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普通债权人在重整程序中的法律地位与立法规制重心研究 |
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时间：2014-02-14
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【内容提要】在各国破产重整制度中，普通债权人都是主要风险承担者，这固然是源于普通债权人自身的属性，也与重整制度的基本构造密切相关。为了确保重整程序的有效运行，破产立法需要坚持重整程序的整体架构，但也应该在具体的制度中为普通债权人提供更加周全的保护，包括防止重整程序的滥用、完善普通债权人的参与权、确保普通债权人公平受偿权等，在此方面我国《企业破产法》还有诸多亟需完善之处。
【关键词】重整；普通债权人；风险；立法规制
破产重整是现代各国普遍采纳的再建型债务清理制度，其基本运行机制是抑制债权人当前的利益请求，采取积极的措施促使债务企业恢复生机，最终实现社会利益的最大化。在重整程序中，普通债权人是受影响最大的一个群体，如果没有他们的让步，重整将无法展开，但如果过于限制其利益，程序运行将会面临重重阻力，如何在限制与保护之间找到平衡，是重整制度构造中的基本问题之一。在目前的研究中，不少学者强调要保护普通债权人利益，但却没有从根本上解释为什么要保护普通债权人的利益，以及如何在制度设计中实现保护普通债权人利益与确保制度运行之间的兼容。本文试图从普通债权人所处的特殊地位出发，考察普通债权人在重整中的风险来源，从立法理念和具体制度方面分析重整制度对普通债权人应该持有的基本态度，并对我国《企业破产法》的相关规定进行检讨分析。
一、普通债权人在重整程序中的处境
企业的债权通常可分为有担保债权、优先债权和普通债权。有担保债权是对企业财产享有担保物权的债权，无论在清算还是在重整程序中都会得到较为充分的保障。优先债权是在法律政策上需要特别保护的债权，它们优先于普通债权受偿，一般也有较高的清偿率。相对而言，普通债权是受重整程序影响最大的一类债权，尤其体现在受偿率的巨大差异：在清算程序中，由于债务人已经资不抵债，普通债权人的清偿率一般不会超过10％；在重整程序中，债务企业的可分配财产不限于现有资产，企业未来获取的经营收入也可以用来偿还债务，从而使普通债权人的受偿率显著提高。据统计，从2007年6月1日我国《企业破产法》开始实施至2009年底，在已公布破产重整方案的上市公司中，普通债务的清偿率大部分集中于2000-30％，低者可达10％，高者可达50％。{1}
成功的重整将给普通债权人带来丰厚的回报，但重整中也隐藏着巨大的代价和未知的风险。首先，重整程序采取的措施相当复杂，不仅要对债权债务关系进行调整，还可能采取资产转让或租赁、企业分离或合并、资本结构调整、人事组织变更等各种措施，复杂的手段意味着高昂的代价，重整程序的运行成本极其惊人。在美国，破产案件的直接成本大约是债务人资产总额的17. 6％，其中大约有30％的直接成本是由无担保的普通债权人承担的。{2}在日本，公司更生程序最少也需要10000万日元的费用，这样的费用与其他程序相比，其负担是非常大的。{3}其次，重整的过程相当漫长，从程序启动到债权最终得到偿付，可能长达十余年，债权人必须投入大量的时间和精力才能实现其权利，而这些间接成本都是无法精确衡量的。更重要的一个事实是，重整案件的成功率相当低。在重整实践最为发达的美国，按照第11章申请破产重整的公司中，只有不到20％的成功率，而其他则被迫进入破产清算程序。{4}也就是说，重整失败的可能性要远远高于成功的可能性，更多的情况下，重整不仅无法给当事人带来更多的收益，反而会耗尽企业的最后一点财产。因此，重整程序对于普通债权人来说是一个机遇与风险并存的过程，如果重整成功，将显著提高其债权的清偿率，否则，他们就是重整风险的主要承担者。
二、普通债权人在重整程序中的风险来源
重整程序涉及的利害关系人很多，但普通债权人却是成本和风险的主要承担者，这一事实的形成固然与普通债权人自身的属性密不可分，但更多的却是既定社会政策和法律制度之下的必然安排。
（一）重整制度之外的原因
在现代各项法律制度中，有限责任制度是对债权人利益影响最大的制度，也是导致普通债权人弱势地位的深层原因之一。有限责任制度将企业的责任与投资者的责任区分开来，当企业经营失败时，投资者仅在其出资范围内承担责任，从而极大地分散了投资风险、推动了经济发展。但是，有限责任制度并未消除企业经营中的风险，只是将投资者的风险部分地转嫁给了债权人。在有限责任之下，债务人特别是企业的实际控制者常常利用有限责任制度从事高风险的经营行为或者从事其他违法行为，如果企业经营失败，债权人只能在企业现有资产范围内要求债务人进行偿还，超出资产范围的损失则由债权人承担。可见，普通债权人之所以成为企业经营风险的重要承担者，与有限责任制度的推行密不可分。
普通债权人自身的性质也是不可忽视的原因。普通债权人只能根据重整结果接受偿付，企业清偿能力的强弱直接影响到其利益的实现。不可否认，当事人在债权成立之时可以采取必要的措施来改变自身地位，进而回避债务人破产的风险，这种努力对单独的个体或许具有一定的可行性，但就整个交易环境来说，普通债权人是必然存在的，因为并非所有的债权人都有获得担保的机会和能力，而且债务人可以设定担保的资产总额是确定的。这意味着，总有大量的债权人无法获得特殊的保障，普通债权人也因此成为债权人中规模最大的一个群体。
（二）重整制度本身的构造
重整制度之所以得到普遍认可，在于它可以防止破产清算带来的资源浪费和社会震荡，实现社会整体利益的最大化。但是，社会利益毕竟是一个抽象的概念，重整措施直接影响的是企业内部各种具体的法律关系，尤其是债权债务关系。为了配合重整目标的实现，重整程序在诸多制度中限制了普通债权人的权利和自由，体现了社会利益的优先性：
第一，重整程序的申请主体不限于债权人。为了使重整程序能够更加顺利地启动，重整申请人的范围相当广泛，债务人、债权人、股东甚至公权机关都在其列，[1]不少立法还允许债务人的管理层在重整期间继续经营企业，债务人申请重整的积极性进一步增加，债权人在程序启动中的作用显得微不足道。第二，重整程序具有优先适用性。即使企业已经开始清算或者和解等其他破产程序，各国立法通常也认可重整程序具有优先适用的效力。比如，法国实行重整程序前置的做法，只有当企业明显缺乏重整的可能性时，才不进行重整而进行清算。台湾“公司法”第294条规定，“裁定重整后，公司之破产、和解、强制执行及因财产关系所生之诉讼等程序，当然停止。”日本《公司更生法》第24条亦有类似的规定。这表明，是否开始重整程序不是由债权人决定的，债权人即使不提出申请，重整程序照样可以启动和运行。第三，重整计划可以由法院强制批准。在重整程序中，为了防止重整计划因为少数组别的反对而被搁浅，法院有权强制批准重整计划，而这种情况在和解程序中是不可能出现的。法院在强制批准重整计划时，虽然立法也要求重整方案应该确保普通债权人的清偿额不低于清算程序的所得，但如果重整失败，这将是一个无法兑现的空头支票，而强制批准制度却早已将普通债权人拖入到风险之中。可以说，强制批准制度极大地限制了债权人的意思自治，体现了强烈的国家干预色彩。
除了上述制度以外，重整中特有的设计还包括自动冻结制度、经管债务人制度，这些制度有利于困境企业的拯救，却增加了普通债权人的风险，但如果没有这些深入的调整手段，债务企业就不可能脱胎换骨获得新生，重整与传统的破产程序也就没有区别了。由此可见，重整程序的运行是以限制债权人的偿债要求为前提的，其本质上是抑制债权人的利益来换取社会利益的最大化，只要启动了重整程序，普通债权人的地位就很难改变，这是由普通债权人的性质和重整制度的目标共同决定的。
三、普通债权人在重整立法中的规制重心
在重整制度的基本框架之下，普通债权人作为主要风险承担者的地位是难以改变的，但这并不意味重整制度在保障普通债权人利益方面只能消极地无所作为，相反，立法如果不能为之提供必要的保护，重整程序的内耗和成本将会显著增加，滥用重整制度的现象也会频频出现。比如，法国1985年的司法重整与司法清算法曾对债权人的权利进行严格的限制，不仅招致了学界的批评和质疑，而且实践效果也不尽人意，根据统计，1993年，有7万家企业进入了集体程序，发债总额为15亿法郎，无担保债权中只有5％得到清偿。已进行的集体程序使30万人失去了工作，却未达到既定目标，因为93％的程序以司法清算告终，债权人的利益被白白地牺牲掉了，更为严重的是，有时这样的处理会引起连锁破产。{5}为了改变这一状况，法国不得不在1994年制定的《困境企业防治法》中加强对债权人的保护，并在其后对原来的制度进行多方面的改进。
重整制度不是将传统破产法理念完全推翻重塑，而是对以往过于偏重债权人利益做法的矫正，立法需要在保护债权人利益和社会利益最大化之间寻求一个平衡点，因为“保护债权人利益实际上是尊重现行的制度、现行的产权基础、现行的社会结构与社会关系，在承认现行制度合法性的前提下，唯一的选择是促进社会总福利的增加。债权人利益保护隐含的维护秩序利益、社会合法性等价值应当是破产制度建构中必须首先承认的基础。”{6}
基于这一认识对重整制度进行考察不难发现，在既定的制度框架之下，仍然有相当的空间为普通债权人提供更多的保护。首先，前述设计虽然是重整程序最富特色和最具实效的部分，却不能涵盖重整制度的全部。事实上，重整程序中的每个环节都事关债权人的利益，在相应问题上的立法完善不仅能使普通债权人的利益天平得到平衡，而且可以增加重整成功的可能性。其次，重整程序涉及的利害关系人比较复杂，普通债权人应该为社会利益作出让步，但是与投资者等主体相比较，普通债权人仍然处于优先保护的地位，重整制度应该通过合理的制度设计防止来自其他利益主体的利益侵蚀，减少和避免程序目标之外的损耗。笔者以为，在不改变重整制度整体架构的前提下，以下方面的制度完善可以有效改善普通债权人的待遇：
一是限制重整程序的适用范围，防止程序滥用。重整程序的启动会给债务企业带来正常经营中无法获得的好处，比如强制执行程序和诉讼程序的中止、重整前的债权停止计息等等。对陷入经营困境的企业来说，这些措施不仅是回避破产和扭转亏损的捷径，也是难得的喘息和休整机会，滥用重整程序的现象也由此而生。对重整程序的任何滥用都可能给普通债权人带来巨大的损失，维护债权人利益首先要限定程序适用的条件和范围，避免重整程序被轻率地启动。
二是完善普通债权人的程序性权利。重整程序中的国家干预色彩极为强烈，当普通债权人在整体上对重整程序失去主导权时，立法更应该为其提供参与的条件和机会，普通债权人的参与至少有以下意义：一是可以提高程序的透明度和可预测性，增强债权人对程序的信心；二是可以降低程序运行中的成本。正因为如此，各国的重整立法均对普通债权人的程序性权利作出了相当完备的规定，包括申请重整的权利、组建自治组织的权利、获取相关信息的权利、监督重整程序的权利、提出重整计划的权利、重大事项表决权、申诉权，等等。
三是保障普通债权人的实体权益。程序性的权利固然重要，而实体权利才是最终的归宿和落脚点，重整程序是以债权人的利益和牺牲为代价的，重整立法中的利益分配机制应该充分考虑普通债权人的让步和风险，确保普通债权人在程序中能得到合理的清偿，这不仅是普通债权人积极配合重整程序的现实基础，亦是法律公平正义精神的体现。
四、我国重整制度相关规定的不足与完善
我国《企业破产法》显然意识到了普通债权人在程序中的重要地位，也采取了一系列保护措施。比如，为了搜集和增加可分配财产，规定了撤销权制度、无效行为制度；为了便于普通债权人参与程序，规定了债权人会议和债权人委员会；为了防止债务人和破产管理人滥用权利，规定了相应的监督审查机制及责任制度等。这些制度从不同角度为普通债权人权益提供了保护，但是结合重整程序的具体特征，《企业破产法》对普通债权人的保护还有许多不足之处亟待完善，尤其体现在以下几个方面。#p#分页标题#e#
（一）重整程序的适用范围和条件需要加以限定
在许多国家和地区，为了防止重整程序被滥用，立法对重整程序的适用对象有严格的限制。比如日本仅限于股份有限公司，台湾还要求是公开发行股票或公司债的股份有限公司，美国对重整对象虽然未作限制，但为了防止中小企业将重整程序作为垂死之前的最后挣扎，2005年修正后的美国破产法通过精简听证程序、严格提交重整方案的期间等途径大大简化了小企业的重整，以减少其在重整程序中的费用和时间消耗。然而，我国立法中重整程序的适用对象与其他破产程序没有区别，包括一切企业法人。
过于宽泛的适用对象可能使重整程序成为规避破产、逃避和拖延债务的工具，给债权人利益带来极大的损失，《企业破产法》应该将重整对象限定为对国民经济和社会利益具有重大影响的企业。一般来说，重整程序原则上只应适用于股份有限公司，但是考虑到我国的国情，一些规模较大、从业人数较多并对国计民生有重大影响的国有独资公司以及国有控股或持股的大型有限责任公司，在一定的条件下也可以考虑适用重整制度。除了限定适用对象以外，进行重整的企业还应该具有重整的价值：一是具有经济价值，即从资产负债状况、盈利能力、发展前景来看，企业重整具有可行性；二是具有社会价值，即企业的规模较大、具有较大的社会影响力。
（二）普通债权人对程序的参与性有待提高
确保普通债权人的参与权是各国重整立法的关键内容之一。《企业破产法》允许债权人组建债权人自治组织参与重整程序，并且赋予债权人提出重整申请、获取相关信息、监督债务人或管理人、对重整计划进行表决等各项权利，但总体来看，立法关于普通债权人的程序参与权还不够完善。
首先，普通债权人对重整经营活动的监督权不充分。为了防止债务人或者管理人在重整过程中实施损害债权人利益的行为，需要对债务人的经营行为进行监督和控制。各国立法通常对超出日常经营范围的重大财产处分行为给予一定的限制。[2]《企业破产法》第69条将这一监督权交给了债权人委员会（未设立债权人委员会的则由法院行使），要求管理人在实施重大财产处分行为时，应当及时报告债权人委员会。从表面上看，似乎债权人对重整经营行为有直接的监督控制权，但“报告”二字表明，该权利仅是事后的知情权而不是事先的许可权，债权人对管理人的财产处分行为没有任何实际控制力。{7}重整程序是以债权人的付出为前提的，立法应该赋予债权人委员会在重大财产处分行为上的许可权，当然，如果管理人或债务人有正当理由又得不到债权人委员会同意的，可以申请法院作出裁定，否则就不得实施上述行为。
其次，重整中重大信息的公开性不足。重整是利害各方协作参与的过程，充分的信息披露是消解冲突、实现合作的必要条件。与其他国家相比，我国立法在信息披露制度上存在明显的差距，尤其是重整计划表决之前的信息公开性严重不足。根据《企业破产法》第84条第3款的规定，在对重整计划草案进行表决时，“债务人或者管理人应当向债权人会议就重整计划草案作出说明，并回答询问。”这一条文没有明确是口头说明还是书面说明，也没有对所披露的信息内容做出具体要求，而且获取信息与进行表决之间的时间间隔过于短暂，不利于利害关系人进行理性分析和科学决断。因此，在债权人的知情权方面，立法应该通过更有效的措施确保信息披露的真实、充分和及时。[3]
此外，《企业破产法》在重整计划的提出主体上也较为保守，只能由破产管理人或者债务人提出，排除了其他主体提出重整计划的权利，而重整是一个集思广益的过程，为了增加成功的可能性，允许债权人等其他当事人提出重整计划也是不无裨益的。
（三）重整计划应该确保普通债权人公平受偿
获得公平合理的清偿是普通债权人参与重整的动力所在，也是重整程序得以运行的正当性基础。普通债权人的清偿方式和数额是由重整计划确定的，因此重整计划的内容和批准方式直接影响普通债权人清偿利益的实现。
重整计划通过和批准的方式有两种：一种是所有组别的利害关系人表决通过后，再由法院进行批准，这是重整计划的正常通过方式，它充分体现了当事人的意愿，立法一般不予过多干预；另一种是部分组别的利害关系人表决未通过时，由法院强制批准，它体现了强烈的国家干预色彩，因此需要对强制批准的条件严格限制，防止对部分当事人利益造成不合理的损害。以重整立法最为完善的美国为例，法院在强制批准重整计划时需要满足以下条件：（1）最少限度组别同意标准，即至少有一组权益受到削减的债权人或者股权持有人接受该计划；（2）最大利益标准，此标准主要针对单个的反对者，它要求持反对意见的债权人或者股权持有人，在重整程序中至少可以获得其在清算程序中的清偿数额；（3）公平和公正标准，此标准为持反对意见的组别提供横向比较，重整计划必须确保该组与处于同一顺位的其他组别的权利人获得同等比例的清偿;（4）绝对优先规则，此标准为持反对意见的组别提供纵向比较，重整计划应该保证该组的成员得到全额清偿后，低顺位的组别才可以获得清偿，并且，在这个组的成员获得全额清偿之前，高顺位的组别不能获得超出其权益百分之百的清偿。[4]
我国《企业破产法》第87条规定了法院强制批准重整计划的条件，但对普通债权人的保护存在严重不足，尤其体现在以下两点：其一，该条第2款第（三）项规定，“普通债权人所获得的清偿比例，不低于其在重整计划草案被提请批准时依照破产清算程序所能获得的清偿比例，或者该表决组已经通过重整计划草案”，这一规定常被解读为最大利益标准，而事实并非如此，因为最大利益标准针对的是单个的反对者，上述规定针对的是整个反对组，这就意味着，如果普通债权人组已经通过重整计划草案，即使草案中规定的清偿比例低于清算程序中的清偿比例，单个反对者也是无能为力的。其二，该条第2款第（五）项规定，“重整计划草案公平对待同一表决组的成员，并且所规定的清偿顺序不违反本法第113条的规定”，这一规定看来类似于美国法中的绝对优先规则，但在美国法中，包括股东在内的所有组别均适用绝对优先规则，也就是说，按照债权优先于股权的一般原理，只有在债权人全额清偿后股东才能获得利益分配。反观我国《企业破产法》，第113条仅仅是关于债权清偿顺序的规定，并未涉及债权人与股东之间的先后顺序，这就为股东在债权人完全受偿之前获得利益分配留下了空间，显然背离了绝对优先规则的精神。
为了让普通债权人在强制批准中能够得到公平、公正的清偿，《企业破产法》在上述问题上应该作出更加精细的规定：一是真正贯彻最大利益标准，为单个的反对者提供周全的保护，防止持反对意见的少数债权人成为多数决规则之下的牺牲品；二是严格实行绝对优先规则，不仅要强调不同类型债权人之间的先后顺序，更要强调债权人与股东之间的先后顺序，防止股东对债权人尤其是对普通债权人利益的侵夺。
五、结语
“只有在实现普遍利益或公益所必需的时候，才能允许对个人施以强制。”{8}在企业复兴和社会整体利益最大化的目标之下，普通债权人被强行拉入到重整程序中，并且重整制度的诸多设计体现了对其意思自治和选择自由的限制。但是，重整立法不能一味强调社会利益和整体利益而忽略对普通债权人的保护。从短期来看，一套没有为普通债权人提供有效保护手段的制度或许并不妨碍企业再建目标的实现，但是从长远来看，它是以信用体系的维持和市场秩序的稳定为代价的，这样的制度注定不会有生命力。因此，在重整制度的基本框架之下，立法在具体的制度设计中应该更加注重普通债权人利益的保护，我国《企业破产法》在此方面还需要进一步加以完善。
【作者简介】
陈英，山东政法学院讲师。
【注释】
[1]日本《公司更生法》（2002年）第17条第2款规定，债务公司，集有相当于资本1/10以上债权的债权人，或者集有相当于已发行股份总数1/10以上股份的股东，在符合法定条件时，可以提出申请。《美国破产法》第301条和第303条规定了债务人提出自愿申请和债权人提出强制申请的两种情形。《法国商法典》第621-1条和第621-2条规定，司法重整程序可以根据债务人或债权人的申请而启动，也可以由法院依职权或者应检察官的申请而立案。
[2]参见《美国破产法》第1108条和第363条（c）（1），《德国破产法》第275条第1款，《法国商法典》第621-24条。
[3]关于完善信息披露机制的具体措施，参见陈英：《破产重整中的信息披露问题研究》，载《广西大学学报》（哲社版）2009年第4期。
[4]参见《美国破产法》第1129条（c）。
【参考文献】
{1}王瑛．破产重整板块悬念2010年待解[EB/OL]. [2011—11—16]. http://www. 21cbh. com/HTML/2010—1—4/160309_2. html.
{2}Elizabeth Warren, Jay Lawrence Westbrook. The Law of Debtors and Creditors: Text, Cases, and Problems[M]．北京：中信出版社，2003：512.
{3}[日]宫川知法．日本倒产法制的现状与课题[J]．于水，译．外国法译评，1995（2）:59.
{4}宋福生．美国公司重整制度评析[J]．外国经济与管理，#p#分页标题#e#1997（2）:13.
{5}王玉梅．法国困境企业重整制度的改革及其启示[J]．法商研究，2004（5）:130.
{6}杨忠孝．破产法上的利益平衡问题研究[M]．北京：北京大学出版社，2008:31.
{7}李志强．论破产重整中的公司治理问题[J]．黑龙江政法管理干部学院学报，2008（2）:120.
{8}[英]哈耶克．法律、立法与自由[M]．邓正来，等译．北京：中国大百科全书出版社，2000：2.
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