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刘晓霞：宅基地使用权流转模式评析与选择 |
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时间：2013-04-27
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【摘要】宅基地使用权流转是宅基地制度的核心问题，宅基地使用权流转不仅是个法律问题，也是个事关经济政治制度的问题。随着城市化进程的不断发展，在一些城市出现“宅基地换房”现象，这些探索无疑具有创新之处但也有不足，其结果只是部分解决了城乡交界处的宅基地流转问题，因而只能是权宜之计。在全国范围内建立一套宅基地使用权流转制度以填补我国土地制度的相关空白才是当务之急。
【关键词】流转模式；宅基地使用权；市场
宅基地使用权流转就是指宅基地使用权因转让、出租、抵押、征收等方式导致使用权主体变更及其宅基地性质的变化。宅基地使用权的流转是宅基地制度的核心问题，宅基地使用权流转不仅是个法律问题，而且也是一个事关经济和政治制度的问题。对于宅基地上房屋的所有权问题，我国《物权法》并没有特殊的限制，也未授权给“国家有关规定”，那么我们有理由认为农村集体成员应当享有包括占有、使用、收益、处分在内的完整的所有权，农民就有权对其通过法律程序和合法手段获得的宅基地上的自有房屋进行处分和收益。笔者认为宅基地上的房屋与宅基地使用权是不可分的，基于此宅基地上房屋的可流转性和我国宅基地使用权被规定为不可流转就出现不可调和的矛盾。在这种矛盾下，是迁就并维护农民对房屋的所有权而牺牲国家在宅基地使用权流转管理上的利益呢？还是相反？法律却未有明确规定。相关政策性的规定明显选择以牺牲农民的房屋所有权为代价来维护国家在宅基地管理上的利益，这种统一规定无疑有利于土地管理部门严格的土地执法，但是农民的房屋所有权是公民享有的基本民事权益，在法律既无明确规定又未做出授权的情形下，这些规定显然没有权力对农民的房屋所有权做出限制。为了解决农村宅基地出现的一些问题和面临的困境矛盾，我国一些城市根据自己的情况开始在农村宅基地制度上进行改革和试点，这些探索无疑具有很多创新及不足之处。
一、“以宅基地换房”模式
近几年来，随着城市化进程的不断发展，在一些城市出现“宅基地换房”现象，这种宅基地使用权流转模式又可分为以下两种：
（一）北京大望京村模式
大望京村模式是指2009年5月北京大望京村的和谐拆迁模式，北京借此在最为敏感的农村宅基地流转领域做出了不小的突破。这项“农民上楼置换宅基地用于商业开发和农业产业化”为操作路径的“低调改革”在试点范围内取得了成功。具体方式就是对试点范围内的农村居民的宅基地统一进行拆迁，将这些农村居民迁入这片宅基地上兴建的楼房内。由原来的平房改为楼房，使原有宅基地被置换出来，最后将这些土地用于商业开发、农业产业化开发。朝阳区崔各庄大望村曾经是京东出名的城乡结合部，常住人口不到3000，却聚合了3万多流动人口；2009年，大望京村缔造出“无一户上访、无一户强拆”的快速动迁奇迹:2011年5月，大望京村的3000户村民正式入住定向安置房“京旺家园”小区，成为小区居民。
大望京村模式的特点在于政府的主导作用，当地政府在整个过程中发挥着重要的导向性作用。农民利益得到实际的保障和维护，与此同时，并没有牺牲开发商的利益，达到了农民利益与开发商利益的共赢和兼顾。在广大农村地区，政府的公信力和群众威望得到了农民最大程度的信任和配合，从而得到更好的效果 [1]。“大望京模式”在补偿办法、安置就业、医疗养老、转工培训、遗留问题解决等方面并无特别。然而，针对“农民进城”这一系统工程，“大望京模式”集成北京市9项政策措施，制定腾退安置“解决方案”，才是大望京的过人之处。大望京村的成功告诉我们，拆迁让失地农民“进城上楼”容易，获得长久的生活保障难。针对农民就业能力参差不齐、生活缺乏长远保障的问题，制定相关政策，促进农民职业技能与素质培训，安置就业才是最重要的。
（二）天津模式
天津地区的试点模式也是“以宅基地换房”，其具体做法是：“农村村民遵循自愿的原则，依照相应的置换标准用自己的宅基地置换一套位于小城镇内的住宅，然后离开农村，搬到小城镇居住、生活。原来的农村宅基地用于复垦，节约下的土地进入流转领域，用土地收益补偿小城镇住房建设资金”。 [2]笔者认为：天津宅基地换房实际上突破了房屋的可流转性与宅基地使用权不可流转性的矛盾，遵循了房地一体主义的商品房模式。农民私人享有的宅基地使用权按照其原宅基地使用权面积转变为房地一体的小城镇居民商品房。天津模式在我国其他地区也被广泛使用，这些地区包括山东德州开发区、重庆九龙坡区等。
二、“双放弃”模式
十七届三中全会召开以来，土地流转成了社会公众普遍关心的一个热词。很多地方也开始陆续探索土地流转的新措施，成都温江区最近推出了“双放弃”制度。“双放弃”就是指农民自愿放弃土地承包权和宅基地使用权，在城区集中安排农民居住，并享受与城镇居民同样的社保等待遇。这种模式在设计时主要针对人群是在城市有固定工作的农民，家庭的非农收入为整个家庭的主要，这些农民在农村同时拥有宅基地和耕地。在此种情形下，农户通过申请程序申请对耕地承包权和宅基地使用权进行放弃。申请放弃之后，当地政府对其放弃的情形进行核查，获得批准后入住统一规划的居住区域，户口转为城市居民，进入政府的失地农民社会保险系统。类似的还有浙江嘉兴和宁波地区。2008年，嘉兴率先取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为‘居民户口’；并在南湖区、平湖市等地试点，鼓励有地居民实施‘两分两换’工程，即宅基地换城镇房产、土地承包经营权换社保，推进上地承包经营权成片流转和农户向城镇集聚。 [3]
另外，重庆市江北区鱼嘴镇双溪村的“双放弃”模式的实质是农民以“土地”换取“社保金”后，由农民转为市民。在双溪村，农民以每家每户为单位自愿放弃其土地承包权和宅基地使用权，当地政府根据相关标准给予经济补偿，相关费用和数额根据标准进行计算。获得补偿以后，放弃土地承包权和宅基地使用权的农民转为城镇居民。在享受原有的新农合医疗外，按照重庆市的城镇低保标准，符合标准的人按月领取社保金。“双放弃”模式在我国具有明显的尝试性，在局部地区得到试点和实行。这种模式的优点在于在农村实现了一定规模化的土地经营，鼓励农民进入城市谋生，变为城市居民。但是这种模式缺乏法律制度的规定和保障，制度上的缺失必将损害农民的根本利益，失地农民的生活水平和稳定就业不能得到法律上的保护。
三、宅基地使用权上市流转模式
（一）广东模式
早在2005年时，广东就在全国集体建设用地使用权流转的试点城市顺德等地的经验基础上，通过了相关集体建设用地流转管理办法。广东此次的大规模试点改革项目被媒体评价为“第四次土地革命”。有关数据显示，2005年到2006年一年间广东农村建设用地使用权转让23200多亩，发生交易2100多宗，总价值20多亿元人民币。近年根据广东省国土厅的保守估计，依然有大量的农村集体建设用地处于闲置状态，广东省酝酿农村宅基地流转上市相关管理办法的步伐仍在加剧。“农村集体土地将与国有土地一样，按‘同地、同价、同权’的原则纳入土地交易市场。然而在这个改革中，作为集体建设用地一部分的宅基地，依然被谨慎地限制在原有的框框内，未有突破。2007年，在广东省‘两会’期间，广东再探‘雷区’，拟让农村宅基地上市流转。” [4]2009年，广东省政协调研组发布《关于深化农村土地管理体制改革，促进珠三角持续健康发展的调研报告》，建议要尽快完成集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权的发证工作，为集体土地进入市场提供权属保障。广东此举最大意义在于使目前村集体所有的宅基地使用权逐步走向“取得、行使和转让”的完整的物权体系。
（二）“地票交易”模式
在全国试点农村进行土地制度改革时，为了更大地实现农村土地价值，重庆独创出土地的“地票交易”制度。在2008年10月，我国第一家农村产权交易所在成都成立，同年12月1日，全国第一家农村土地交易所在重庆挂牌。当日，交易所举行了第一场的土地交易会，发生全国范围内第一宗“地票交易。”
土地交易所根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》的规定而成立，土地交易所的性质类似于证券交易所，属于非营利性的法人机构，不以营利为目的，实行完善的法人治理结构，提供固定的交易场所。对重庆市范围内农村土地交易信息进行汇总集合，建立信息库、同时发布交易信息、办理相关的农村土地交易事务。重庆农村土地交易所交易的品种包括实物交易与“地票交易”。实物交易主要是指农村耕地、林地等农用地使用权或土地承包经营权的交易。“地票”则是指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出建设用地指标，由重庆市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。 [5]这个凭证就是“地票”。“地票交易”的运行步骤包括复垦、验收、交易、使用。
“地票交易”给我国农村土地产权市场提供了一种新的可能性，激活了农村广大的闲置宅基地以及相关建设用地资源。土地作为一种重要的生产和生活资料，只有将其作为市场因素参与市场配置才能实现土地产权价值的最大效益，有利于农村土地资源的优化配置。如前文所述，农村宅基地使用权的流转必然对带动整个农村生产要素市场的发育和形成、推动农村固定化的土地资源转化为流通的资本具有重要意义。
四、宅基地使用权流转模式之评析
“以宅基地换房”模式与“双放弃”模式都是以政府行为代替市场行为，置换的标准、货币体贴的标准、被置换住房的规划建设等都由政府统一“规定”，没有遵循市场经济“等价交换”原则，置换依据不充分，村民也没有按照市场规律进一步选择的可能，从一定意义上只是宅基地形态和空间的转移而不是价值的转移。政府行为的置换政策很难适应市场价值和社会观念的变化。宅基地置换应以“等价交换”为原则，村民宅基地置换的依据应是经过科学计算的宅基地价值，同样被置换的城镇住房也应体现其市场价值。
以上所述的流转模式是当前在实践中农村宅基地使用权流转改革的主要模式，从一定程度上反映了国家正在对农村宅基地使用权流转进行积极探索。这些流转模式是我国农村宅基地使用权流转改革较为成功的例子，但是目前的流转模式大多仍是归并和缩减农村住宅建设用地，以新农村建设为名获取城镇建设用地指标、补充地方财政收入。一方面，农民在进入城镇以后，生活上有很多不便利；另一方面，农民在失地以后补偿过低。在城乡一体化的进程中，大部分区域的政府行为并不尊重农民利益，部分地方政府在集体土地拆迁征地过程中，出现违法乱纪的现象，从而极大地损害了政府的形象。因此，以行政力量为主导，不仅容易导致资源配置效率减低，更容易导致腐败。并不能从理念与制度上建立起解决农村宅基地使用权流转的制度。尽管农村宅基地使用权制度缺陷甚多，但这些地区经过探索积累的实践经验，仍给我们以希望。通过上述宅基地使用权流转模式的实践与探索，笔者认为，对于宅基地使用权流转问题，国家应当积极地进行引导、规范，而不能简单地加以禁止。应遵循经济学的价值观，重视并引导以市场力量来主导的宅基地使用权交易。建立和完善交易市场，保障信息公开透明，实现宅基地使用权交易的公平。现行的一些流转模式是为缓解因为城市发展出现的用地紧缺，效益上只是部分解决了城乡交界处的部分宅基地流转问题，只能是权宜之计。在全国范围内建立起一套宅基地使用权流转制度以填补我国土地制度的相关空白才是当务之急。
五、我国宅基地使用权流转制度的选择
（一）宅基地使用权流转制度设立的总体思路
任何一种制度的设立都离不开科学的理念，我国宅基地使用权制度只有确立了立法活动的正确方向和基本原则，才能够立足于我国农村实践和现有法律制度。通过上述可知，宅基地使用权的自由流转是我国农村土地制度改革的一种必然趋势。宅基地使用权自由流转并不意味着万事大吉，应准确预见到放开流转后可能产生的负面效果，否则负面效果可能会冲击自由流转带来的效益。“农村宅基地使用权的取得、流转、消灭和农村土地保护、农民权益保护的协调发展，是当前我国宅基地使用权制度构建中亟待解决的关键问题”。 [6]因此，宅基地使用权流转制度的构建要遵循如下原则和思路：
1．顺应市场经济体制下“城乡一体化”发展的要求。市场经济体制就是以市场为基础，依靠市场机制作为基本手段对参与的市场要素进行分配，从而实现资源优化配置的一种经济体制。市场经济体制是社会发展到相当发达程度的一种商品经济形式而形成的市场机制和经济体制。我国处于社会主义初级阶段，采取有中国特色的社会主义市场经济体制。同样要求以市场机制作为资源配置的基本手段，统筹社会结构的均衡发展，通过发挥社会主义的市场优势，实现市场在资源配置中的基础性作用。农村宅基地使用权流转制度的突破和创新从很大程度上反映了市场经济的发展要求。因此，在制度构建时必须要从适应市场经济体制的需求为出发点，立足于我国农村的现状和实际，遵循市场商品货币理论，市场价格机制等规律。市场经济要求主体平等、经济关系市场化、生产经营自主化和追逐利益最大化。市场经济的这些典型特征要求在法律上赋予农村宅基地使用权流转的自由，实现城乡居民在支配宅基地和国有土地使用权上的平等权，即城乡一体化。赋予宅基地使用权人享有处分其宅基地的充分自由，使农民能根据自己的意愿和自由，决定如何利用宅基地使用权及想要流转的对象，以保障其享有宅基地的最大利益。由此可知，宅基地使用权流转制度的构建要与我国社会主义市场经济体制的背景相适应，使农村宅基地使用权的权能完整化。
2．实化集体土地所有权，保护宅基地所有权人利益。如前文分析，集体土地所有权虚化是我农村土地制度所存在问题的根源，集体土地所有权主体虚位就成为宅基地使用权制度不完善的一个重要原因。对宅基地使用权制度进行重新构建，就无法回避集体土地所有权的问题。由于我国的特殊国情，使集体土地所有权制度在设置的最初被赋予了社会主义的潜在内涵，集体土地所有权肩负了农民个体享有土地共同支配，实现共同富裕的社会保障使命。但在经济快速发展的今天，农村的经济发展已经不同于制度设计的最初时期。笔者认为，重构宅基地使用权制度的前提是集体土地所有权制度的改革和完善，赋予集体土地所有权私权属性。明确集体土地所有权的主体，使其真正建立在成员自愿参加的基础上，使成员自愿表达自己的意志。以法律的高度给予农村集体以主体的地位，保证其享有对其土地的完整物权。其中最为重要的是集体土地收益和处分的权利。在此基础上，通过法律许可农村集体组织对其土地进行流转买卖等处置，充分实现集体土地的有效利用。具体到宅基地上，应当设立宅基地使用权制度，发挥农村集体在宅基地上的主体作用，包括对其所有的宅基地使用权的获得、流转、消灭的过程中承担监督管理和处分的作用，并依靠法律赋予其对宅基地使用权流转过程中的收益权。
在我国，城镇居民可以通过单位福利，获得福利性分房。其获得到的不仅是国有土地使用权，还包括房屋。他们通过缴纳少于同等商品房屋的价格获得房屋所有权。而在我国农村，农民获得的只是“一户一宅”的宅基地使用权，房屋尚且需要自己出资建造。农民除了房屋，几乎没有什么财产，农民从宅基地上不但并未实现多大的利益，反而使处分房屋的权利也受到了限制。我国《宪法》规定保护公民私人所有的财产，但农民的房屋所有权行使却受到限制，该种限制虽然出于保护的目的，但事实上并未产生保护的效果。这种限制甚至对农民房屋所有权造成了影响和损害，不利于农民利益的保护。要发展农村经济，使农民安居乐业，稳定生活，前提是要让农民拥有更多的生产资料和资金以创造财富。实现这个目标，要让农民对其有限的财产发挥更大的效能，就应该充分赋予农民权利，使其享有宅基地使用权的最大利益。不适当的干涉和限制，无疑会对消除城乡差别、维护物权体系基本运行规则产生不利影响。因此，在构建农村宅基地使用权流转制度时需要从制度的源头充分重视农村的稳定和农民利益的保护。
3．达到资本最大收益冲动与基本保障功能的平衡。如前所述，农村宅基地使用权具有明确的社会保障功能，在宅基地使用权流转制度建立以后，如何尽快建立相应的补偿、救济制度是当务之急。一旦宅基地使用权投入市场进行流转经营，资本收益的冲动可能会影响宅基地使用权本身所具有的社会保障属性。在宅基地使用权流转时，首先是促使农民从自己所享有的财产权中得到收益，同时更需要兼顾农民的居住权，以免社会两级分化现象出现。因此，建立和宅基地使用权流转制度配套的相关保障措施，使失地农民获得可补偿的生活保障是宅基地使用权市场化的一个重要外部条件和社会条件。从而达到资本最大收益冲动和宅基地使用权保障功能间的均衡。
4．构建合理的宅基地立法体系。根据前文所述，目前我国调整和管理宅基地使用权的法律法规主要有《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《确认土地所有权和使用权的若干规定》及各省市的地方性法规、规章和规范性文件。现有的农村宅基地使用权政策法规与行政管理，由于立法滞后而且法律效力低，无法满足农村经济发展体制的需求。因此，应加强宅基地管理立法力度，完善整个立法体系。“要对宅基地使用权进行专门立法，专门对宅基地的标准范围、规划利用、产权关系等进行规定。” [7]从体系的高度对宅基地使用权进行全方位的规制，填补宅基地使用权制度的体系空白，使保障农村宅基地使用权有法律依据。目前我国立法对于宅基地使用权的规定缺乏体系性，散见于相关行政法规、条例中，缺乏一套完整的法律规范。就立法层面来说，制定一部全国范围内适用的完整的宅基地使用权法律并没有技术层面的困难，这样的法律在规制方面应当囊括宅基地使用权的性质、取得、流转、消灭等一系列的内容，专门的宅基地使用权立法是完善我国农村宅基地使用权制度的基础和前提。
（二）建立宅基地使用权流转市场
1．引入市场经济机制。由于经济利益的驱动和城市居民对宅基地的现实需要，在现实生活中，就自发的形成了宅基地使用权交易的隐形市场，这种“地下”操作，长期处于隐蔽状态。此种类似于“土地黑市”的隐形市场的存在，一方面扰乱了农村土地市场的正常秩序；另一方面，造成了土地权属混乱和各种产权纠纷，给国家土地行政管理造成巨大困难。如本文已述，这些弊端出现的原因是宅基地使用权的流转条件和流转方式缺乏相关规范性指导，正是因为我国立法对于宅基地使用权流转缺乏明确的规定，健全的流转市场才无法生存。这也是宅基地使用权流转的现实与立法之间紧张关系的表现。要在我国实现农村宅基地使用权流转，实现土地资源合理配置，促进农民对其享有的宅基地使用权的利益最大化必须利用市场这只“无形的手”。只有将宅基地使用权的流转投入市场进行运作，才能真正的实现所谓的宅基地使用权流转。在我国，城市的房地产市场基本成熟，而农村土地市场包括宅基地使用权市场仍旧处于缺失状态。潜在的“黑市”交易造成了宅基地使用权流转的各种混乱和无序状态。只有建立标准化的交易市场才能保障宅基地使用权流转的有序进行。目前我国农村宅基地制度是计划经济时代特殊经济体制下的产物，具有封闭性的显著特征，农村宅基地使用权流转需要开放的流转市场。唯有完整健全的宅基地法律制度规制，才有可能在合法的制度保障下完善农村房地产一级市场与流转的二级市场，以参照城镇房地产市场进行公开询价竞价等方式，健全农村宅基地使用权流转的市场体制。 [8]
2．合理的价格机制。价格机制是商品流通市场的活性剂，所谓价格机制，是指在市场竞争过程中，根据商品供求关系以及其他相关市场要素，确定商品进行交易的市场价格的机制。从经济学角度分析，商品价值都是在市场条件下，由市场经济的客观规律包括价值规律、供求规律、竞争规律共同调节而形成的。基于经济利益的驱使，市场依赖合理的价格体系，市场活力亦来源于此，而如何建制合理的价格机制是市场稳定运行的基础。马克思主义的经济学原理对于宅基地使用权价值同样也可以适用。商品的价值是价格的基础，价格则是价值的货币表现，而供求关系的变动和竞争的展开又影响价格围绕价值上下波动，商品的市场价格正是由价值规律、供求规律、竞争规律相互交织组成的。宅基地使用权价格的形成可参照国有土地使用权的竞价方式，以市场为导向，同时兼顾资本收益最大化和宅基地使用权本身的社会保障性。“同地，同价，同权是宅基地市场交易的基础。价格的确定要体现空间差异性和宅基地区位环境质量的差异性。” [9]原则上应当坚持以市场决定的价格为基础，尽快地建立一种完善的符合我国农村现实的宅基地使用权价值评估体系。
3．流转的强制登记制度。“宅基地使用权为物权的一种，而物权的取得必须有外部可辨认的表征，才能透明其法律关系，避免第三人遭受损害，保护交易安全”。（注：王泽鉴：《物权法》第一册，1996年版，第75页。转引自高圣平、刘守英：《宅基地使用权初始取得制度研究》，载《中国土地科学》2007年第2期。）其中提到的“必须有外部可辨认的表征”就是物权的公示原则。前文对宅基地使用权的取得规定了强制登记制度，而笔者认为登记制度应该贯穿于整个宅基地使用权制度中。当务之急是建立宅基地使用权流转的强制登记制度，参照城镇房屋所有权流转制度对宅基地使用权流转进行登记规制，宅基地使用权发生流转以后，交易当事人必须到登记机关对流转标的办理登记手续，保障宅基地使用权流转的法律效力，此举旨在防止宅基地使用权流转的肆意性。在设定流转登记制度时，可以仅限于向城镇居民转让宅基地使用权，这样便不至于影响流转的效率。
注释:
[1]“大望京模式”创造城乡一体化“奇迹”[EB/OL]．[2011- 12- 07].http：/ /www.gongyishibao.com/News/200907/124618． aspx． [2]董万程.农村宅基地使用权流转的法律分析[J].河南省政法管理干部学院学报，2010( 1) ：136-139． [3]万国华.宅基地换房中的若干法律问题[J].中国房地产，2009( 3) ：52-53． [4]广 东 再 探“雷 区”拟 让 农 村 宅 基 地 上 市 交 易[EB/OL].[2011- 12- 20].http：/ /news.163.com/07/0626/08/ 3HTBQORL0001124J.html． [5]贺雪峰.地权的逻辑[M].北京：中国政法大学出版社，2010：305． [6]陈小君.宅基地使用权[M]/ /王利明.物权法名家讲坛.北京：中国人民大学出版社，2008：332． [7]韩俊.中国农村土地问题调查[M].上海：上海远东出版社，2009：107． [8]高洁.我国农村宅基地使用权流转法律问题研究[D].北京：中国政法大学硕士学位论文，2009． [9]张凤荣.持续土地利用管理的理论与实践[M].北京：北京大学出版社，1996：99-103． |
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