中经常出现任意追加预算、挪用预算资金，致使预算和决算之间差距甚大。对此，为补充当前较为单薄的预算问责机制以夯实责权统一的基础，应该遵循可诉性理念的基本要求[35]，深刻剖析预算责任的内在特征，以完成修缮预算责任机制的重要任务。
六、结语
注释:
[1] 有关中国政治体制改革突破口的相关论述，可参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，生活·读书·新知三联书店2011年版，第298-304页；李凡：《公共预算推动政治体制改革》，载《人民论坛》2010年第5期；季卫东：《政体改革的两大棋眼：征税权与预算案》，载《同舟共进》2007年第5期。
[2] 2012年7月6日十一届全国人大常委会第二十七次会议再次审议《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》，同时在中国人大网公布向社会公开征集意见。
[3] 根据立法语言的基本要求，该条文有欠严谨性、准确性。其一， 对于“国家”的含糊定义未能凸显人大和政府、人民和各层代理机构之间的权责关系，易导致将“国家”片面理解为政府。其二，预算管理不仅涉及“宏观调控”，并且还涉及许多微观以及体制方面的事务。其三，关于“保障经济和社会的健康发展”，不同主体（政府、人大和公众）存在认知差异，按照预算基本逻辑，公众的要求和愿望应是基本判断标准。参见蒋洪、温娇秀：《预算法修订：权力与职责的划分》，载《上海财经大学学报》2010年第1期。
[4]有关“预算的实质要义是规范、控制和监督政府行为”的论述可参见朱大旗：《实现公共需要最大化》，载《中国改革》2010年第4期；朱大旗：《预算法修订应特别关注五大问题》，载《法治周末》2010年4月8日；刘剑文：《预算的实质是要控制政府的行为》，载《法学》2011年第11期。
[5] 参见朱大旗：《科学发展与我国<预算法>修订应予特别关注的五大问题》，载《政治与法律》2011年第9期。
[6] [美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2010年版，第25页。
[7] 参见史际春、邓峰：《经济法的价值和基本原则刍论》，载《法商研究》1998年第6期。
[8] 值得关注的是，预算原则与预算法的原则之间存本质之别，不应混同。预算原则是预算编制、审议、批准、执行等行为应遵循的基本原则；预算法的原则是制定和修改预算法应遵循的基本准则与原理，由于预算法是一部突出控权性的法律，其必须体现分权制衡、责权统一、正当程序等基本法律原则。
[9] 意大利财政学家尼琪提出传统预算的六原则：公开性、确实性、统一性、总括性、分类性和年度性；德国财政学者诺马克提出了公开、明确、事前决定、严密、限定、单一、完全、不相属等八个预算原则。参见马蔡琛：《政府预算》，东北财经大学出版社2007年版，第53-54页。
[10] 德国经济学家瓦格纳提出预算六原则：完整性、统一性、年度性、可靠性、公开性和法律性。参见上海财经大学公共政策研究中心：《2010中国财政发展报告——国家预算的管理及法制化进程》，上海财经大学出版社2010年版，第562页。
[11] 参见[美]詹姆斯·M·布坎南、理查德·E·瓦格纳：《赤字中的民主——凯恩斯勋爵的政治遗产》，刘廷安、罗光译，北京经济学院出版社1988年版，第178页。
[12] 例如，台湾学者蔡茂寅提出了财政民主统制必备的预算基本原则：统计预算主义、会计年度独立原则、预算单一原则、明确原则与严密原则、事前原则、公开原则等六个预算原则。参见蔡茂寅：《预算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第31-44页；马骏对传统公共预算原则的产生、发展、变迁以及预算原则的形成等都进行了较为深入的探讨。参见马骏：《公共预算原则：挑战与重构》，载《经济学家》2003年第3期。
[13] OECD曾将预算原则划为三类：Authoritativeness、Classical principles、Modern principles；具体为十项：权威(Authoritativeness)、年度基准(Annual basis)、全面性(Universality)、统一性(Unity)、明确性(Specificity)、平衡性(Balance)、可问责性(Accountability)、公开透明(Transparency)、稳定性(Stability)、绩效(Performance)。See OECD, The Legal Framework for Budget Systems: an international comparison, OECD Journal on Budgeting, Vol.4, No.3, 2006, pp.132-150.
[14] 诚然，预算的规范性（normative）原则并非一成不变的，预算原则将随着预算的时代功能及制度的演进而改变，研究预算原则的目的，主要在于了解如何通过这些原则进行预算过程，达成预算制度所预期的功能。参见徐仁辉：《公共财物管理》（四版），智胜文化2005年版，第64页。
[15] 按照预算信托原理，人民作为信托资金——财政资金的来源者，既是预算信托的委托人，也是预算信托的受益人，是预算信托实施结果的最终承担者。依照逻辑推导，人民应是预算结果的知情人，是预算过程的当然参加者和预算决策的最高话语者，而政府、政府各部门及其官员作为受托人，虽然居于预算信托管理事务的中心环节，是各类预算行为的具体决策者、执行者，但它们应在委托人人民直接或间接（即经由选举的国会、人民代表大会）订立的法律和预算文件的相应授权范围内行使管理和处分财政资金的职权（责），并对预算委托人同时也是预算受益人之纳税人人民及其代表（议会、国会、人代会等）负责，向他们报告、公开预算收支运行及其结果的有关情况，接受其监督、审议乃至纠正，以确保纳税人人民设立信托的目标——公共需要的最大化实现。参见朱大旗：《预算法修订应明定预算公开透明原则》，载《东方早报》2013年2月26日。
[16] 2012年，党的十八大报告明确提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，这为我国加快推进预算决算的全口径改革奠定了政策目标和前进方向。因此，只有在预算法中明确“完整性”原则，才能从行政层面实现财政部门对所有政府收支的全面、完整管理，进而在立法层面实现各级人大及其常委会对同级政府所有收支的全过程控制和监督。在制度建设上，借鉴国际社会立法的基本经验，应对预算“完整性”原则予以具体化——确立“全口径预算管理原则”，明确规定“政府全部收入和支出应当纳入预算”，依法取缔“小金库”，逐步取消预算外资金，建立、健全一个包括政府公共预算（含一般预算、基金预算、债务预算）、国有资本运营预算和社会保障预算在内的完整、真实、准确反映政府财政收支状况的“复式预算体系”，并依“完整性”原则指导和科学设计预算过程中的各项具体制度，真正实现将预算的全过程置于人民群众及其代表——各级人大及其常委会的监督、控制之下。
[17] 有关该五项原则具体内涵的论述，可参见陈共：《财政学》（第六版），中国人民大学出版社2009年版，第337-338页。
[18] “预算审议稿”第十二条第二款、第三款分别规定：国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案；地方各级政府之间的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市政府或者其授权的下级政府按照国务院的规定制定，报本级人民代表大会常务委员会备案。
[19] 张馨：《法治化：政府行为.财政行为.预算行为》，载《厦门大学学报》2001年第4期。
[20] [印]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社2002年版，第276页。
[21] 参见蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，载《法学研究》2011年第2期。
[22] 参见蒋悟真：《推进预算民主的三条进路》，载《法学》2011年第11期。
[23] 参见[美]伯纳德．施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第31-33页。
[24] [法]邦雅曼·贡斯当：《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贯译，上海人民出版社2005年版，第178页。
[25] 参见蔡茂寅：《预算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第172-173页。
[26] 预算编制的理想状况应是能评估经济现状与潜能，以及国家当前所欲达成的目标与可运用的资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分派使用。参见郭昱莹：《政府预算的总体与个体研究》，智胜文化2002年版，第12页。
[27] 参见[美]乔纳森·卡恩：《预算民主——美国的国家建设和公民权（1890－1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第204-205页。
[28] 参见[美]爱伦·S ·鲁宾：《阶级、税收和权力——美国的城市预算》，林琳、郭韵译，格致出版社、上海人民出版社2011年版，第233页。
[29] 债务财政是以牺牲人民将来的生活来换取近期的生活富裕，这就不利于国家科学发展中的代际平衡，从而有悖于社会的可持续发展原则；并且这种来源于修正的凯恩斯主义财政制度的预算赤字将给经济秩序注入了一种通货膨胀倾向。参见[美]布坎南、瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社1988年版，第11页、第57页。
[30] 根据审计署2011年第35号公告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元（约占2010年中国经济总量的27%），其中政府负有偿还责任的债务占62.62％；政府负有担保责任的或有债务占21.8％；政府可能承担一定救助责任的其他债务占15.58％。另据IMF研究报告的估计，中国扩张的财政债务上升到2012年GDP总量的45%，而2012GDP约为51.93万亿元，那么财政债务高达23.37万亿元。See International Monetary Fund, People’s Republic of China, Staff Report for the 2013 Article Ⅳ Consultation, International Monetary Fund, No.13/211, June 2013, p.13.
[31] “预算审议稿”第三十一条第二款明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”；同时第三十条第三款规定“国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理，并对地方政府债务实施监督管理”。
[32] 地方融资平台膨胀主要在于我国地方“政权公司化”的倾向，自1998年房改以后，地方政府作为生产要素的控制者和地方国有企业的出资者能直接进入市场领域，搭建了以土地为中心、地方融资平台为载体的新的地方财政体系，以此提高其财力。参见徐键：《分权改革背景下的地方财政自主权》，载《法学研究》2012年第3期。
[33] 参见张守文：《财税法疏议》，北京大学出版社2005年版，第16页。
[34] 在国外相关法律中，许多都规定政府举债的“黄金法则”。例如，巴西《财政责任法》紧密控制着经常性开支以实现正向的主要预算平衡；俄罗斯《预算法》（1998）涉及地方政府的条款表明，经常性开支不可超过总收入且借贷只可用于基建投资。参见刘琍琍：《地方政府债务融资及其风险管理：国际经验》，经济科学出版社2011年版，第71页。
[35] 法律可诉性主要是指现代法律规范应具备可以被任何人(特别是公民和法人)在法律规定的机构中(特别是法院和仲裁机构中)通过争议解决程序(特别是诉讼程序)加以运用的可能性。参见王晨光：《法律的可诉性：现代法治国家中法律的特征之一》，载《法学》1998年第8期。
[36] 参见朱大旗：《从国家预算的特质论我国<预算法>的修订目的和原则》，载《中国法学》2005年第1期。
[37] See Andreas Schedler. Conceptualizing Accountablity, In Andreas Schedler. Larry Diamond& Marc F.Plattner. Eds, The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder Lynne Rlenner Publishers, 1999, p.14.
[38] 参见冯辉：《宪政、经济国家与<预算法>的修改理念——以预算权分配为中心》，载《政治与法律》2011年第9期。
[39] 例如，1995年河北省饶阳县预算草案两次被否决；2002年湖南省沅陵县预算报告被否决，在加开人代会后才获批准；2005年新疆昌吉市人大常委会否决了2004年决算案和2005年预算执行报告；2009年河北省承德市的预算案两次被驳回，直至第三次才被通过。参见张献勇：《略论代表机关的预算否决》，载《人大研究》2009年第7期。
[40] 参见朱大旗、何遐祥：《预算法律责任探析》，载《法学家》2008年第5期。
[41] 纳税人诉讼制度已存在一些发达国家，其义是指当所有的纳税者对不符合宪法和法令的不公平税制及税务行政，有向法院要求确认其违法的权利；所有的纳税者在租税为不符合宪法和法令的程序或目的支出时，都有直接向法院请求停止该项财政支出，或要求在相应的该项支出中排除自己纳税义务的权利。参见[日]北野弘久《税法学原论》，陈刚等译，中国检察出版社2001年版，第353页。
[42] 参见[美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第399页。
[43] Aaron Wildavaky. Budgeting: A comparative theory of budgetary process. New York: Transaction Publishers. 1997, p.13.
[44] 国人的殷切期待，正印证梅因之言：“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在‘法律’的前面的”，使预算法修订尽可能地接近理想与现实之间缺口的结合处，这也将是预算法永远存在的趋向和使命。[英]梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆1959年版，第17页。
[45] 参见熊伟：《认真对待权力：公共预算的法律要义》，载《政法论坛》2011年第5期。
