【摘要】现代化的宅基地使用权取得制度应体现现代物权制度的激励功能以及对集约节约用地的激励;应对僵化的无偿取得、一户一宅原则予以突破,尊重当事人的意思自治;按他物权设定的程序—合意+公示来规范宅基地使用权的取得程序,并扩大宅基地使用权人取得权利的处分权能、明确宅基地使用权的期限;同时从土地利用规划、用途管制和完善法律责任等方面约束宅基地使用权取得。使宅基地使用权取得制度的基本人权、平等、自由、效益、权利、秩序等价值分别在公法和私法框架内予以体现并得以全面实现。
【关键词】农村宅基地;宅基地使用权;价值取向
一、农村宅基地使用权取得制度现代化构建的价值取向
(一)我国原有的宅基地使用权取得制度的价值取向
(二)现代化进程中宅基地使用权取得制度价值取向变化的必要性
1.现有价值取向下构建的宅基地使用权取得制度不能体现现代物权制度的激励功能
近年来,随着法治社会的构建,公民权利增加、权利意识逐渐提高,我国的法律和政策方面也有所调整,物权法的颁布,明确了宅基地为一项用益物权,同时十七届三中全会《决定》中指出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”,强调了一是要严格宅基地管理;二是要依法保障农户宅基地用益物权。法律制度和政策的调整体现了从只重视宅基地管理到既重视宅基地管理又关怀宅基地使用权人的财产权利的保护的理念的转变。现代物权制度从私法层面通过明确物的归属关系和利用关系来保护物权人的权利,实现物尽其用。而现有的宅基地使用权取得制度对宅基地的用益物权的私权性质体现不充分,无论从取得的程序还是取得的权利内容方面来看,都存在差距,无法体现现代物权制度的激励功能。
其次,就宅基地使用权取得的内容而言,农民取得宅基地使用权的权能受限。我国现行法赋予了宅基地使用权人的占有、使用、收益和部分处分权,其中,对处分权的限制较大,表现为仅默认宅基地使用权随着地上建筑物的转让而转让,但受让的对象仅限于一户一宅的情况下本集体经济组织内部的符合申请取得宅基地使用权条件的成员,禁止单独转让和抵押宅基地使用权。这导致了农村宅基地及其房屋与城市房地产相比较的歧视性待遇,违背物权法“对财产提供一体保护”的原则,使农民的财产权利得不到平等保护。无法有效激励宅基地使用权人合理利用资源,物尽其用,实现权利人利益的最大化。
2.现有价值取向下构建的宅基地使用权取得制度对土地资源的集约、节约利用激励不足
(三)宅基地使用权取得制度现代化构建的价值取向
宅基地使用权是建立在集体土地之上的一项用益物权,是一项民事权利,要受到民法的规范;同时,由于宅基地使用权是建立在“土地”这种稀缺资源上的一项权利,必须要受土地管理制度的约束,因而,宅基地使用权取得的价值取向必然体现为私法制度上的价值取向和公法制度上的价值取向,应当有一个复合的、多元的价值取向。首先,从私法意义上讲,民法是赋予权利和保障权利的法,宅基地使用权作为一项私权,宅基地使用权取得制度作为一项民事制度,应当体现民法上的私权神圣、权利平等和意思自治等以权利为本位的价值理念。取得权利的过程和取得权利的内容应更侧重于自由、效益和公平价值,保障宅基地使用权人取得的权利是一项现代意义上的物权。同时,任何权利都要受到限制,就宅基地使用权取得制度而言,应当受制于土地用途管制和土地规划管理等制度,因此,在其公法制度方面应当体现秩序和更广泛意义上的公平(代际公平和可持续发展)。社会变迁总的趋势就是制度的价值取向由单一实现到全面实现、由低水平实现到高水平实现的过程。 [17]随着我国社会的变迁,法律制度的价值取向应当由单一实现到全面实现,由低水平到高水平实现。宅基地使用权取得制度的人权、平等、自由、效益、权利、秩序等价值取向应分别在公法和私法框架内予以体现并得以全面实现。
二、农村宅基地使用权取得制度现代化构建的总体方向分析
(一)重视土地的资源和资产双重属性
(二)从私法和公法双重层面构建
三、农村宅基地使用权取得制度现代化构建的设想
基于上文对农村宅基地使用权取得制度的价值取向和总体方向的分析,笔者对构建现代化的农村宅基地使用权取得制度提出如下建议:
(一)合理规定农村宅基地使用权取得的实质条件
农村宅基地使用权取得的实质要件主要包括宅基地使用权取得的主体条件、限制性条件以及取得宅基地使用权是否以支付对价为条件等三个方面。
1.合理规定宅基地使用权取得主体
笔者认为,现阶段,坚持原始取得的成员性是必要的。理由如下:第一,从权利来源上讲,我国宅基地使用权制度是在特定历史条件下产生的,宅基地使用权来源于国家对在人民公社时期从农民手中无偿收回宅基地所有权而作出的一种补偿,是对历史的补偿;第二,受经济社会发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约,我国农村社会保障事业总体相对滞后,保障面较窄,保障水平偏低,与城市存在较大差距。在这种情况下,宅基地使用权仍然具有很强的福利性质,是农村村民最基本的生活居住保障。当然,在城乡二元结构消除,构建了统一的城乡社会保障体系后,可以考虑放宽宅基地使用权的申请主体条件以实现基本人权价值和财产权利自由及效益的立法价值的统一。
2.合理界定宅基地使用权取得的限制性条件
3.对农村宅基地使用权取得是否需要支付对价国家无需干涉过多
(二)完善农村宅基地使用权取得的程序条件
关于农村宅基地使用权继受取得,转、受人签订转让合同后,应当将合同内容告知同村村民,征求是否行使优先购买权意见;经乡政府审核,并经县以上人民政府批准,自办理登记手续之日起取得宅基地使用权。旨在通过程序审查转让人资格、保障优先权、买回权的行使的内容,是转让保证在法律允可的限度内。
(三)合理规定宅基地使用权人取得权利的内容
(四)农村宅基地使用权人的期限