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WTO《农业协议》补贴制度研究 |
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时间：2014-06-03
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《农业协议》是关税与贸易总协定乌拉圭回合中达成的针对具体产品的多边协议。原《关税与贸易总协定》条款确实适用于农产品贸易，但有一些例外的规定造成了它允许各缔约方在农产品贸易中使用某些非关税措施，如进口配额等，并允许补贴。农产品贸易被高度扭曲，特别是允许使用出口补贴，这对工业品通常是不允许的。《农业协议》是使农业贸易朝着有序公平竞争及被减少扭曲的部门迈出的重要的第一步①。《农业协议》是发展中国家在WTO中利益的体现，它将农产品贸易中的补贴限制在一定范围之内，是《补贴协议》的重要补充。构成WTO补贴和反补贴制度的主要部分，是发展中国家的利益所在，也是在我国入世后应该着重研究的问题。
一、《农业协议》中的补贴规则
1．出口补贴
《农业协议》在其第1条“术语定义”(e)项中明文规定：“出口补贴指视出口实绩而给予的补贴，包括本协议第9条所列的出口补贴。”通过该定义，我们可以看出其与《补贴协议》中的定义是一致的。须注意，尽管这两项协议对出口补贴的定义相同，但它们却对同样的出口补贴规定了不同的纪律。《补贴协议》规定出口补贴应受到禁止，WTO成员不得授予也不得维持出口补贴。若某成员违背这项规定，给予了某出口补贴，则有关成员可以通过争端解决程序要求其取消该出口补贴，或者对接受该补贴的产品采取反补贴措施。而《农业协议》与之截然不同，它并不禁止WTO成员对农产品出口实行补贴，但要削减出口补贴。
《农业协议》第8条规定：“每一成员承诺不以除符合本协定和其减让表中列明的承诺以外的其他方式提供出口补贴。”也就是说，凡不符合《农业协议》规定和该成员方减让表中未作承诺的出口补贴，均在禁止之列。那么什么叫“符合本协定和该成员方减让表中承诺的出口补贴”呢《农业协议》规定符合该协议的出口补贴有两大类：第一，列入该协议第9条第1款的出口补贴；第二，未列入该协议第9条第1款的出口补贴。
对于未列入《农业协议》第9条第1款的出口补贴，WTO成员也可以实施。《农业协议》第10条第1款规定：“未列入第9条第1款的出口补贴不得以产生或威胁导致规避出口补贴承诺的方式实施，也不得使用非商业性交易以规避此类承诺。”分析这个条款，我们可以得知：1．它适用于第9条第1款所列出口补贴之外的出口补贴，被认定构成了第9条第1款的补贴不可能同时构成第10条第1款的补贴；2．要证明WTO成员的某一措施违反了第10条第1款，就必须证明两点：第一，这项措施属于未列入第9条第1款的出口补贴；第二，这种措施的实施导致了或可能导致规避出口补贴减让义务。这两个条件应当与第10条第3款结合分析。第10条第3款规定：“任何声称未对超过削减承诺水平的任何出口数量提供补贴的成员，必须证实未对所涉出口数量提供出口补贴，无论此种出口补贴是否列入第9条中。”某些补贴如果不能达到第9条第1款规定的所有条件，但若可以达到部分条件，只要是视出口实绩给予的，就是第10条第1款所指的补贴。如果WTO某成员对农产品提供的援助违背了第10条第1款，那么该成员将被判定违反了《农业协议》第8条。
在WTO某成员依据《农业协议》的上述规定对某项农产品提供了该协议所许可的出口补贴的情况下，如何协调《农业协议》和《补贴协议》的关系呢《农业协议》在其第13条(c)作出了规定。如果根据《补贴协议》第5部分“反补贴措施”规定，确定这类补贴正在造成损害，则受害的成员可征收反补贴税，但其应保持必要的克制，以免引起贸易战。另外，《补贴协议》中关于出口补贴应受到禁止以及关于可诉性补贴中的“不利影响”、“严重侵害”均不适用于这类补贴。
但是，若某成员提供的农产品出口补贴不是《农业协议》中所允许的，或者是由于违反了该协议第3条第3款、第8条，或者是由于违反了该协议第10条第1款、第8条，对这种情况如何处理呢很明显，上述《农业协议》第13条不适用于这种情况。《农业协议》对此问题也无特别规定。结合《补贴协议》的规定，笔者认为，对这种出口补贴，可以按照《补贴协议》禁止性补贴的规定处理。在美国和新西兰与加拿大关于奶制品的纠纷中，美国已提出了这样的观点。但专家组从司法节制出发，没有分析这一问题。
2．国内支持
发展中成员不满意发达成员支持国内价格或者以其他方式补贴农业生产的政策，主要的抱怨是，这些政策鼓励了过量生产，进而排挤了进口产品，或导致接受出口补贴农产品在国际市场上以低价倾销。《农业协议》将直接刺激生产的支持措施与那些被认为没有直接影响的支持措施区分开来。并且，把这些国内支持按照交通信号指示灯的排列方式，分为绿箱措施、黄箱措施和蓝箱措施。绿箱措施，《农业协议》在其第13条(a)项中明文规定，它是一种不可诉补贴，即它既不受反补贴措施的约束，也不受世界贸易组织争端解决程序的约束，以上两项均不适用于绿箱措施。同时，该条款还明确指出，不得基于《补贴协议》可诉性补贴的规定而对绿箱措施提出诉讼。也就是说，该协议可诉性补贴的规定不适用于绿箱措施。
对于上述蓝箱措施和黄箱措施，根据《农业协议》第13条(b)项的规定，只要按照《1994年关税与贸易总协定》第6条和《补贴协议》第五部分“反补贴措施”认定为对进口成员同类产品的国内行业造成了损害，进口成员就可以采取反补贴调查，征收反补贴税，但进口成员应保持必要的克制，以免引起贸易战。同时，《补贴协议》中不可诉补贴“不利影响”和“严重侵害”的规定不适用于黄箱措施和蓝箱措施，进一步讲，即不得基于“不利影响”和“严重侵害”而对黄箱措施和蓝箱措施提出诉讼，但这些措施给予特定商品的支持并未超过在1992年销售年决定的水平。
二、《农业协议》中补贴在WTO争端解决中的实践
在本文中，笔者通过美国、新西兰诉加拿大奶制品案来阐述《农业协议》中出口补贴在WTO争端解决中的实践。
美国和新西兰指出，根据加拿大牛奶特别分类中第5类的(d)、(e)，出口奶制品的生产商可以得到价格低于国产奶制品的原料，这构成了《农业协议》第9条第1款(a)、(c)所说的出口补贴；如果不能认定这一点，则应当确认加拿大以规避出口补贴义务的方式实施其措施，违反了《农业协议》第10条第1款。美国还提出，加拿大的做法违反了《补贴协议》第3条。
《农业协议》第3条第3款规定：“在遵守第9条第2款(b)项和第4款规定的前提下，一成员不得对其减让表第四部分第2节中列明的农产品或产品组提供超过其中所列预算支出和数量承诺水平的、第9条第1款所列的出口补贴，也不得对其减让表该节未列明的任何农产品提供此类补贴。”专家组提出，它先分析加拿大对农产品的出口补贴是否超过了它承担的义务。专家组通过对加拿大牛奶特别分类计划的分析，确认特别分类第5类(d)、(e)组下的牛奶供应符合四个条件，构成了《农业协议》第9条第1款(a)所称的出口补贴。通过仔细的分析，专家组确认特别分类第5类(d)、(e)组下的牛奶供应符合第9条第#p#分页标题#e#1款(c)所称的出口补贴。加拿大的措施是否违反《农业协议》第3条第3款呢根据加拿大提供的材料，加拿大出口的第5类(d)、(e)组牛奶超过了它在减让表第四部分第2节所承诺的水平。因而，专家组确认加拿大在1995—1996年度、1996—1997年度对三种产品提供的出口补贴违反了它根据《农业协议》第3条第3款承担的义务。
《农业协议》第8条规定：“每一成员承诺不以除符合本协定和其减让表中列明的承诺以外的其他方式提供出口补贴。”专家组已经确认加拿大违反了《农业协议》第3条第3款，因此，加拿大也违反了第8条。最后，专家组得出结论：通过特别牛奶类别5(d)和5(e)，以超出加拿大具体规定的数量承诺水平提供了第9条第1款(a)和(c)列举的出口补贴，加拿大与其据《农业协议》第3条第3款及第8条的义务不一致。专家组建议争端解决机构要求加拿大将发现不符的措施与其据有关协议的义务相一致。
加拿大对专家组就《农业协议》第9条第1款(a)和(c)的解释提出上诉。专家组认为实物支付是直接补贴的一种，只要能够证明存在实物支付就证明存在直接补贴，专家组的分析集中在是否存在实物支付。专家组得出肯定结论，并且认定这些补贴是政府或其机构提供的，于是顺理成章地确认加拿大特别分类第5类(d)、(e)组牛奶构成《农业协议》第9条第1款(a)所指的出口补贴。上诉机构指出，专家组把“存在实物支付就是存在直接补贴”作为分析的前提，而从未分析过“实物支付”是否为补贴。它认为，实物支付只是直接补贴可能采取的形式之一，存在实物支付并不表明其对提供或接受支付者的经济意义，它可以是为了换取完全或部分对价。而补贴则指经济资源从提供者向接受者转移时没有取得完全对价。因而，仅仅确认存在实物支付这一事实本身并不表明存在补贴。专家组据此认为加拿大的措施构成《农业协议》第9条第1款(a)所指的出口补贴，这一结论是错误的。上诉机构推翻了专家组的这一结论，即推翻了专家组关于加拿大提供了第9条第1款(a)规定的出口补贴、违反了第3条第3款和第8条的结论。针对加拿大就第9条第1款(c)的解释的上诉，上诉机构维持了专家组关于加拿大提供了《农业协议》第9条第1款(c)规定的出口补贴、违反了第3条第3款和第8条的结论。
三、对《农业协议》补贴规则的评价积极意义：
1．《农业协议》中的补贴规则是使农业贸易朝着有序公平竞争及被减少扭曲的部门迈出的重要的第一步。是发展中国家在WTO中利益的体现，是发展中国家在WTO中可以据理力争保护自己利益的法律依据。
2．规定了对发展中国家的优惠待遇。《补贴协议》第八部分详细规定了发展中国家成员的特殊和差别待遇。与WTO其他协议相比，《补贴协议》的优惠待遇涉及范围较广，对发展中国家成员具有重要的实质意义。
根据联合国的有关标准，《补贴协议》将发展中成员分为三类：一类是48个最不发达成员，二类是列入附件7的年人均国民生产总值低于1000美元的20个发展中成员，三类是其他发展中成员。
3．防止反补贴措施向非关税壁垒的蜕化。反补贴措施是进口国为了抵消进口产品在生产、制造或出口时直接或间接获得补贴的目的而采取的一种措施。这种措施的采取无疑会阻碍某产品的进口。在反补贴措施的国际统一规则产生之前，各国的国内立法规定有不同的采取反补贴措施的实体规则和程序规则，某些国家利用反补贴措施推行贸易保护主义。他们在实施反补贴调查时，一方面在实体规则中扩大补贴的范围，放宽损害确认标准；另一方面在程序规则上，法律制定得繁琐复杂，使有关当事方因无法达到法律要求而丧失充分辩驳的机会。WTO补贴规则中对反补贴措施的采取作了严格的纪律约束。它对采取反补贴措施的条件和开展反补贴调查的程序都作了明确的规定，规范了各国国内法和调查机关的执行。
消极意义：
尽管在WTO补贴规则中规定了一些对发展中国家有着重要实质意义的优惠待遇，但对发展中国家利益的考虑和维护仍显缺乏。具体表现如下：
1．《农业协议》中补贴规则对发展中国家的消极意义。第一，大部分发展中国家由于过去没有使用出口补贴而被禁止使用出口补贴，但是对发达国家而言，只要他们的财政支出没有超出减让承诺，他们就可以继续使用这种补贴。在这种体制下，历史上曾扭曲市场的国家可以继续使用补贴的体制，而别的国家却不允许在将来使用这些措施，这显然是不公平的。
第二，《农业协议》规定了发达国家应按一定百分比降低其国内支持和出口补贴。但考虑到发达国家与发展中国家经济实力上的巨大差异，仍按百分比的降低是不够的，更重要的是要确定国内支持和出口补贴的上限水平。第三，应允许发展中国家在国内支持和出口补贴方面享受更多的差别待遇。对发展中国家的国内支持不制定“最低允许量”。对有利于农民的鼓励生产和出口的补贴也应当允许，特别是对中小农业生产者的保护。发展中国家用于国内消费的粮食生产应当免于进口控制和国内支持的纪律。为发展农业而进行的一般性补贴，如生产资料投入补贴、土地改良补贴等也不应受到反补贴措施的影响。
2．《补贴协议》对发展中国家的消极意义。首先，那些普遍给予的一般性的补贴，即不是针对特定企业和特定产业的补贴，是不可诉补贴。然而，由于发达国家和发展中国家经济实力上的巨大悬殊造成他们在提供这种补贴的能力方面存在巨大差异，因此，对发达国家和发展中国家同时保留这种补贴显然是不公平的。不可诉补贴应当仅限于发展中国家，至少对发达国家的使用要规定限制性条件。其次，该协议中规定，用于研究和发展目的的补贴、对贫困地区的补贴和改善环境的补贴也是不可诉补贴。由于实际上这三类补贴主要被发达国家采用，发展中国家往往无力提供这类补贴，从而在两者的国际竞争性方面造成了更大的不平衡性②。因此，对发展中国家，这三类补贴应当继续被列为不可诉补贴，但对发达国家，这三类补贴应当被列为可诉性补贴。再次，该协议规定了发展中国在一定程度上可以免除出口补贴禁止性义务。但一旦发展中国家出口竞争力达到一定程度，具体说即某种产品的出口连续两年达到世界出口的3．25％，那么对该种产品的出口补贴就应当逐步取消。但协议并未规定发展中国家达到了3．25％的水平以后又低于了这个水平时应当怎么办。有些发展中国家主张应当明确规定，如果发展中国家的特定出口产品低于世界出口得3．25％，这个国家就不必执行取消出口补贴的过渡期，尽管此前有可能达到过这一水平，或者可以申请重新使用出口补贴。
3．工业品和农产品实行两种不同补贴纪律的消极意义。《补贴协议》和《农业协议》分别对工业品和农产品规定了两套不同的纪律。最明显的当属出口补贴。《补贴协议》严格禁止对工业品进行出口补贴；而《农业协议》则允许对农产品进行出口补贴，只要其不超过WTO成员作出的减让承诺。这明显地有利于发达国家而不利于发展中国家。
一般来讲，发达国家的工业化程度较高，其生产制造的工业品完全可以凭借自身的质量、性能等因素赢得国外市场并抵御外国进口产品在本国国内的竞争。而发展中国家的工业发展一般比较落后，仅仅靠工业品本身的质量、性能等很难与发达国家的工业品竞争，因此，发展中国家要发展本国的工业就需要对其进行扶持，而补贴就是一种很好的手段。一些工业化发展程度较高的发展中国家就曾借助于补贴极大地促进了本国工业的进步。《补贴协议》对补贴规定了严格的纪律，这明显地有利于发达国家，尽管协议中对发展中国家规定了一些优惠待遇，但这些优惠是相当有限、远远不够的。
对于农业，发达国家趋于提供更多的保护(通过给予财政补贴和使国内市场免受进口竞争来支持生产)。相反，发展中国家则往往鼓励进口，或者公然地实行进口补贴，或者隐蔽地对国内生产征税③。在贫穷的国家，食品占整个家庭消费的很大份额，而在富国，食品只占开支的一小部分。农业是穷国的主要就业来源，而在富国，它一般占劳动力的比例较小。穷国的农业比富国更少具有资本密集型。如果穷国保护农业，由此导致的食品价格上涨对劳动力的需求会产生很大影响(因为产业规模巨大)，并因此影响整个经济行业的工资水平(因为劳动力是可以移动的)。工资的上涨将会或多或少地抵消价格的上涨，因为食品在消费中所占的地位是如此重要。与此同时，工资的上涨对非贸易品(#p#分页标题#e#即服务)的价格产生了向上的压力。工资的上涨因其降低了利润而对工业产生了很大的负面影响。由于每个农场主因保护得益甚少，而每个工业家的损失却很大，后者将被诱使尽力去反对扶持农业的政策。因此，在穷国扶持农业生产没有政治意义。而富国则恰恰相反，因为农业部门规模小，农业扶持对工资、对非贸易商品价格及工业品利润产生的影响是非常之小的。一般来讲，穷国对农业征税而富国补贴农业。《农业协议》中对补贴问题的规定是明显限制发达国家的。
【作者简介】
张晓东，中南财经政法大学。
【注释】
①世界贸易组织秘书处编，《贸易走向未来：世界贸易组织概要》，法律出版社，1999年6月第1版，第29页。
②张向晨著，《发展中国家与WTO的政治经济关系》，法律出版社，2000年6月第1版，第223页。
③霍克曼等著，刘平等译，《世界贸易体制的政治经济学——从关贸总协定到世界贸易组织》，法律出版社，1999年1月第1版，第201页。
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