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国际经济法律冲突与政府间组织的网络化——以世界贸易组织为例的研究 |
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时间：2008-07-15
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进入20世纪90年代，在经济全球化的推动下，国际经济法出现了一体化的趋势，其不仅表现为贸易、投资、金融、竞争及知识产权等各领域国际经济法律规则之间的内部整合，而且体现在国际经济法律规则与国际社会法律规则等之间的外部联结。随着国际经济法一体化进程的深入，各领域国际经济法律规则之间的内部冲突以及国际经济法律规则与国际社会法律规则等之间的外部冲突，呈现出了不断加剧的趋势。国际经济法律内外部冲突的产生，与现行的由不同的政府间组织分别主持谈判缔结国际条约的国际立法模式密切相关。（注：因条约构成国际经济法的主要渊源，故本文讨论的“国际经济法律冲突”特指各政府间组织管辖下的国际经济条约规则之间的冲突，而不涉及国际习惯等国际经济法的其它渊源。相应的，本文所指的国际“立法”、“法律实施”、“法律适用”等，除有其它含义外，概指“国际经济条约规则的制定”、“国际经济条约规则的实施”、“国际经济条约规则的适用”等。）在解决这些国际经济法律冲突的过程中，必须加强政府间组织之间的协调与合作，由此而初显的政府间组织的网络化趋势值得学界关注。
一、政府间组织的持续扩张与国际经济法律冲突的产生
二战以后，随着世界事务逐步走向全球的规模、全球的联系、全球的协作和全球的效应，与之相适应的是各国需更多地以多边的方式对之加以协调和管理，而这种多边的协调和管理越来越显现出“组织化”的趋势，从而导致许多政府间组织的相继建立。据统计，政府间组织的数量已从1909年的37个发展到2000年的251个，增长了约7倍［1］。在政府间组织的各项职能中，很重要的一项就是充当谈判缔结国际条约组织者的角色。然而，由于这些政府间组织的管辖范围存在交叉，以及它们主持下制定的有关国际条约规则具有“外部性”，容易导致国际经济法律内外部冲突的发生。
(一)政府间组织的兴起：依国际关系理论原理之分析
现实主义和自由主义是有关国际组织的主流国际关系理论。在现实主义理论中，“霸权稳定论”又是这方面最具影响力的理论。该理论主张，在处于“无政府状态”(特指缺乏一个权位在各国之上的“世界政府”)的世界体系中，为了防止各国展开无序的竞争，以致造成国际秩序的混乱，需要一个权威发挥“稳定器”的作用，只不过这个权威不可能是像国内社会那样的中央政府，而是一个在国际权力结构中居于支配地位的霸权国(“准世界政府”)。为了成就自己的霸权大业和维护自身的霸主地位，霸权国需要建立并维持相应的政府间组织；同时，霸权国也会向其它国家提供激励，吸引它们参加这些政府间组织。然而，“霸权稳定论”所强调的是霸权国对政府间组织的控制，只认同政府间组织在国际关系中发挥“边际效用”；而且该理论认为，伴随着霸权国的衰弱，赖以支撑的力量不复存在，这些政府间组织也将走向式微，直至崩溃［2］。可见，按照“霸权稳定论”，似乎只要霸权国有自己的利益和愿望，政府间组织便可由其定于一尊。然则，事实并非如此，诚然，霸权国对推动政府间组织的建立和运转具有重要的意义，但绝非一个充分条件。“霸权稳定论”充其量涉猎的不过是政府间组织的“供给”问题，该理论在相当程度上忽略了对政府间组织的“需求”问题。对于后者，自由主义国际关系理论可提供更为充分的论证。#p#分页标题#e#
在自由主义国际关系理论中，功能主义曾是二战之后有关组建政府间组织的主导性理论。该理论主张，现代政府已经从个人宪政权利的保护者转变为社会福利的组织者和提供者，这种从“权利”到“服务”的变迁，实为一种从“权力政治”到“功能秩序”的转化。在各国相互依赖不断深化的今天，个人和集体的经济、社会、文化需求之满足越来越有赖于全球化的市场，这就超出了单个民族国家政府力所能及的功能范围。于是，民族国家就把那些自己无法胜任的对有关实践事务的管理职责委托给了政府间组织。这些政府间组织能够提高组织和提供这方面管理服务的效率，其功能优势主要来自以下两个方面：第一，政府间组织不但拥有专家资源，而且它们能够保持“技术中立”。各国政府官员在处理国际问题时都以维护自身利益为归依，而政府间组织中专家的使命感甚于对权力的追求，所以他们可提高解决国际冲突的几率和效率；第二，政府间组织还是汇聚、提炼、传播各专业领域信息的重要场所和渠道，众所周之，信息的充裕性是促成国际合作的重要条件之一［3］。此外，功能主义的“外溢”理论还认为，一旦人们认识到既存之政府间组织的效用，就会组建另外功能特定的政府间组织来解决其它相关的问题，这种“多米诺骨牌效应”也将推动政府间组织数量的不断膨胀。
然而，冷战期间，政府间组织发展势头减弱，学界的研究视野也多只限于各个具体的政府间组织，尤其是偏重对联合国的研究；而且这些研究大体上属于描述性的，缺乏对政府间组织基本原理广泛而深入的探讨［4］。随着全球化时代的来临，有关政府间组织的理论研究开始出现了复苏的势头。其中，除了传统的职能主义理论已走出低谷之外［5］，制度主义发展成为了当前自由主义国际关系理论中最流行的一种研究政府间组织的理论［6］。该理论虽然并非专门针对政府间组织，而是将更为广泛的“国际制度”作为自己的研究对象，但其研究所形成的原理完全可适用于政府间组织。制度主义借鉴了传统的功能主义理论，并采用以理性主义和个体主义为基础的新制度经济学之分析方法。该理论认为，与以个体主义为基础的市场体系相类似，在处于“无政府状态”的世界体系中，每个国家都是理性、利己的主体，总是追求个体效用的最大化。然而，出于机会主义、信息不完全和不对称、外部环境的不确定性和复杂性、外部性的普遍存在和交易费用过高等诸多原因，个体理性的简单综合未必与集体理性一致，即便相互合作可给各国带来共同的利益，也可能会因无法协调它们的行动而达不到目的，从而造成国际政治市场的“失灵”。鉴此，原本拥有主权、各行其事的国家需要借助政府间组织(犹如在市场体系中创建企业)来降低它们之间的交易成本(包括谈判制定国际条约的成本)，并克服因“搭便车”、“囚徒困境”等而带来的“集体行动困境”［7］。概言之，政府间组织之所以产生，乃它们所具之促进国际合作的具体功能使然。 #p#分页标题#e#
(二)国际经济法律冲突的产生：以政府间组织角度之分析
依以上功能主义和制度主义国际关系理论的分析，政府间组织是国际社会“组织化”趋势的必然产物。政府间组织创制后，非常重要的一项职能就是组织国际立法活动。目前，国际条约大多已不再是通过各国临时性的谈判达成，而是在相应的政府间组织主持下制定。例如，世贸组织已成为成员方谈判国际贸易条约以及与贸易有关的其它议题的重要场合。如果说19世纪还是通过“外交大会”进行国际立法的年代，那么20世纪已经步入了由“国际组织”主事国际立法的时代，放眼21世纪，更是如此。无疑，由各政府间组织分别组织缔约活动，在缺乏协调的情况下，必然带来国际经济法律的内外部冲突。
一方面，国际经济法律冲突因各领域政府间组织的职能交叉之势而起。功能主义理论认为，全球问题不同，解决的功能方法也不同；而功能又决定着相应的机构，即机构为满足特定的功能而存在。缘此，在国际合作中，应当组建各种不同的专业性政府间组织。然而，这些政府间组织组建之后，其功能又会呈扩张的态势，从而形成许多重叠的功能性政府间组织［8］。制度主义理论则从其它角度阐明了“议题挂钩”有助于实现国际合作，即各方可通过在另一领域的“给予”从对方处换得在某一领域的“有取”，从而最终以“一揽子协议”的方式达成缔约交易［9］。政府间组织主持下的缔约谈判有时就采用这种“议题挂钩”的策略，因此，各政府间组织产生议题交叉的现象也就在所难免。例如，世贸组织成立之后，其管辖范围趋于扩张，主要表现为采取“一揽子协议”方式，不断扩大谈判议题，尤其是将与贸易有关的投资、金融、知识产权保护、环境保护等事项纳入其内，而这些议题同时又在基金组织、世界银行、世界知识产权组织以及有关国际环境组织等的管辖范围之内。就这些重叠的议题，世贸组织谈判制定的规则就有可能与其它相关的政府间组织主持制定的规则发生冲突。
国际法的立法主体是国家而不是国际组织，从根本上说，国际经济法律冲突源于各国之间缔约过程之本身。然则，政府间组织的职能交叉为这些国际经济法律冲突的生成提供了制度环境。首先，从国际立法主体的多元性来看，在不同的政府间组织中，因为参加谈判的国家不同，就重叠之议题所达成的各国际条约的相关规则之间容易产生冲突。传统的国际法多为“共存国际法”，主要用以调整国家与国家之间的领土、外交等关系，其功能是保证各国之间相安无事，由此建立的以最低限度共存规则为取向的一般国际法制度，不易发生冲突。然而，全球化推动了经济、环境等领域现代“合作国际法”的大量产生，这类专门的国际法律规范往往是各国具体利益妥协乃至交易的产物，相互之间存有冲突不足为奇。其次，从一个国家的国内因素来看，虽然国家在国际立法中通常被认为是一个统一的实体，但在实践中，因参加各政府间组织谈判的代表不一以及其受到利益集团影响的不同等，对相关国际法律问题的处理也存在差异；不像国内立法，往往由同一立法机构的成员制定。最后，从时间因素来看，哪怕面对的是同一国际法律问题，国家利益也可能此一时彼一时，以致在不同的政府间组织中前后谈判形成的相关国际条约在规定上未必一致；而在国际立法中，一般在订立一项国际条约之时，又不可能同时废止其它条约中与之相冲突的规定［10］。 #p#分页标题#e#
另一方面，有关政府间组织的职能虽无交叉，但一个政府间组织主持下谈判制定的规则所具有的“外部性”可能会影响到其它政府间组织管辖之规则的实施，由此也将引发国际经济法律冲突。其一，就国际经济法律的内部冲突而言，例如，世贸组织对各国贸易壁垒的处置和对各国贸易政策的约束，可能会影响到基金组织和世界银行融资项目的生存和发展；反之，基金组织对外汇管制事项的监管，也会直接和间接地对国际贸易产生重大影响。因此，在这些问题上，世贸组织与基金组织、世界银行存在着潜在的法律冲突［11］。全球化不断推动各领域经济活动(如货物贸易、服务贸易、投资、金融、知识产权保护等)日益跨国化，且促成它们之间的相互联系更为密切，从而加剧了因“外部性”而导致的各政府间组织之间在国际经济法律方面的内部冲突。其二，就国际经济法律的外部冲突而言，例如，世贸组织推行的国际贸易自由化政策所产生的“外部性”可能会损害劳工权利等人类基本社会价值。因为在贸易自由化政策下，各国为了降低产品成本，使之有竞争力，可能会罔顾劳工待遇；同时，贸易自由化和市场全球化也会削弱工人对跨国公司在劳工权利方面的谈判实力，从而损害劳工的利益［12］。由此，世贸组织的贸易自由化规则可能会与国际劳工组织以及其它国际人权组织的规则产生冲突。
国际法律冲突的种类多种多样，首先可分为“内在的冲突”和“适用法律上的冲突”两大类［13］。其中“内在的冲突”是指某一项规则因其本身构成对另一项规则违反的情形。在这种情形下，以另一项规则来判断，某一项规则就是“不合法”的。例如，一项普通的国际法规则与国际强行法发生抵触时，就属于此类冲突。“适用法律上的冲突”则是指两项规则本身都是有效的，但依其中的某一项规则行使权利或履行义务，将会构成对另一项规则违反的情形。本文所涉的国际经济法律冲突是指不同领域有效的国际经济法律规则之间的冲突(内部冲突)，以及有效的国际经济法律规则与有效的国际社会法律规则等之间的冲突(外部冲突)，故属于“适用法律上的冲突”的范畴。
“适用法律上的冲突”又可细分为“必然的冲突”和“潜在的冲突”两类。其中，“必然的冲突”又包括两种情形：第一，两项命令性规则因规定不同或相互排斥而导致的相互冲突。例如，世贸组织《与贸易有关的知识产权协议》第12条规定，版权的最低保护期限为作者此生加死后50年；而联合国教科文组织《世界版权公约》第4条第2款授予的最低保护期限则仅为25年。如果一国只遵守《世界版权公约》的规则，就会违反《与贸易有关的知识产权协议》的规则；第二，一项命令性规则与另一项禁止性规则之间发生的冲突。例如，一个国际环境公约限制某一濒危物种的贸易，而《关贸总协定》第11条(普遍取消数量限制)和第20条(一般例外)则禁止对国际货物贸易设限。因此，该国际环境公约中的命令性规则与《关贸总协定》的禁止性规则便发生了冲突。 #p#分页标题#e#
“适用法律上的冲突”中的“潜在的冲突”也包括两种情形：第一，一项命令性规则与另一项免责性规则之间发生的冲突。例如，世贸组织《与贸易有关的知识产权协议》第12条规定给予作品最低期限为50年的版权保护，而世界知识产权组织的另一项规则却规定，对某些版权可以不承担保护的义务。如果不订明以上两项规则之间构成“原则与例外”的关系，就会产生一项命令性规则与另一项免责性规则之间的冲突；第二，一项禁止性规则与另一项授权性规则之间发生的冲突。例如，《关贸总协定》第11条和第20条禁止贸易限制，而一个国际环境公约却不允许那些破坏臭氧层的货物进出口。同样，如果不明确规定这两项规则之间构成“原则与例外”的关系，所产生的则将是一项禁止性规则与另一项授权性规则之间的冲突。
二、国际经济法律冲突的解决与政府间组织的网络化进程
众所周知，与国内法不同，国际社会缺乏一个统一的立法机构，每个国家都是国际法的立法者，缘此，国际法便形成了一个非同源性和缺乏整合的法律体系。国际经济法律冲突相当典型地反映了国际法的这种“碎片化”状态。国际法的“碎片化”将严重威胁国际法的可信度和权威性，在全球化时代，该问题已引起国际法学界的重视。（注：最近西方国际法学界有关该问题的探讨，详见发表在Michigan Journal of International Law 2004年第25卷夏季号上由G. Hafner, B. Simma, J. Pauwelyn, P. S. Rao, A. Fischer-Lescano, G. Teubner, K. Wellens等人撰写的系列专题论文；以及M. Koskenniemi & P. Leino, Fragmentation of International Law? Postmodern Anxieties, Leiden Journal of International Law. Vol. 15, 2002, pp. 553-579. ）2002年5月，国际法委员会专门成立了一个小组研究国际法的“碎片化”课题。在国际法处于“碎片化”的状态下，一个政府间组织解决国际经济法律冲突时势必涉及其它政府间组织管辖下的国际条约规则，其间，需要开展政府间组织之间的协调与合作，从而不断推动政府间组织的网络化进程。
(一)国际经济法律冲突与政府间组织的网络化：实践需求
#p#分页标题#e#对于国际经济法律冲突，可以采取事先防范和事后解决两种应对方式。在立法阶段，如能采取一些技术性措施，就可以避免有关国际经济法律冲突的发生；而当国际经济法律冲突不可避免时，则只能经由各国授权政府间组织的司法和行政机构在实施法律的过程中事后加以解决。在有的政府间组织中，行政机构的权力较大。例如，在国际货币基金组织中，成员国的义务基本上属于“成员对机构型”，对日常事务的处理，管理层及职员扮演着重要的角色，相应的，国际经济法律冲突也主要由行政机构负责处理；而在另一些政府间组织中，司法机构比较强势。例如，就世贸组织而言，成员方的义务主要表现为“成员对成员型”，其秘书处的行政权力有限，但争端解决机构的作用巨大，承担着适用法律(包括解决国际经济法律冲突)的职责。（注：有关世贸组织和基金组织之不同机构特征的分析，详见D. E. Siegel, Legal Aspects of the IMF/WTO Relationship: The Fund' s Articles of Agreement and the WTO Agreements, The American Journal International Law, Vol. 96, 2002, pp. 563-565. ）政府间组织无论是作为国际条约谈判的组织者采取事前预防措施，还是作为国际条约的实施者事后加以解决，应对国际经济法律冲突都离不开它们之间的相互协调与合作。
1. 立法阶段的事先防范
政府间组织可以双管齐下，以“消极的”和“积极的”方式防范国际经济法律冲突。这里的“消极方式”，是指在政府间组织主持谈判缔结新条约的过程中，应以自身的“不作为”来预防国际经济法律冲突的发生；亦即，除非必要，否则一个政府间组织应避免就其它政府间组织权限范围内的事项制定规则；在实有必要的情形下，也应尽量避免制定与其它政府间组织既有规则相冲突之规则。显然，一个政府间组织要以此等“立法克制”来减少国际经济法律冲突的发生，至少必须了解业已由其它政府间组织主持制定的规则，这就需要开展以信息共享为中心内容的政府间组织之间的合作。
而所谓的“积极方式”，则是指在政府间组织主持谈判缔结新条约的过程中，应通过自身的“作为”来预防国际经济法律冲突的形成。“作为”的方式主要是将两项规则“累加”在一起，使之不会产生冲突。（注：有关“累加”的概念及其在防止国际法律规则冲突中的作用，详见J. Pauwelyn, Conflict of Norms in Public International Law: How WTO Law Relates to Other Rules of International Law, Cambridge University Press, 2003, pp. 161-164、237. ）兹以一个政府间组织主持下缔结的国际条约“并入”其它政府间组织管辖下的规则为例予以说明。此类“并入”的做法意味着，日后该政府间组织可能会碰到需要适用被“并入”的其它政府间组织所辖之规则的情形。在这种情形下，如要厘清这些外来规则的本意，就得与其它政府间组织进行合作。例如，世贸组织《与贸易有关的知识产权协议》第2条规定，该协议应符合或不得有损于世界知识产权组织《巴黎公约》、《伯尔尼公约》、《罗马条约》和《集成电路知识产权条约》的规定。在1999年的“美国——《美国版权法》第110(5)节争端”案中，就《与贸易有关的知识产权协议》“并入”之《伯尔尼公约》的适用，世贸组织专家组就要求取得由世界知识产权组织秘书处提供的有关该公约条款之法律信息。 #p#分页标题#e#
2. 实施阶段的事后解决
在实施国际条约规则的过程中，政府间组织解决国际经济法律冲突的基本方式无非有三：（注：“遵从”、“协作”、“自理”原是美国学者利伯隆恩用以概括与贸易有关的议题和贸易议题相挂钩的三种技术手段(参见D. W. Leebron, Linkages, The American Journal of International Law, Vol. 96, 2002, p. 16. )其实，这三种技术手段也适用于国际经济法律冲突的解决。）第一，“遵从”(deferential)，是指当一个政府间组织管辖的规则与其它政府间组织管辖的规则发生冲突时，以该其它政府间组织管辖的规则为准。例如，《关贸总协定》第12条(适用于世贸组织所有成员方)及第18条第2款(仅适用于世贸组织发展中成员方)规定，为了防止货币储备的严重下降，或为了实现货币储备的合理增长，一成员方可以运用进口限制来维持其必要的外汇储备。但在判定何种情形属于货币储备的“严重下降”或“合理增长”时，按照《关贸总协定》第15条第2款的规定，世贸组织应接受国际货币基金组织就此所作的决定。（注：该款规定：“在缔约方全体被提请审议或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排问题的所有情况下，它们应与基金组织进行充分磋商。在此类磋商中，缔约方全体应接受基金组织提供的关于外汇、货币储备或国际收支的所有统计或其它事实的调查结果，并应接受基金组织有关一缔约方在外汇问题方面采取的行动是否与《国际货币基金协定》或该缔约方与缔约方全体之间订立的特殊外汇协定条款相一致的确定。缔约方全体在对涉及第12条第2款(a)项或第18条第9款所列标准形成最后决定时，应接受基金组织关于哪些内容构成该缔约方货币储备的严重下降、其货币储备非常低的水平或其货币储备合理增长率的确定，以及在此类情况下磋商中涵盖的其它事项的财政方面的确定。”）第二，“协作”(collaborative)，是指当一个政府间组织管辖的规则与其它政府间组织管辖的规则发生冲突时，应以适当的共同安排处理两者之间的关系。例如，《关贸总协定》第20条规定了“环境例外”。（注：该条中与环境相关的规定为：“本协定的规定不得被解释为禁止缔约方采取或加强以下措施，但对情形相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制：……(b)为保护人类及动植物生命或健康所必需的措施……；(g)与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施……”）此类规定表明，其它国际环境组织所辖的环境规则与《关贸总协定》有关贸易自由化之规则可能构成“例外与原则”的关系。至于具体的国际环境规则是否属于第20条项下的例外，世贸组织争端解决机构得根据该国际环境规则的性质，在权衡其所体现的环保价值与《关贸总协定》推进贸易自由化之宗旨两者孰轻孰重的基础上，依各案作出判断。第三，“自理”(autonomous)，是指当一个政府间组织管辖的规则与其它政府间组织管辖的规则发生冲突时，优先适用本组织管辖的规则。例如，在1997年的“阿根廷——影响鞋类、纺织品、服饰和其它物品进口的措施案”中，阿根廷按照其向基金组织所作的一项承诺对外国纺织品征收统计税，从而与《关贸总协定》第8条关于“进出口规费”的规定发生冲突。对此，世贸组织上诉机构最终裁决道，“并无任何条款适用的结果可得出这样的结论：一个成员方对国际货币基金组织的承诺将优先于其在1994年《关贸总协定》第8条项下的义务……”一般来说，在普遍国际法规则和特定国际条约没有规定“遵从”或“协作”方式的情况下，一个政府间组织只能以“自理”的方式处理国际经济法律冲突［14］。 #p#分页标题#e#
就上述解决国际经济法律冲突的三种基本方式而言，显然，一个政府间组织通过“自理”方式处理国际经济法律冲突时，无需开展与其它政府间组织之间的协调与合作。然而，如一个政府间组织采取“遵从”的方式，则将涉及直接适用其它政府间组织管辖之规则的问题。在对这些规则进行解释时，往往需得到该其它政府间组织的协助；另外，在一个政府间组织以“协作”的方式解决国际经济法律冲突的过程中，虽然不是完全准用其它政府间组织管辖下的规则，但在做出相关的处理安排时，仍需对这些外部规则进行分析。由此，寻求该其它政府间组织的合作，有时必不可少。
应该说，政府间组织管辖下国际条约规则之间的冲突与各国民商法律规范之间的冲突有着异曲同工之处。分述之，前者的“自理”方式相当于后者的“适用法院地法”；前者的“协作”方式可与美国现代冲突法学者荣格和麦克杜格尔等人主张的“最好法说”一比；前者的“遵从”则相当于后者的“适用外国法”。在冲突法中，无论是直接适用外国法，还是综合内外国法中的合理规则形成“最好法”，都需查明外国法的内容和精神；与之相对应，就国际经济法律冲突的解决，一个政府间组织在采取“遵从”和“协作”的情形下，涉及到其它政府间组织所辖的国际条约规则，而要“查明”这些外部规则，最重要的途径是取得其所管辖的其它政府间组织的合作和支持。此外，在冲突法中，采取属地主义，一概排除外国法的适用，历来备受非议；同样，就国际经济法律冲突的解决，一个政府间组织固守“自理”方式，对其它政府间组织所辖之国际条约规则采取“临床隔离”的政策，也不尽合理。因此，当代国际法已越来越多地引入“遵从”和“协作”的方式来解决国际经济法律冲突，以致政府间组织的网络化进程也随之不断得到推进和加强。
(二)国际经济法律冲突与政府间组织的网络化：理论分析
对于政府间组织在解决国际经济法律冲突过程中显现出的网络化趋势，可以相关的国际关系理论和国际法理论予以诠解。 #p#分页标题#e#
1. 国际关系理论之分析
在当代的国际关系理论中，全球治理理论大有渐成“显学”之势。随着全球化时代的到来，原属国内法管辖的经济事务不断进入国际层面，形成了纷繁复杂的“全球经济问题”。但是世界上没有全能的国家，这些“全球经济问题”不可能通过传统的国家“统治”方式单方医治。全球治理理论强调多元化的治理主体(包括国家、政府间组织、非政府国际组织以及跨国公司等)在营造共识的基础上，以协调的方式构建多层次的网络，对全球问题实行“各种路径的综合治理”。在全球治理理论中，激进的学说往往过分关注非政府国际组织及跨国公司等私人部门的作用。然而，实际上，政府间组织这一国际公共权威在全球治理中仍然占据着举足轻重的地位；相应的，由政府间组织间互动和合作而形成的网络构成了多层次全球治理版图的重要组成部分，有的学者甚至认为，政府间组织之间在国际经济法方面的合作，乃“全球经济治理的一个中心要素”［15］。
全球治理理论虽然从基本原理上有力地支持了政府间组织的网络化趋势，但其毕竟不是关于政府间组织之间合作的专门理论。在这方面，传统的功能主义理论更为具体地说明了政府间组织之间合作的必然性。该理论认为，功能性政府间组织将导向一体化，而这一过程本身就是重要的；也就是说，当今世界是一个由功能性政府间组织和民族国家共同组成的网络化社会，从功能性政府间组织这一层面来看，它们一旦创立，彼此间就必须进行合作。就此，功能主义的创始人米特兰尼曾论述道：“在同类功能中，也许纯粹出于技术原因，或更大范围的功能目的，将出现相互协调，而这将是走向更大一体化的第一阶段。”“如果需要的话，接下来的一步或许是功能机构的几个集团间的协调。”［16］ 依功能主义原理，各政府间组织“术业有专攻”，一个政府间组织在事先防范或事后解决国际经济法律冲突的过程中，如涉及其它政府间组织管辖下的规则，自应与这些政府间组织合作，以取得它们在专家和信息等方面的比较优势。
2. 国际法理论之分析 #p#分页标题#e#
政府间组织的职权来自成员国的明示或默示授权。按照“默示权力”说，尽管政府间组织必须依成员国的授权行事，但在解释它们的职权范围时，应采取一种从目的出发的动态方法，其结果是，政府间组织的职权范围可被解释得更为宽泛，包括了为实现“机构效率”和开展“嗣后实践”所必需的默示权力［17］。依此而论，当出现国际经济法律冲突时，一个政府间组织有义务寻求与其它政府间组织进行合作。因为政府间组织都具有国际法律人格，与享有主权的国家拥有属地和属人管辖权相类似，在设立协定授予的职能范围内，这些政府间组织也有自己的管辖权，且此类管辖权受到国际法的保护。一旦政府间组织之间的管辖权发生冲突，需要在平衡不同法律利益的基础上加以解决，此为有效地实现它们的宗旨所必需。例如，《建立世贸组织协定》第3条第1款规定：“世贸组织应便利本协定和多边贸易协定的实施、管理和运作，并促进其宗旨的实现，……”该款规定绝不仅仅是简单地确定世贸组织的职能，而且表明了世贸组织有义务以最有效率的方式实现其宗旨。换言之，当世贸组织有必要与其它政府间组织开展合作以确保其工作的效率时，世贸组织就负有法律义务如此行事。
除了上述专门关于国际组织职能的“默示权力”理论之外，就政府间组织之间在行使管辖权方面的协调和合作，相关的国际法原则也可予以适用，其中首推的应属“预约的谈判原则”(a pactum de negotiando)。该原则是指，对于有关事项的处理，各方虽不承担必须最终达成协议之国际法义务，但却负有国际法之义务，在诚信的基础上尽大力进行谈判，力求以相互妥协的方式寻得双方都感到满意的解决方案。在1969年的“北海大陆架案”中，国际法院曾肯定了“预约的谈判原则”，即“当事方负有义务以达成一个协议为目的而进行谈判，而不是仅仅为了完成一个正式的谈判程序……它们负有义务有所作为，使谈判具有意义，而不会沦为各方都固执己见、不愿考虑对己方立场以作出任何调整的情形。”［18］ 依该国际法原则，各政府间组织应以善意为本，做出有法律意义的努力，来解决因管辖权重叠而引发的国际经济法律冲突。
(三)国际经济法律冲突与政府间组织的网络化：具体体现 #p#分页标题#e#
以往，虽然在几乎所有的建立政府间组织的协定中都有关于与其它政府间组织进行合作的规定，但是这些规定并未得到有效的践行；相反，政府间组织多强调各自应做到“权限分明、各司其职”。只有在进入全球化时代之后，各政府间组织之间的协调与合作才得以方兴未艾地开展起来。联合国经社理事会下属的行政协调委员会在1999年发表的一个年度综述报告断言：“在全球化的推动下，一个(政府间)机构之间相互合作的新时期正在来临。”［19］ 就此，有的学者明确指出，随着政府间组织之间合作的加强，在该层面将会形成一个“紧密的相互合作之网络”［20］。从解决国际经济法律内部和外部冲突来分，在逐步形成的网络中，各政府间组织之间开展协调与合作的基本情形为：
一种情形是政府间经济组织之间就包括解决国际经济法律内部冲突在内的事项进行合作。以其中一些重要的政府间经济组织为例，《建立世贸组织协定》第5条第1款规定：“总理事会应就与职责上同世贸组织有关的政府间组织进行有效的合作作出适当的安排。”就世贸组织与国际货币基金组织、世界银行之间的合作关系，按照该协定第3条第5款规定，乌拉圭回合通过了《关于世贸组织对实现全球经济决策更大一致性所作贡献的宣言》(以下简称《一致性宣言》)。1996年12月和1997年4月，世贸组织又分别与国际货币基金组织、世界银行缔结了关于相互合作的《国际货币基金组织与世贸组织协议》和《世界银行与世贸组织协议》。根据《与贸易有关的知识产权协议》第68条第1款的规定（注：《与贸易有关的知识产权协议》第68条第1款规定：“……在运行其职能时；与贸易有关的知识产权理事会可与它认为合适的任何方进行磋商并索取资料。在与世界知识产权组织的磋商中理事会应寻求在其第一次会议后1年内达成与该组织下属机构进行合作的适当安排。”），世贸组织于1996年1月与世界知识产权组织订立了一个类似的合作协议。世贸组织与联合国贸发会议、世界海关组织等也有着相当密切的合作关系。此外，1996年，世贸组织新加坡会议通过了《世贸组织对最不发达国家综合和整体行动计划》，根据该计划，世贸组织、联合国贸发会议、国际贸易审议委员会秘书处以及国际货币基金组织、世界银行、联合国发展规划署一致同意建立一个合作的整体框架，对最不发达国家提供与贸易有关的技术援助；等等。国际货币基金组织和世界银行这两大国际金融组织则历来联系密切。晚近，这两大政府间金融组织在国际经济立法方面的合作关系也得到了进一步的加强。最典型的一例是，1992年，由世界银行和国际货币基金组织联合组成的发展委员会制订了具有相当实践影响力的《外国直接投资待遇指南》。 #p#分页标题#e#
另一种情形是政府间经济组织与其它相关的政府间组织之间就包括解决国际经济法律外部冲突在内的事项进行合作。以其中一些重要的政府间组织为例，联合国经社理事会下属的行政协调委员会在上世纪末就开始转换职能，加强了联合国各专门机构之间及其与联合国自身之间的合作，且把这种机构间的合作重点放在经济以及与经济有关的议题上。1995年11月，世贸组织总干事与联合国秘书长以换函的方式确立了两大机构的信息交换关系，尤其引人注目的是世贸组织承诺，将积极参加联合国经社理事会下属的行政协调委员会开展的促进政府间组织合作的工作。世贸组织《服务贸易总协定》及《基础电信协议》的实施对国际电信联盟的工作产生了直接的影响，按照《服务贸易总协定》第36条规定（注：《服务贸易总协定》第36条规定：“总理事会应就与联合国及其专门机构及其它与服务有关的政府间组织进行磋商和合作作出适当安排。），两个政府间组织于2000年5月签订了一项合作协议。由于《实施动植物卫生检疫措施协议》的适用，1996年5月世贸组织与国际兽疫局(又译“国际动物流行病办公室”)也以换函的形式订立了类似的合作协议。近年来，国际货币基金组织和世界银行在其贷款条件中加入了诸多的社会条款，以此加强了与国际劳工组织、联合国发展规划署、世界卫生组织等政府间组织之间的合作；等等。
从总体上看，随着全球化进程的推进，政府间组织之间的合作不断趋于加强。以世贸组织为例，2005年1月，世贸组织前总干事素帕猜的咨询小组(由8位名人组成)发表了题为《世贸组织的未来：应对新世纪来自机构方面的挑战》的咨询报告。该报告除前言和结论外，主文共分9章，其中第9章为世贸组织“与政府间组织的协调和合作”。在该章中，得出的基本结论包括：“更广泛而言，咨询小组对‘水平式合作’持赞同的态度。与其它政府间机构之间的合作通常将增加世贸组织活动的价值。由于它符合有关合作的一般行动义务，而这样的行动义务又构成国际公法的一部分，故有助于提高世贸组织的合法性。在现行的政治气候下，尤其如此，因为它有助于在容易产生冲突和碎片化的世界中提升国际合作的网络价值。”“为此，在1996年关于世贸组织宗旨规定的范围内，对于扩大和加强世贸组织之协作活动的选择，咨询小组建议总干事给予审议。此举可能会带来世贸组织与(在基金组织和世界银行之外)更多的政府间组织在其它与贸易有关的政策领域内展开协商。”［21］ 这份咨询报告虽不代表世贸组织及其总干事的观点，但对未来世贸组织在机构方面改革的影响却不容忽视。（注：素帕猜本人在为《世贸组织的未来：应对新世纪来自机构方面的挑战》之咨询报告所作的“序”中，将该报告与1983年由当时关贸总协定总干事邓克尔委托7位名人小组起草的《洛伊特维勒报告》相类比。《洛伊特维勒报告》提出的15项建议对推动乌拉圭回合谈判可谓功不可没。）#p#分页标题#e#
三、政府间组织网络的定性与国际经济法律冲突的解决
如上所述，政府间组织网络应被定性为多层次全球治理的一个重要组成部分。既然如此，当代的全球治理理论便可为政府间组织之间开展协调与合作，解决国际经济法律内外部冲突提供丰富和有力的理论支持。
(一)全球治理的权威基础与政府间组织网络
按照全球治理理论，政府“统治”权威的最终保障来自于对合法暴力手段的垄断，其以强制为特征；而“治理”的权威主要源于共识，其以自愿为本据，离开了普遍认同，治理就难以真正发挥效用。（注：参见〔美〕詹姆斯•N•罗西瑙. 没有政府的治理［M］. 张胜军、刘小林，等译. 南昌：江西人民出版社，2001. 5. 罗氏为全球治理理论的创始人。）既然政府间组织网络构成全球治理的一部分，那么，在该网络中，政府间组织之间要顺利开展合作，解决国际经济法律冲突，对于合作目标的认识必须存有相当程度的一致性。
1. 就国际经济法律的内部冲突而言
美国著名新现实主义国际关系理论学者吉尔平曾断言：“如果说国际治理能够实现，第一个实现的就应该是经济领域”［22］。吉氏得出这一结论的具体依据有二：第一，贸易、投资以及其它经济活动都具有“双赢”的性质。由此，各方容易就全球经济问题的治理目标取得共识；第二，对于经济领域全球治理目标之内涵，即稳定和效率，各方也有着广泛的认同。
由于国际经济法律的内部冲突发生在各领域的国际经济法律规则之间，由相关的政府间组织通过合作予以解决，比较容易得到共同目标的支持。例如，世贸组织就非常重视全球经济决策一致性的目标。《建立世贸组织协定》第3条第5款和《一致性宣言》均表明，为实现全球经济决策的更大一致性，世界贸易组织应酌情与国际货币基金组织、世界银行及其附属机构进行合作。事实证明，如果缺乏“一致性”目标的支持，在解决国际经济法律冲突过程中，世贸组织与国际货币基金组织、世界银行之间的合作就难以展开，1997年“阿根廷——影响鞋类、纺织品、服饰和其它物品进口的措施案”就是典型一例。在该案中，阿根廷辩称，其因履行对国际货币基金组织的承诺而对外国纺织品征收统计税，根据《建立世贸组织协定》第3条第5款和《一致性宣言》关于“全球经济决策一致性”的规定，不应被视为违反《关贸总协定》第8条规定的行为。显然，作为一项贷款条件，该案国际货币基金组织要求阿根廷征收统计税是一种“反市场化”的措施，与世贸组织推进贸易自由化的根本宗旨不符。就此，世贸组织根本不可能与国际货币基金组织求得政策上的“一致性”。在这种情形下，世贸组织专家组和上诉机构均拒绝与国际货币基金组织进行协商，最终裁定对阿根廷的主张不予支持。 #p#分页标题#e#
当然，在解决国际经济法律冲突时，对于“一致性”政策的理解也不应绝对化，否则，各政府间组织之间的合作基础就难以构建。因为这些政府间经济组织对于何为“一致性”目标本身可能就存有争议，而且每个政府间经济组织都有自己的传统，又不可能放弃各自的独立性，要求它们达到全球经济决策的完全一致，从根本说是不现实的。例如，对于世贸组织协定所言的“一致性”，只能是一个模糊的概念。虽然有人认为这种模糊减少了它的效用，但更多的人主张，这种模糊会“带来新的可能性”，且“包含了多个我们可以追求的有益目标”［23］。
2. 就国际经济法律的外部冲突而言
当代国际经济立法的宗旨是实现经济自由化，而国际社会立法的目的是维护社会的基本价值，二者的“外部效应”存在着相互交叉的情形：一方面，现行的国际经济立法属于国家对跨国经济活动的“消极干预”。然而，过度的经济自由化将造成对社会基本价值的破坏。例如，在贸易自由化政策下，各国为了降低产品成本，使之有竞争力，可能会忽视环境标准；同时，鼓励产品大量生产出口，将会导致对一些自然资源的过度开发，从而牺牲整个人类赖以生存的生态环境。另一方面，国际社会立法本质上构成国家“积极干预”的方式，是对经济自由化设置的“社会条件”，在客观上将对经济自由化起到限制作用。例如，提高国际环境标准，可能会形成阻碍贸易自由化的绿色壁垒；同时也会造成有关出口产品成本的上升，进而抵消一些国家的贸易比较优势。由于国际经济立法和国际社会立法作用的向度相悖，在解决它们之间的冲突时，政府间经济组织和其它领域政府间组织就合作目标达成共识的难度很大，但在相互协调的基础上，取得这样的共识仍不无希望。例如，在“可持续发展”理念的主导下，就有可能培育出既促进经济发展，又兼顾社会价值之共识。
总体而言，在经济自由化的趋势下，各领域国际经济立法的目标基本是一致的，但是国际经济立法与国际社会立法的目标存在着明显的张力；相应的，国际经济法律外部冲突的解决较之内部冲突的解决，更难形成共识，这也是政府间经济组织之间合作的开展要易于政府间经济组织与其它领域政府间组织之间合作的原因。 #p#分页标题#e#
(二)全球治理的作用限度与政府间组织网络
全球治理理论虽然强调应扩大非国家行为体参与全球事务治理的权力，但是多数学者仍坚持认为，国家在治理机制中的中心地位不可能丧失。鉴此，作为全球治理的一个构成部分，政府间组织在网络化的合作中虽具有一定的自主性，但不应发展成为一种居高临下的“超国家”统治手段。就此，应当注意防止以下两种倾向的滋生和蔓延：
1. 政府间组织超越成员国授权的行为
晚近兴起的以社会学为基础的建构主义国际关系理论主张，政府间组织具有自治性，这种自治性来自人们对其合法性和权威性的认同［24］；而按照传统的功能主义理论，政府间组织的自主性则源于其在技术和信息方面的功能优势。可以说，建构主义和功能主义的说服力很难被彻底否认，故政府间组织具有一定程度上的自治地位也是一种事实。然而，从国际法上看，政府间组织的自治权只能存在于成员国明示和默示授权的范围之内。以往，民族国家在创建政府间组织时，为了维护自身的主权，防止这些政府间组织日后异化为自己的竞争者，都在设立协定中对它们的权力进行了限制［25］。既然政府间组织不是“超国家组织”，其自治权不是无限度的，那么就不能趁网络化之机褫夺成员国保留的权力。
目前，各政府间组织之间达成的合作安排只是技术性的。例如，世贸组织与国际货币基金组织、世界银行签订的两个合作协议的内容仅包括了双方机构间的协商、相互出席对方的有关会议、互换资料和信息以及官员间在与贸易有关的问题上进行协作等条款，而不包括用以解决国际经济法律冲突的实质性“冲突规则”。这些实质性的“冲突规则”要么表现为普遍国际法规则，要么表现为特定国际条约中的相关条款［26］。前者如1969年《维也纳条约法公约》中有关解决条约效力冲突的条款(第30条及第40、41、59条)，它们一般普适于各种国际法律冲突；后者通常仅限于解决本国际条约与其它相关国际条约之间的冲突。例如，《关贸总协定》第15条第2款只适用于解决《关贸总协定》与《国际货币基金协定》在收支平衡认定事项上可能产生的冲突。无疑，以上两类“冲突规则”都属于国家与国家之间的国际法规则。由于解决国际经济法律冲突就是决定适用哪一个国际条约之规则的过程，其结果将直接影响当事国间权利义务的分配，所以，各国不可能明示或默示地在设立协定中授权政府间组织，任由它们制定相应的“冲突规则”。倘若政府间组织之间的合作协议包括了此类“冲突规则”，便构成一种越权行为。如前所述，在1997年的“阿根廷——影响鞋类、纺织品、服饰和其它物品进口的措施案”中，阿根廷因履行对国际货币基金组织的承诺而对外国纺织品征收统计税，以致与《关贸总协定》第8条规定发生冲突。对于该冲突的解决，《关贸总协定》中并无可适用的“冲突规则”。于是，阿根廷试图援引1996年《国际货币基金组织与世贸组织协议》，主张其对国际货币基金组织的承诺可作为免除《关贸总协定》第8条义务的理由。对此，世贸组织上诉机构明确指出，世贸组织与国际货币基金协定之间的合作协议所规定的只是“有关行政合作的特定手段”，不过是对世贸组织协定中关于世贸组织与国际货币基金组织协商条款的具体化，不包含任何可用以解决两大政府间经济组织协定之冲突的实质性“冲突规则”。 #p#分页标题#e#
将政府间组织之间的合作安排定位为技术性的，不涉及如何解决国际经济法律冲突的实质性规定，承认惟有国家与国家之间创制的国际法中才能包含这样的“冲突规则”，符合全球治理理论对“网络最低纲领”的要求——只有政府间组织网络不侵犯民族国家的“统治”权力，那么它们才是可以接受的［27］。
2. 强国操控政府间组织网络的行为
治理本身就带有很强的技术性和功能性之特征，对于作为全球治理一大构成部分的政府间组织网络来说，也不例外。然而，在全球治理的过程中，要令技术和政治完全分离，则是不可能的。从现实主义国际关系理论的视角来看，“任何解决治理问题的努力，都必须认识到这仍然是一个国家、权力和国家利益起主导作用的世界”［28］。按照传统的现实主义理论，政府间组织只是强国的仆从，但这种理论过分夸大了强国对政府间组织的控制；后来的“修正结构现实主义”理论虽也认同强国在政府间组织创制过程中可起到至关重要的作用；然而，该理论又主张，政府间组织一旦建立，能在一定程度上脱离权力的桎梏，即国家间权力分配状况与政府间组织特征之间的非相合性始终存在［29］。可见，在政府间组织, 的运作过程中，对权力因素的作用既不能过分夸大，也不能予以忽视。例如，从有关政府间经济组织的决策制度来看，在不同程度上偏向发达国家，且不论国际货币基金组织、世界银行实行对富国明显有利的加权投票制，即便像世贸组织这样采取共识制度，表面上体现了成员方之间平等的原则，实际上对发展中国家仍显不利。（注：所谓的“共识”是指，只要成员方没有明示表示反对，动议即告通过。此类推定实际上对小国不利，因为在谈判过程中，出于掌握的信息不充分等原因，小国有时无法提出确切的理由反对或推翻一项拟议中的动议，只能消极地放任其通过，但这并不等于它们就积极地支持该动议本身；反之，发达成员方凭借各方面的优势仍能有力地影响乃至控制决策的结果。详见R. H. Steinberg, In the Shadow of Law or Power? Consensus-Based Bargaining and Outcomes in the GATT/WTO, International Organization, Vol. 56, 2002, pp. 339-374. ）
与其它政府间组织开展合作是一个政府间组织运作的一个重要方面，按照“修正结构现实主义”理论，这样的合作不一定必然但是仍有可能受到强国的操控。因此，对强权之于政府间组织网络的影响，发展中国家不能掉以轻心。依上所论，用以解决国际经济法律冲突的实质性“冲突规则”只能是国家与国家之间的国际法规则。当一个政府间组织适用这些“冲突规则”的结果，需要援用或涉及其它政府间组织管辖的国际条约规则时，就得与其它政府间组织开展合作。虽然这样的合作安排只能是技术性，但并不意味着就不重要。因为其它政府间组织对其管辖之国际条约规则所作的解释以及对有关事实所下的判断，传送至该政府间组织之后，不可能不影响其对争端的裁决结果。既然如此，作为争端当事方的国家在利益的驱动下，总是希望对政府间组织之间的合作施加影响。 #p#分页标题#e#
有鉴于此，发展中国家有理由担心，就国际经济法律冲突的解决，因受发达国家的操纵，政府间组织有可能会作出对它们不利的合作安排，从而加重其义务负担。例如，广大发展中国家由于担心世贸组织与国际劳工组织之间合作的加强会导致劳工标准最终被列入世贸组织的谈判议题，在它们的强烈要求下，1996年世贸组织第一次部长会议发表的《新加坡宣言》不得不承认国际劳工组织是“制定和处理(国际劳工)标准的合适机构”；并且只表明“世贸组织与国际劳工组织秘书处将延续其现行的协调关系。”言下之意，两大政府间组织之间的合作程度应到此为止，不应进一步强化。又如，早在乌拉圭回合谈判中，广大发展中国家对加强世贸组织与国际货币基金组织、世界银行之间的合作也心存担忧。在世贸组织总理事会批准世贸组织与国际货币基金组织、世界银行之间的两个合作协议时，许多发展中国家对国际货币基金组织和世界银行介入世贸组织的专家组程序也有所顾虑。为此，在世贸组织总理事会通过的批准决议中，还专门加入了旨在消除这种顾虑的规定，即当国际货币基金组织希望就一项汇兑措施是否符合《国际货币基金协定》之规定向世贸组织专家组提供自己的意见时，应将表达该意见的函件交给世贸组织争端解决机构主席。由他负责告知专家组组长收到了这样的函件，除非专家组认为有必要听取国际货币基金组织的此类意见，否则该函件对专家组和争端当事方均应保密［30］。在这方面，对发展中国家来说，最敏感的问题是出现所谓“条件交叉”的情形。例如，因国际货币基金组织的决策体制较之世贸组织决策体制对发达国家有利，发展中国家担心发达国家会利用基金组织的决策机制，就世贸组织协定涉及的国际货币金融问题向世贸组织的争端解决机构提供意见，从而影响专家组和上诉机构成员的判断，以致在一些案件中作出对发展中国家不利的裁决［31］。为此，在发展中国家的提议下，乌拉圭回合通过的《一致性的宣言》第5条明确规定，世贸组织在“推行和发展与负责货币和财政问题的国际组织的合作”的同时，“应遵守每一个机构的授权、保密要求以及在决策过程中的自主权，并避免对各国政府强加交叉条件或额外条件。”
尽管国际社会还处于发展的初级阶段，但其“组织化”进程从未停止。社会网络只是诸多参与者因互动而形成的一个松散结构，20世纪以来，在国际社会中，随着政府间组织的大量出现，国家之间的交往已经步入了比之社会网络具有更高“组织化”程度的阶段。而在全球化时代到来之后，作为国家之间交往高度“组织化”产物的政府间组织，其相互之间的协调与合作也大为加强，并显现出了网络化的趋势。虽然政府间组织的网络化进程现仍处于起步阶段，但其发展势头却不容忽视。就解决国际经济法律冲突而言，迄止，政府间组织之间的合作诚然还只是技术性的，但其法律意义不可低估：在立法阶段，政府间组织之间开展的技术性协调与合作，有助于事先防止国际经济法律冲突的产生；在适用法律阶段，这种技术性的协调与合作则可能会影响一个政府间组织对其所选择之国际法律规则的解释，从而关涉争端解决的最终结果。可以预计，今后，政府间组织之间的合作还将更加密集、更为复杂，随之，其网络化趋势也会得到进一步加强。待条件成熟之时，经成员国授权，这些政府间组织有可能会获得更多的实质性权力，通过相互协调、合作而形成的网络，更好地解决国际经济法律冲突，以进一步缓解国际法之“碎片化”现象。#p#分页标题#e#
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