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陈天昊：从《招标投标法实施条例》的颁布看政府采购救济制度的完善——以法国经验为借 |
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时间：2013-02-01
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【关键词】政府采购；招标投标；系统论；涌现观；救济制度 引言 长久以来，政府采购与招投标法律制度之关系都可用“貌合神离”来形容：二者在实际运作中相互关联，却在法律制度层面冲突频频。造成这种现象之根源在于法律制度与监管权的错位：政府采购法的监督实施机关为财政部，而招投标法的监督实施机关则为国家发改委。为了理顺二者的关系，有学者提出了“制度统一先行，监管权统一后行”[①]的策略。2011年12月20日颁布的《招标投标法实施条例》（后文统称：《招标条例》）正为我们提供了这样一个“制度统一先行”的契机。
《招标条例》颁布之后，发改委有关官员撰文指出，此次《招标条例》的制定在协调政府采购与招投标法律制度的问题上主要集中解决二者适用范围上彼此纠葛不清的问题[②]。但对比《招标条例》与《政府采购法》，不难发现二者对救济制度的设计同样已经达成某种默契：在该条例颁布之前，《招标投标法》并未规定相应的救济制度，而《招标条例》则通过对政府采购救济制度进行批判的继受，建立了一套新的救济制度，该制度既继承了《政府采购法》规定的“质疑——投诉”制度的基本结构和元素，更进行了制度创新。考虑到近年来财政部不断地强调协调二者的必要性[③]，几乎与《招标条例》同步起草的《政府采购法实施条例》很可能也会继受刚刚公布的《招标条例》对救济制度的创新，从而使政府采购与招投标法律制度在救济制度层面实现“统一”。
然而，《招投条例》在此方面的工作及意义似乎被忽视了。本文试图抛砖引玉，联系《招标条款》之救济制度的创新及不足，借鉴法国的相关经验，探讨如何借《政府采购法实施条例》的制定来完善现行的政府采购的救济制度。
既然已经窥见国家发改委与财政部的制度统一的意图，那么我们首先有必要追问如下问题：政府采购救济制度是否可能统一于《招标条例》设计的新救济制度？换言之，即现行的政府采购法律制度是否能够容纳《招标条例》规定的新的救济制度？
对此，我们需要分两部分来思考：
首先，应该分析现行的政府采购法律制度与新救济制度在形式上的可融合度，即二者在规范层面是否存在不可调和的冲突。
其次，还应该审视现行的政府采购法律制度与新救济制度在实质上的可融合度，即新救济制度是否可以很好地实现政府采购制度赋予他的功能。
若对上述两个问题的回答都是否定的，即《招标条例》之新救济制度与政府采购法律制度缺乏可融合性。那么正在制定中的《政府采购法实施条例》又该如何避免重蹈覆辙？为了回答此问题，本文将结合法国政府采购法的相关经验，在尊重政府采购法律系统的“自组织”[④]的前提下，提出完善措施供《政府采购法实施条例》的制定者参考。
下面将首先介绍《招标条例》之新救济制度的两点创新之处，然后再依次进入上述问题。
一、《招标投标法实施条例》之救济制度创新之处
最新颁布实施的《招标条例》通过其第22、44、54条及第5章规范了招标投标活动中的救济制度——异议与投诉制度。相比于《政府采购法》及财政部发布的《政府采购供应商投诉处理办法》（下文简称第20号令）和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（下文简称第18号令）规定的政府采购救济制度——质疑与投诉制度，新条例主要存在两点创新之处：
（一）救济范围的立体扩张
1. 扩大救济对象的广度
《招标条例》第22、44、54条对异议制度的规范，以及第5章对投诉制度的规范，都以“投标人或者其他利害相关人”来定义救济主体，这意味着在招标投标活动中，有权提起救济的主体不再限于实际参加了采购活动的（即实际投标的）投标人，还包括了其他可能参与招投标活动的潜在供应商。
在政府采购法学之中，赋予潜在供应商提起争议的权利，这本就是题中应有之义，WTO的《政府采购协议》（The plurilateral Agreement on Government Procurement，后文统称为GPA）也是如此规定[⑤]。但2003年实施的《政府采购法》却并没有明确的赋予潜在供应商提起救济的权利，而2004年财政部第20号令更是直接明确的排除了潜在供应商提起救济的可能[⑥]。对此，学界早已多有批评[⑦]。
由此可见，《招标条例》的颁布实施，为那些利用招投标方式的政府采购活动的潜在供应商打开了救济的大门。这样将大大地增加有权提起救济的主体，更好地保证政府采购的竞争性。
2.挖掘救济事由的深度。
《招标条例》第22、54条对异议制度的规范，仅指出投标人“对资格预审文件”“对招标文件”“对评标结果”有异议的，应当提出异议。而没有指明，上述异议的事由是否应该对提出异议当事人自己可能造成损害。
《招标条例》第5章对投诉制度的规范，则明确的在第60条规定“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以……投诉”。可见，此处仅要求当事人提起的事由违法，而不要求该事由对其自身权益可能造成损害。
这与现行的政府采购法律制度明显不符。《政府采购法》第52条规定：“……认为……使自己的权益受到损害的，可以……提出质疑”。财政部第20号令第7条也规定：“供应商认为……使自己的合法权益受到损害的，应当首先……提出质疑，对答复不满的……提起投诉。”
由此可见，《招标条例》对于供应商提起救济的事由不再严格限定于可能“损害自己权益的”事由，而只要是“不符合法律、行政法规规定的”事由供应商都可以提起。这一方面会增加供应商提起异议、投诉的机会，使其更好的保障自己的权益；另一方面，也会鼓励供应商对缔约阶段合法性进行监督。
（二）济程序的结构变革——创设“异议自动暂停”制度
《招标条例》第22、54条分别规定了对“资格预审文件、招标文件”和“评标活动”两者有异议时，供应商有权向招标人提出质疑。并且，招标人在做出答复之前，暂停招投标活动。
对比于《政府采购法》和财政部的第18、20号令，在政府采购的救济制度之中，质疑本身并不能带来暂停。只有在投诉程序中，财政部门可以视具体情况暂停采购活动。
就理论上而言，在供应商提起救济（不论是质疑还是投诉）之后暂停采购活动，这有利于在合同签订之前就纠正所有的违法之处。否则等到合同签订之后，甚至已经开始履行之后再试图纠正违法，就可能会否定整个合同的效力，给公共利益及供应商的利益带来难以弥补的损害。
因此，《招标条例》在该问题上的创新规定，体现了其更好地保障投标人及利害关系人救济权的实施的意图。
总之，在“还原论”视角下，上述两点创新分别有利于扩大竞争基数、加强对招投标合法性监督、提升对潜在供应商的救济力度。然而，即便如此，若希望通过《政府采购法实施条例》将上述创新吸纳入现行的政府采购法律制度，我们还需要分析二者的可融合度。
二、 《招标投标法实施条例》之救济制度与《政府采购法》的规范冲突——对形式可融合度的分析
现行的全国性政府采购法律制度是由《政府采购法》与各部委规章共同构成的。按照法的层级效力，法律高于行政法规，行政法规则高于部委规章。因而即便未来的《政府采购法实施条例》与现行的各部委规章存在冲突，其仍然不影响《政府采购法实施条例》的效力。但是，该条例却不能与《政府采购法》相冲突。因此，分析《招标条例》之新救济制度与政府采购法律制度的形式可融合度，实质上是分析《招标条例》上述两点创新之处是否与《政府采购法》存在不可调和的规范冲突：
（一）救济范围上的规范冲突
首先，对于救济主体是否应该包括潜在供应商的问题。《政府采购法》在第六章“质疑与投诉”之中仅提到“供应商”，而没有如同《招标条例》中的“投标人或者其他利害关系人（第54条）”和“潜在投标人或者其他利害关系人（第22条）”。
从字面解释出发，“供应商”可被狭义的理解为仅限于参加了采购活动的供应商，财政部第18、20号令正是采纳了此种理解；但是，该词也可以作为属概念而涵括“潜在供应商”（种概念）。因此，对于新救济制度，字面上的“供应商”蕴含着足够的包容性。
从文本脉络解释出发，可以联系到该法的第21条：“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人”。但该定义采用的是功能性定义，并没有明确此处的“供应商”是否包括“潜在供应商”，或是仅限于“参与采购活动的供应商”。因而，脉络层面的“供应商”也不与新救济制度冲突。
从主观目的解释出发，可以联系到《政府采购法》立法过程中的三个文件“关于《中华人民共和国政府采购法（草案）》的说明”，“全国人大法律委员会关于《中华人民共和国政府采购法（草案）》审议结果的报告”和“全国人大法律委员会关于《中华人民共和国政府采购法（草案）》修改情况的汇报”。但这些文件中仍然没有明确指明“供应商”是否包括其他的潜在供应商，即便我们从作为起草者的财政部后来发布第18、20号令的内容上可以揣测起草者似乎意图仅限于参与了采购程序的供应商，但是起草者的意图不等于立法者的意图，后者的意图在这个问题上其实仍然是模糊的。
最后，从客观目的解释出发，加强招投标程序中的竞争本是采购程序能否取得最经济且高效之结果的必要条件。理论上竞争越广泛越激烈，采购所得之结果就越优，因此扩大对“供应商”的理解范围，涵括潜在供应商和其他利害关系人，这并不与政府采购法律制度的目的相冲突。
通过对《政府采购法》的规范进行解释，扩大救济对象的创新与《政府采购法》并无不可调和的规范冲突。只是由于过去存在财政部第18、20号令，拘束了对《政府采购法》中对“供应商”的理解。若《政府采购法实施条例》吸纳《招标条例》对救济对象的创新，其即可改变之前的狭义理解，且并不与《政府采购法》相冲突。
然而，对于提起救济的事由是否仅限于“可能损害自己的权益”的问题，二者则直接冲突。《政府采购法》第52条规定所有提起异议（质疑）的事由必须是供应商认为损害了自己权益的事由。而《招标条例》的第22、54条却没有照搬此种规定，不仅如此，《招标条例》的第60条明确指出只要事由违反法律、行政法规，投标人及利害关系人即可提起投诉。这明显突破了《政府采购法》的限制，因而二者明确地相互冲突。
总之，比较二者在救济范围上的规范，既有可调和之处，但也有无法回避的冲突。
（二）救济程序上的规范冲突
对于质疑（异议）是否导致采购活动自动暂停的问题。从《政府采购法》第52条至56条，皆未提及暂停采购活动，而只在第57条指出财政部门在处理投诉过程之中，可以“视具体情况”通知采购人暂停采购活动。那么对于质疑是否导致采购活动的自动暂停，字面解释不能给我们答案。
但是，若对第六章进行脉络梳理，我们可以发现，虽然第52条至56条没有规定自动暂停，然而，考虑到第57条明确对暂停采购活动的情况作出规定，应该可以认为暂停采购活动的权力排他性地由采购活动的监督者——财政部门所享有，并且，是由其裁量决定，而非自动暂停；不仅如此，该权力的行使也仅限于“处理投诉事项”时，而非提出质疑（异议）的阶段。可见，《政府采购法》几乎否定了质疑阶段自动暂停采购活动的可能，其与新救济制度在该问题上的冲突难以调和。
综合二者在救济范围与救济程序上的规范对比，可以认为政府采购法律规范对新救济制度并没有主动的响应。不仅如此，在许多问题上二者之间还存在无法调和的冲突。可见，二者之间的形式可融合性并不强。
三、《招标投标法实施条例》之救济制度与政府采购法律制度的功能抵触——对实质可融合度的分析
行文至此，需要改变之前所采用的“还原论”思维，而将政府采购法律制度与招投标法律制度分别视作不同的复杂系统。系统的功能定位既来源于其内在规定性，也会受到外部环境的影响。本部分将首先呈现政府采购法律系统的功能定位；然后分析招投标法律系统之中的《招标条例》的功能定位及新救济制度的整体涌现性，并最终考察该涌现性与政府采购法律系统之功能定位的契合度。
（一）政府采购法律制度的功能定位及其嬗变
作为一个复杂系统，政府采购法律系统不仅与我国的政治系统之间关系密切，而且其与WTO等国际法规范，特别是GPA也存在联系。这些外部政治、经济、法律系统共同构成了政府采购法律制度生成与发展的环境系统。对政府采购法律制度的功能定位，必须考虑上述环境并进行动态分析。
一般认为，政府采购法律制度主要有“提高财政性资金的使用效率”和“实现公共政策”这两个功能。[⑧]在与外部环境的互动中，我国政府采购法律制度的功能定位在不同时期表现出了不同的侧重点。
1.《政府采购法》的起草制定过程中，不论是政府还是学界，都特别突出政府采购法律制度“提高财政性资金使用效率”的功能，而淡化其“实现公共政策”的功能。这一方面是因为《政府采购法》的起草受到了GPA[⑨]和联合国《采购示范法》的影响很大[⑩]，而这两份国际文件都以开放各国的政府采购市场、实现最广范围内的自由竞争为基本目标，因而原则上反对各国基于公共政策的需要干预政府采购活动[11]；另一方面则是因为我国学界在当时对政府采购活动的公共性认识严重不足，既害怕拥有双重身份的行政机关（既是采购人又是公共政策的制定、实施者）威胁“经济自由和经济民主”，又笃信通过以意思自治为核心的合同制度就可以实现政府采购的公共政策目标[12]，《政府采购法》将政府采购合同视作民事合同而不是行政合同[13]，就是此种思想的一例明证。受此影响，2003年颁布的《政府采购法》并未为发挥公共政策功能提供多少规范上的资源。
2. 然而，从《政府采购法》颁布实施以来，随着我国社会矛盾复杂性的提升以及加入WTO对我国国内产业的冲击，政府开始积极发挥调控职能。政府采购实现公共政策的功能越来越重要。财政部在部署十二五时期政府采购制度改革的任务时强调要“积极构建调控有力的政府采购政策体系····不断增强政府采购促进经济社会发展的宏观调控职能”[14]，于安教授也指出“贸易自由化制度并不是我国政府采购制度的发展方向”，而“应当充分发挥政府采购公共政策工具的作用···不应当局限在提高政府采购资金使用效益的狭隘范围内···。”[15] 最近数年内，财政部、国家发改委也相继出台多部部委规章增强政府采购对扶植中小企业、加强自主创新、扶植环保产业等的调控作用。[16]总之，“公共政策功能的加强，是我国政府采购自2003年《政府采购法》实施以来最重要的变化，也是政府采购法制面临的主要矛盾”。[17]
需要注意的是，“提升财政性资金的使用效率”与“实现公共政策”这两项功能并非此消彼长，而毋宁是彼此相依、唇亡齿寒。若不能实现“提升财政性资金使用效率”的功能，政府将难以提供高效的公共服务，这将动摇政府采购的公信力。而且，没有财政性资金的高效利用，实现公共政策的功能也同样会大打折扣。[18]各地相继爆出的“天价采购”现象被日益紧密频繁的信息交换所放大，构成了政府采购法律系统坚持“提升财政性资金使用效率”的外部压力。
可见，今天的政府采购法律系统必须同时兼顾“提高财政性资金的使用效率”和“实现公共政策”这两项功能，不得偏废。作为政府采购法律系统的子系统的救济制度，也应该服务于这两项功能。
（二）《招标投标法实施条例》的功能定位及其救济制度之整体涌现性
1. 但是，《招标条例》在制定之初就主要考虑实现“提高资金的使用效率”的功能。国家发改委法规司司长撰文指出：《招投标法实施条例》的主要任务是优化资源配置，提高采购质量效益，预防惩治腐败[19]。本文第一部分也表明，《招标条例》救济制度的两点创新同样旨在加强缔约阶段的竞争、强化对不公平竞争的监督，从而提升资金的使用效率，而未考虑实现公共政策的功能。
二者在功能上的此种错位其实很好理解，因为招投标法律制度本身就属于“公私皆宜”的法律制度。涉及重大公共利益的合同签订可以适用之，而普通的民事合同同样可以适用之。[20]因而其本身并不必强调实现公共政策的功能。在《政府采购法》和《招投标法》制定之初，二者在功能上的差异还并不明显，因为二者都同样指向“提升资金的使用效率”，只不过招投标法关注的有财政资金也有私人资金，而政府采购则仅关注财政性资金的使用效率。然而，随着最近数年内对政府采购作为一种重要的公共政策工具的强调，二者在功能定位上的差异最终凸显出来。
该差异引起的争论主要反映在公共工程采购该适用何种法律制度的问题上。一方面，政府公共工程采购需要适用《招投标法》规定的招投标程序，另一方面，《招投标法》的规定又由于没有充分体现政府采购的公共性，而需要政府采购法律制度的补充。[21]其实，此处的争论已经凸显出二者功能定位的差异直接导致二者在制度设计上的差异。而《招投标法实施条例》延续了《招投标法》的功能定位，自然与政府采购法律制度存在功能上的错位，最终也导致二者在制度上的难以融合。
2. 还不止于此，即便《招投标法实施条例》将其新救济制度的功能定位为加强缔约阶段竞争、强化对不公平竞争的监督。但以整体涌现观分析之，我们会发现，新救济制度所表现出来的整体涌现性也没能很好地实现“提高资金的使用效率”这个功能。在呈现此种“无能”之前，我们首先有必要仔细审视并明确“提高资金使用效率”之功能实现的具体要求：
（1）为了实现“提高资金使用效率”的功能，就需要保证招投标活动中有足够的竞争，而这主要通过加强透明度、规定严格的招投标程序等措施来实现。然而需要注意的是，若对透明度和招投标程序要求过于严苛，合同的缔约成本将大大提升，最终成为自由竞争的障碍，大量的中小企业很可能因此而放弃参与投标的机会。所以，每一套成熟的招投标制度都需要保持一定的灵活性。比如法国的政府采购制度规定根据合同金额的高低来选择适用不同的缔约程序，若, , 工程合同的金额高于5000000HT欧元，那么其必须适用要求最为严格的、成本也最高的招投标程序；若工程合同的金额高于200000HT欧元，却低于5000000HT欧元，那么该合同的缔结就不必强制适用招投标程序，而可适用其他的透明性和竞争性并不如招投标程序、成本也较低的缔约程序（比如竞争性谈判，前提是该合同同时满足适用其他缔约程序的标准）[22]。可见，在进行政府采购的制度设计时，需要把握好保障公开、公平的竞争与控制缔约成本之间的平衡。
对于救济制度更是如此。因为在政府采购中，救济活动与实体缔约活动几乎同步运作，一个运行不稳定的救济制度能够直接地扰乱本就已经很复杂的缔约活动，甚至引起整个系统的崩溃。
（2）那么，新救济制度是否很好的把握了这个平衡？对此，我们需要审视新救济制度所可能展现的整体涌现性。
一个系统的涌现性源于系统各元素、组分之间的非线性关联[23]。若要呈现系统的涌现性，就需要将该系统中的各个元素按照其系统的结构组织起来，分析各个元素之间的各种可能的联系。具体而言，不再将新救济制度的两点创新割裂地分析，而是将各创新与救济制度的其他部分看做一个整体来综合思考。
下面，我们首先来看一种最为简单的线性关联的情况，然后再代入其他元素，扩展非线性关联，逐步呈现其涌现性：
若一个供应商对于资格预审文件有异议，那么按照第22条的规定，他应该在提交申请文件截止日期2日前提出异议，招标人应该在3日答复，而且在做出答复之前招标活动暂停。此处的暂停意味着提交申请文件的期间中止计算，这也就意味着即便其他的供应商的申请文件已经提交并即将开始审查，但不得不因为有人提出异议而暂停审查。
若招标人能够在3日之内给出答复，则至多暂停3日；但是，若招标人没有在3天之内答复，或者干脆不理会供应商的异议，招标活动是否仍然暂停？亦或不论答复与否，只要超过3日招标活动就继续进行？该条款并未言明，而根据该条款的目的——保障供应商权利得到救济——进行解释，招标活动应该仍然暂停，直到招标人给出答复。
在上述最简单的情况下，招标程序被救济活动扰乱的风险已经存在。若加入新救济制度中的其他元素，情况会变得更为复杂：
首先，同一个供应商除了对资格预审文件有异议能自动暂停外，其对招标文件有异议、对评标结果有异议都会引起自动暂停；不仅如此，按照第22、54、66条对有权提出争议主体的规定，提起异议的主体不仅限于已经参与了招投标活动的供应商，还包括所有的潜在供应商和利害关系人，法条并未对该类人群进行任何限制，这意味着有权提起争议的主体可能极为庞大且不确定；更为严重的是，上述庞大且确定的人群提起异议的事由还不仅仅限于对自己可能造成伤害的事由，只要其认为“招投标活动不符合法律、行政法规规定”，都可以提起异议，从而直接导致采购活动自动暂停。
可见，将“救济范围的立体扩张”与“异议自动暂停制度的建立”两项创新联系起来，任意一个普通的招投标活动都有可能频繁地被不可预知的“自动暂停”打断。新救济制度的设计者过多地倾向于保障结果公正，而忽视了过高的制度成本。这最终会反蚀结果公正实现的前提条件：充分竞争的实现。
综上可见，《招投标法实施条例》与政府采购法律系统本身即在功能定位上无法完全对应，前者不具有后者所要求的“实现公共政策”的功能。而即便是对于二者共同追求的功能目标——“提升资金的使用效率”，《招投标法实施条例》规定的新救济制度也没能很好的实现。总之，二者在实质上亦缺乏可融合性。
四、现行法律框架下政府采购救济制度的完善——以法国经验为借鉴
《招投标法实施条例》之新救济制度与政府采购法律制度所反映出来的不可融性，可概括为如下两个层面：首先在规范层面，新救济制度无法获得现行《政府采购法》的响应，甚至在一些问题上二者严重冲突；其次在功能层面，新救济制度在制定之初就忽略了政府采购法律制度所要求的“实现公共政策”的功能，而且也没能很好地满足“提升财政性资金使用效率”的功能。
此种多层次的不可融性正向我们揭示了涌现观与系统论的极端重要性：
首先，系统论下的政府采购法律制度应该被视作一个自创生系统，其有自己内部的根本运行规则，比如法律的层级效力规则。立法者虽然可以轻易的在形式上修改法律，但其只有尊重法律的“自组织”，其所立之法才可能生效。
其次，系统是通过与环境的互动逐渐寻找自己的定位的，政府采购法律制度正是在与中国的政治、经济、法律等外在系统的互动中，逐渐认识到自己不能再仅局限于“提升财政性资金的使用效率”，也需要关注如何“实现公共政策”。此种功能定位的转变要求政府采购法律系统做出回应，无法做出回应的制度创新当然就不可能融入系统之中。
最后，即便存在共同的功能定位，我们也不能以“还原论”的思维去理解实现该功能的制度设计，天真的以为若系统中的每个部分都有利于保障竞争，那么最终组合在一起的制度就肯定是有利于竞争的。此时只要以整体涌现观分析之，就可以轻易地发现组合成一个整体反而可能会极大的阻碍竞争的实现。
在系统论与涌现观的指引下，《政府采购法实施条例》中救济制度的制定，首先应该尊重现行的《政府采购法》，至少不能与之有规范上的冲突；其次应该把握实现“结果公正”与控制“制度成本”之间的平衡，并为兼顾“提升财政性资金的使用效率”与“实现公共政策”这两项功能做好规范上的准备。
因此，完善救济制度的具体思路是：首先，适度地扩张救济范围，在保障竞争的同时也适度控制系统的输入量，降低系统运作遁入混沌的风险；其次，理性优化救济制度的内部结构，建立以财政部门为核心的救济制度，采纳“投诉自动暂停”制度，尽量将救济系统的涌现性导向“提升财政性资金的使用效率”这一功能定位，并为其服务于“实现公共政策”的功能留下制度上的空间。当然，所有的上述完善措施都必须以尊重现行的《政府采购法》为前提。
（一）适度扩张救济范围
1. 扩张解释“供应商”，缩限解释“潜在供应商及其他利害关系人”。《政府采购法》将救济对象界定为“供应商”，而财政部第18、20号令则进一步对“供应商”进行了狭义的理解，即仅关涉参与了采购程序的供应商。这不仅与GPA的要求不符[24]，也不利于保证缔约阶段的竞争。因此应该对“供应商”进行广义的理解，但是，与此同时，《招标条例》之新救济制度使“供应商”涵括未参与采购程序的潜在供应商，且未给予任何限制。这样又使救济对象过于庞大且不确定。所以，我们又需要缩小对“潜在供应商及其他利害关系人”的理解。
法国政府采购救济制度也要求原告与所争议的合同有利害关系。最高行政法院（le conseil d’tat）推定认为参与了采购程序但最终落选的“落选供应商（le candidat évincé）”必定与合同的缔结有利害关系[25]，但是却在2009年8月5日做出的“Région Centre”案[26]的判决中对未参与采购程序的潜在供应商（le candidat potentiel）给出了两项限制条件：
首先，该潜在供应商未参与采购程序必须是由于采购人的违法行为导致的（比如标书中存在不合理的限制，且正因为该限制导致其没有在期限内投标）。
其次，该潜在供应商至少应该曾经表现出了“投标的意图”。对于投标意图的判断又需要同时满足下面两个子标准：
第一，该潜在供应商的经营活动与涉案合同的标的相对应；
第二，该潜在供应商在规定的期限内必须已经取得招标文件（也包括我国的资格预审文件），除非招标人未遵守法定或招标公告中确定的招标文件发售期限，或是招标人未遵守法定的或招标公告中确定的投标期限。
上述标准实质上是对“潜在供应商”这一法律概念进行的目的性解释。之所以将“潜在供应商”纳入救济对象之中，是为了给那些有能力且有足够意愿参与采购活动的供应商提供保障，在他们受到歧视对待时给予救济。因而那些没有能力参与某项采购活动（采购标的与其经营活动不符），或者虽有能力，但自己却没尽到注意义务而忽略了采购信息的供应商，就不应该属于法律救济之列。
应该说，法国在司法实践中发展出来的上述解释比较好的实现了保障“结果公正”与控制“制度成本”之间的平衡。我国作为法治后发展国家，可以借鉴法国的上述经验：在《政府采购法实施条例》中一方面对“供应商”采扩张解释，即涵括“潜在供应商”；与此同时，借鉴法国对“潜在供应商”的此种目的性解释：首先，区分由于自己过错未参与采购程序与由于采购人违法导致其未参与采购程序两类情况，并仅对后者开放救济；在此基础上，再通过其经营范围、是否索取招标文件等客观要素综合判断其是否曾经有参与涉案采购的意图，以此进一步剔除与案件无实质利害关系的供应商。
2. 仅在自己权益受到侵犯时才能提起救济。该条件已经明确规定在《政府采购法》之中[27]，作为下位法的《政府采购法实施条例》不能与之冲突。或许有人会认为将提起救济的事项扩张到“违反法律、行政法规的行为”，这样有助于监督缔约程序的合法性。但是我们必须明确地认识到，救济制度的首要功能是进行权利救济，其次才是惩治违法行为。若为了实现惩治违法的功能，而阻碍了权利救济功能的实现，乃避重就轻、舍本逐末。《招投标法实施条例》的做法既是如此，而且对比法国经验，我们可以发现《招标条例》正是走了法国行政法已经放弃的老路：
法国《行政诉讼法典》第L551-10条也明确规定政府采购救济制度的提起事由应该仅限于对自己权益造成伤害的行为，而该条款之所以能够写进《法典》，则是源于最高行政法院于2008年10月3日作出的“SMIRGEOMES ”判决[28]。
在该判决作出之前，法国学界对于如下问题有激烈的争论：若原告提起的事由的确违法，但并未伤害原告自身，那么法官是否应该受理？
最初，根据欧盟2007年的指令（Directive 200766CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007）的精神，政府采购救济制度的目的不仅在于保障所有潜在供应商的商业机会和商业利益，而且也在于监督采购人尊重公开透明和强制竞争义务，所以还需要在一定程度上承担保护公共利益的任务。[29]因此，最高行政法院曾经认为，不论该违法行为是否对原告造成了伤害，原告都能以之为事由启动救济制度。[30]法国的法律实务界一度因此而认为赢得“先合同紧急诉讼”如同“儿童游戏（un jeu d,enfant）”一般简单。[31]但是，将启动先合同紧急诉讼的门槛放得过低导致了对该诉讼的滥用，进而出现“诉讼敲诈（chantage au recours）”，因此，无论是行政系统内部还是企业界，都要求对其进行必要的限制。
最高行政法院终于改变了态度，在2008年10月3日作出的“SMIRGEOMES ”判决﹝[32]﹞中，最高行政法院的法官认为先合同紧急诉讼中的法官应该“根据原告提起的违法行为的影响范围和原告在该合同缔约过程中所处的阶段，判断其提出的违法行为是否可能已经对其造成了损害，或有对其造成损害的风险。”最高行政法院态度的转变使启动先合同紧急诉讼的门槛拔高。不仅如此，实践中的基层法官倾向于对该标准更为严格的适用，其对“SMIRGEOMES ”判决的简单化运用导致原告不能仅仅证明其“有可能”会受到伤害，而是必须证明其“确实”受到了伤害。[33]
法国的经验直观的告诫我们，将救济事项扩张到“违法行为”会导致滥用救济制度的现象，这反过来会限制救济制度之权利救济功能的实现。因此我国在《政府采购法实施条例》中应该维持《政府采购法》对救济事由的限定，即仅当违法行为侵犯或可能侵犯当事人利益时，其才有权提起救济。
（二）理性优化救济程序——以财政部门为核心建立“投诉自动暂停”制度
放弃“异议自动暂停”制度，而建立“投诉自动暂停”制度，是希望将救济制度的中心由“异议制度”转变为“投诉制度”。进一步而言，是希望建立以财政部门为核心的政府采购救济制度。
现行的政府采购救济制度其实并不是以财政部门为核心的。从《政府采购法》立法前实施的各种暂行办法，到《政府采购法》的草案，最后到2003年正式版本的出台，财政部门的权力被一步一步地削弱。[34]究其原因，是因为立法者认为政府采购合同仅仅是一个民事合同，因此财政部门与采购人、供应商之间的关系其实就是普通的行政主体与行政相对人的关系，前者不得主动地介入后者合同的签订、履行[35]。同样，若发生纠纷当事人也必须首先相互协商解决，无法解决时再向财政部门投诉，这就是所谓的“异议（质疑）前置”制度。起草者希望“引导当事人之间协商解决纠纷”[36]，这使得“异议（质疑）”成为救济制度实质上的中心。《招标条例》中进一步设置“异议自动暂停”制度正是该思维的延续。
然而，政府采购活动的公共性已经越来越不容置疑，政府采购实现公共政策之功能也越来越重要。因此，有必要建立既能够高效地解决纠纷，又能为公共利益提供保障的救济制度。以双方协商为内容的“异议”制度，无论是纠纷解决的高效性、还是维护公共利益的能力，都难堪大任。而财政部门作为纠纷中的中立一方，且是公共政策的主要制定者和实施者，有更合适的地位、更充分的资源担此重任。在现行《政府采购法》救济制度的框架下，虽然不可能废除“异议（质疑）前置”制度，但可以通过强化以“财政部门”为中心的救济手段，提升救济制度的效率，加强对公共利益的保障。而建立“投诉自动暂停制度”就是迈向以财政部门为核心的救济制度的第一步。
“自动暂停制度”的优越之处在于它能够使得缔约过程中的违法行为在合同签订之前就解决，否则等到合同签订之后，合同关系即告建立，再追究合同签订过程中的违法行为难免会使合同失去效力。若如此，则不论是供应商自己的私人经济利益还是采购人所代表的公共利益都将蒙受金钱难以弥补的损失。基于此，欧盟在2007年12月11日指令[37]中要求各成员国建立各自的自动暂停制度。
但是，自动暂停制度也很容易被滥用，最终伤害缔约活动的正常运作。《招投标法实施条例》的“异议自动暂停”正是如此。这也是作为欧盟成员国的法国所面对的问题，但是法国通过巧妙的期间制度来配合“自动暂停制度”，间接地限制了“自动暂停制度”对采购活动连续性的影响。下面首先介绍法国的自动暂停制度，然后再详述《政府采购法实施条例》该如何吸收：
1.法国政府采购救济制度中的自动暂停制度由《行政诉讼法典》和《政府采购法典》共同规定，该制度以第L551-4条为中心，并配以两项期间共同组成：
（1）第L551-4条规定：“从基层行政法院受理该案件到其向招标人通知判决结果之间，合同不得被签订（Le contrat ne peut être signé）”。即“受理自动暂停”：从供应商提起救济被受理之日起到法官作出裁决，合同的签字程序暂停，但其他采购活动仍然可以继续。该规定设有两个时间点：第一，供应商提起救济的时间点；第二，法官作出裁决的时间点，这两个时间点之间的时间段即为暂停期间。下述的两个期间正是分别用于预留、限定上述的两个时间点。
（2） 通知落选供应商与正式签订合同之间的暂停签订期间[38]。该暂停期间同样是对招标人签订合同的限制，以给予原告准备起诉的时间。根据法国《政府采购法典》第80条第1款的规定，当采购人（招标人）选取了中标供应商后，即应立刻通知所有的“落选供应商”，通知中应该指明拒绝的理由、被选取的供应商的名称以及选取他的理由，并于48小时之内将上述信息公开发布。
原则上，从采购人对所有被拒供应商通知时起算16日内，采购人与被选取的供应商不得签订合同，若采购人采用电子方式通知上述信息，那么该期限缩至11日。暂停期限的具体时间应该载于采购人对所有供应商发出的通知之中（当然也应该包括在公开发布的内容之中），此点非常重要，因为这直接关系到潜在供应商的救济权利是否有行使的可能。
若在该期间之内，没有适格的供应商向法院提起诉讼，那么该暂停期间结束之后，招标人即可与中标供应商签订合同。规定于第L551-4条的“受理自动暂停”则不再启动。
若在该期间之内，有适格供应商提起诉讼，且被法官受理，那么启动“受理自动暂停”，合同的签订继续暂停，直到法官做出裁决。但是，法官应该在多久之内做出裁决呢？这就涉及到下述的第二项期间。
（3） 招标人发布中标通知与法官作出裁决之间的暂停裁判期间[39]。供应商起诉后，法国并没有要求法官必须在某个期间之内做出裁决[40]，而是反其道而行之，要求法官在一定期间内不得做出裁决。
根据《行政诉讼法典》第R551-5条第2款：法官不能在招标人发布中标通知之日起的16日内做出裁决，若该通知以电子方式实施，那么该期间降至11日。
如此设计是为了留下等待的时间，一方面使其他尚未提起诉讼，但仍然对该合同有争议的供应商有时间提起诉讼，另一方面也使法官能够在综合考虑了所有对于该合同的争议事由之后，再一并做出裁决。
当然，即便法官已经做出了裁决，而只要合同还没来得及签订，潜在供应商就可以提起诉讼。此时若法官受理，也将引发“受理自动暂停”。但是，此时法官就不再受该“暂停裁判期间”的限制了，并且鉴于之前可能已经处理过了类似问题，所以法官可以快速的做出裁决。
法国的自动暂停制度通过各种暂停期间延缓合同的签订，此种做法看似降低了采购活动的效率，但实则是以退为进：通过不断预留时间，给落选供应商和潜在供应商提起争议的机会，待到有争议的供应商都提起了诉讼，法官就可以对该采购活动的合法性做出整体性的判断，然后一并裁决。这种做法，一方面有利于减少不必要的重复处理、降低裁判结果相互冲突的可能，另一方面，也更为重要的是，这使得法官有可能综合采购各方当事人的利益情况，采取多样化的手段处理，而不是一刀切的终止采购活动。
2. 我国现行的政府采购救济制度中也有暂停制度[41]，但却与前述法国的“自动暂停制度”有较大的差别。主要表现在两个方面：首先，我国的暂停制度是“裁量暂停”，而非法国的“自动暂停”；其次，我国的暂停制度是暂停“采购活动”，而法国的则仅暂停“签字程序”。因此，二者并不会相互冲突，相反倒是可以互为补充。下面首先提炼法国经验的可借鉴之处，再谈我国借鉴之可行路径：
（1）法国的“自动暂停制度”有如下特点值得我国借鉴：
首先，从结构设计上，采用“蓄水池”似的结构：在“受理自动暂停”启动之前，先启动“通知落选供应商与正式签订合同之间的暂停签订期间”，如蓄水一般留足时间让所有落选供应商与潜在供应商准备诉讼材料，避免将争议留至合同签订之后再解决；若在此期间内有人提起诉讼，法官作出裁决要受“招标人发布中标通知与法官作出裁决之间的暂停裁判期间”的限制，该期间内继续蓄水，法官继续等待尚未提起诉讼的潜在供应商提出自己的争议事由。待到第二项期间结束后，法官最终在考虑所有事由的基础上一并处理所有争议。
其次，在期间起算点和长度设计上，考虑了快速救济的要求：比如，第二项暂停期间的起算点并不是案件受理之日，而是招标人发布中标通知之日。这就意味着该期间不会因为潜在供应商过晚提起救济而相应延长，无论多晚提起救济，法官仅在从发布中标通知之日起起算至多16日内不得裁判。再比如，期间的长短会根据采购人发出通知的手段有所区别，若采用普通方式发布通知，期间为16日，若采用电子方式发布通知，则期间缩短到11日。
其三，在配套制度上，特别突出采购人向落选供应商和其他潜在供应商的告知义务：对于落选供应商，应该立即详细告知他的落选理由、中标者的信息及中标理由；对于其他潜在供应商，上述信息应该在48小时之内公开发布。上述信息的全面、及时发布是供应商提起争议的必要条件，因而也就是救济制度得以顺利运作的关键。
（2）与此相应，我国可以按照如下路径通过《政府采购法实施条例》建立“投诉自动暂停制度”：
首先，应当对《政府采购法》第46条第1款进行补充：“从中标、成交通知书发出之日起25日内，不得签订政府采购合同。”之所以规定25日，是因为相比于法国的情况我国还规定有“质疑前置”制度。该制度之下，采购人应该在7日内做出答复，而只有质疑答复之后，当事人才可能向财政部门投诉。因此所设定的期限需要考虑质疑答复期限，所以长于法国要求的16日。
其次，应当对《政府采购法》第55条进行补充：“同级政府采购监督管理部门受理投诉后，当事人不得签订政府采购合同，直到监督管理部门对投诉做出处理。”同时，对《政府采购法》第56条进行补充规定：“从采购人或采购代理机构在指定的政府采购信息发布媒体上发布中标、成交相关信息之日起25日内，财政部门不得对投诉做出处理。”
其三，应当详细列举必须告知落选供应商、潜在供应商的信息。在此方面，我国已经有了相关的规定，但还仅限于地方性规范。比如《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第53条规定：“确定中标、成交供应商后，采购人或者采购代理机构应当在指定的政府采购信息发布媒体上公告中标、成交结果和评标委员会、谈判小组、询价小组成员名单，并公开评审意见等相关资料。供应商可以向采购人或者采购代理机构查询评标、谈判和询价等程序的有关资料。”《广东省政府采购工作规范（试行）》第11章第1条则列举了应当公布的内容，其中包括：“委托协议、评委名单、各投标人技术、商务、价格的综合总分汇总及排序等。”《政府采购法实施条例》应该在综合其他省市的相关经验后，做出统一的规定。
总之，笔者仅希望将“投诉自动暂停制度”镶嵌进既有的政府采购救济制度之中。因此在规范选择、期间设置上都尽量考虑《政府采购法》的现行规定。但是，上述的具体技术细节都仅仅是所有可能性中的一种，因而仍有广泛的讨论空间。关键之处在于，现行救济制度应该借鉴法国“自动暂停制度”中的“蓄水池”式的设计，并在设计期间长短、起算点与列举必须告知的信息时，应该以保障当事人的救济权利、保证纠纷得到高效解决为根本出发点。
五、政府采购法律系统的开放认知与闭合运行——基于自创生理论的忠告
德国法学家卢曼认为法律是一种自创生系统：“法律是自己生产所有它所应用的所有的区分和表述，法律的统一性不是别的，而是就在于自我生产即‘自我生成’这一事实。”[42]若将政府采购法律制度视作自创生系统看待，那么各种政治系统、经济系统甚至其他的法律系统共同构成了它生长、发展的环境系统。政府采购法律系统应该在与上述环境的互动中反思自我，调整自我。
而此种反思、调整的互动正是以法律系统坚持认知的开放性和运行的封闭性为前提的。[43]
所谓认知的开放性，即指政府采购法律系统应该向环境系统开放认知。我国政治、经济发展的现实以及GPA都向它提出了功能要求，招投标法律制度与法国政府采购法律制度则为它提供了可借鉴的制度创新。政府采购法律系统理应回应上述功能要求，思考上述制度创新。
然而与此同时，无论其功能要求多么迫切，其制度创新多么绝妙，这都需要政府采购法律系统在尊重现有制度与结构的前提下，自己将其内化、吸收，此即为政府采购法律系统运作的封闭性，正所谓：“当由法律决定什么应当是法律的时候，法律才诞生。法律是由法律产生的”。[44]
若系统缺乏认知的开放性，那么它将无法吐故纳新，若系统缺乏运作的封闭性，它则最终会消解于环境之中而失去自我。因此，《政府采购法实施条例》的制定者们应该注意坚持认知开放性与运作闭合性并举，既要敏锐地洞察外在环境提出的新的功能要求，亦要准确把握现行制度的基本结构、框架，切不可将法律“视为简单和开放的形式规则体系”，盲目的将一种法律系统中的制度移植嫁接到另一种法律系统身上，而不顾它既有的功能定位和基本规则。
其实我国早有学者提出此种主张，刘艺教授就认为我国应该按照自创生的观点来构建行政法的良性认知：“自创生行政法系统要求行政法学来实现其功能，认知开放的行政法学应该以一个新的形态来规范行政法系统，确立与行政法系统内其他部分之间的关联，使行政法系统成为一个超循环的自我生产网络。”[45]而对于法律工作者而言“我们看到，作为自创生的核心机制，反思性其实是不能脱离人的主观能动性的······法律人、尤其是法学家正是行政法内部沟通的动力”[46]。概言之，我们应该以尊重行政法的自我组织为前提，通过参与行政法的自我描述、自我观察并进行必要的提炼，为行政法的自我调整、自我生产提供资源。本文正是践行此种学术主张的一次浅薄的尝试，希望该尝试对《政府采购法实施条例》的制定，以及对政府采购法律制度的自创生都有所裨益。
【作者简介】
陈天昊（1988- ），男，汉族，湖北荆州人，法国图卢兹一大法学博士生，主要研究方向为法国行政法、政府采购法。 【注释】
基金项目：本文的写作获得了教育部国家留学基金资助（项目编号：201208500113）。 [1]于安.招投标法与政府采购法不宜合并(J).中国招标， 2007(7) 6-7. [2]参见任珑（国家发改委法规司司长）.关于《招标投标法实施条例》的若干问题解析[J]宏观经济管理， 2012(4) 29-30. [3]参见财政部印发的《2010年政府采购工作要点》与《2011年政府采购工作要点》的第二点。 [4]自组织是现代系统论的核心概念，可概括为系统自发形成本征秩序的活动。在系统论中与他组织相对应，二者的区别则在于组织力或组织指令来自于群体内部还是群体外部。参见苗东升.系统科学精要（第3版）[M]， 北京：中国人民大学出版社，2010：141-143、167-168. [5]GPA（1994）第20条第2款 [6]《财政部第20号令——政府采购供应商投诉处理办法》第十条第（一）款：投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商 [7]参见崔起凡. WTO《政府采购协定》救济机制研究 [J].广西政法管理干部学院学报， 2010(2) 107-108. 课题组（财政部财政科学研究所 刘尚希 马晓玲 刘军民 余小平 孔志锋 高小萍 唐在富）.完善政府采购法律体系的建议[J].中国财政， 2010(15) 68；刘慧卿.对我国政府采购法质疑与投诉制度的法律分析———从WTO《政府采购协定》角度 [J]. 世界贸易组织动态与研究， 2007(8)37-39. [8]有学者提出政府采购具有“提升效率”，“竞争”和“防治腐败”的功能，而此三项功能都可纳入“提升财政性资金的使用效率”功能；另有学者提出“宏观上调控国民经济”、“扶持民族工业，促进国内就业”的功能，而此两项功能也只是“实现公共政策”功能的具体化而已。参见王小能.政府采购法律制度初探 [J].法学研究， 2000(1)85；湛中乐、杨君佐.政府采购基本问题研究（上） [J].法制与社会发展， 2001(3) 27-28；郑瑞志.中国政府采购的特殊性及其影响——从经济和法律的视角 [J].社会科学， 2002(7)46-48. [9]姚振炎.关于《中华人民共和国政府采购法（草案）》的说明， 第五点。 [10]于安.国家公共文化服务政府采购的制度构建问题 [J].中国政府采购， 2011(11)28. [11]参见安心. WTO《政府采购协议》的几个问题 [J].中国法学， 2001(2)7-9. [12]参见郑瑞志.中国政府采购的特殊性及其影响——从经济和法律的视角[J].社会科学， 2002(7)46-48. [13]参见张绪武.全国人大法律委员会关于《中华人民共和国政府采购法（草案）》审议结果的报告，第十三点；张绪武.全国人大法律委员会关于《中华人民共和国政府采购法（草案）》修改情况的汇报，第十五点。 [14]王保安.立足国内改革和对外开放 推动政府采购工作再上新台阶——在全国GPA谈判应对工作及政府采购工作会议上的讲话。 [15]于安.我国政府采购制度改革的新思路[N].中国财经报， 2009-11-04(001). [16]比如2012年1月1日起实施的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，财政部与国家发改委已经连续发布了十一期《节能产品政府采购清单》。 [17]于安.关于政策性政府采购的立法问题[J].中国政府采购， 2010(2) 15. [18]参见马海涛.政府采购功能探析[J].中国政府采购， 2006(1) 19. [19]见前注3，任珑，第29页。 [20]《招标投标法》第2条、第3条。 [21]参见前注2，于安，第6页。 [22]法国《政府采购法典》第26条。 [23]参见苗东升.系统科学精要（第3版）[M] .北京：中国人民大学出版社， 2010 146. [24]GPA（1994）第20条第2款：“各缔约方都应该建立一套非歧视性的、快速的、透明的且高效的争议程序，以使供应商能够对与其有利害关系或曾经有利害关系的采购的缔约阶段中的违反本协定的情况提起争议。” [25]CE. 13 décembre 1996， synd.intercommunal pour la revalorisation des déchets du secteur Cannes-Grasse. [26]CE. 5 aot 2009， Région Centre. [27]我国《政府采购法》第52条。 [28]CE sect. 3 oct. 2008， Syndicat mixte intercommunal de réalisation et de gestion pour l'élimination des ordures ménagères du secteur est de la Sarthe [SMIRGEOMES]， req. n° 305420， AJDA 2008. 2161 [29]laurent richer， Droit des contrats administratifs 7e édition， L G D J， 167. [30]CE. 16 octobre 2000. Sté stereau， Rec. 1091. [31]Philippe Delelis， Avocat au barreau de Paris， Les insuffisances des procédures de référé， AJDA 2011 p. 320 [32]CE sect. 3 oct. 2008， Syndicat mixte intercommunal de réalisation et de gestion pour l'élimination des ordures ménagères du secteur est de la Sarthe SMIRGEOMES， req. n° 305420， AJDA 2008. 2161 [33]见前注 33。但是，由“可能”受到损害，到“确实”受到了损害，这并非最高行政法院所愿意看到了。因此正在督促基层的法官尽快回到“SMIRGEOMES ”所确定的“有可能”受到损害的标准上来。 [34]在《政府采购法》颁布之前，各级财政部门对政府采购活动的监督延伸到各个环节：从预算的编制、缔约的程序、合同内容的确定到履行中或履行后实施效果的检查以及验收后的付款等等。同时，在合同履行之中，双方当事人不得随意变更或终止合同的内容，若因为公共利益的需要而要变更或终止合同，则采购机关需要报告财政部门，后者有权决定变更或终止合同。（参见《政府采购管理暂行办法》《政府采购合同监督暂行办法》《政府采购运行规程暂行办法》）。 在《政府采购法（草案）》之中，将最初分散到各级财政部门的合同内容变更、终止权收归省级以上人民政府，降低了财政部门对政府采购活动的监管（参见《关于〈中华人民共和国政府采购法（草案）〉的说明》）。 最后，在2003年颁布的《政府采购法》中，财政部门不再享有对合同进行变更、中止和终止的权力，而留待合同双方当事人协商解决。 [35]见前注 14。 [36]见前注 3，第32页。 [37]Directive 11 décembre 2007（200766CE），Journal officiel des communautés européennes(20122007) NL335，31 [38]法国《政府采购法典》，第80条。 [39]法国《行政诉讼法典》，第R551-5条。 [40]我国就有如此要求：我国《政府采购法》第56条规定财政部门应该在30日内做出裁决。 [41]我国《政府采购法》第57条。 [42][德]卢曼. 社会的法律[M]. 郑伊倩， 译. 北京：人民出版社， 2009 12. [43]参见前注 43，[德]卢曼，第41页。 [44]张骐. 直面生活，打破禁忌：一个反身法的思路——法律自创生理论述评[J]. 法制与社会发展， 2003(1). [45]刘艺.行政法的“知”与“无知”[C]文正邦. 宪法与行政法论坛（第3辑）. 北京 中国检察出版社， 2007 240. [46]见前注 46，刘艺，第241页。 |
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