中国国际经济法学研究会主办   高级搜索
当前位置 : 首页» 法律书屋» 国际经济法 >

美国反倾销法对政府作为义务的规定及其启示

时间:2011-06-04 点击:
 
【学科分类】反不正当竞争与反垄断法
【出处】《法学杂志》2011年第3期
【摘要】美国反倾销法十分重视对政府反倾销作为义务的规定,它要求政府在反倾销实践中必须积极主动作为,严格、灵活履行立案义务、调查义务、实施反倾销措施义务、行政复审义务和反规避义务。美国反倾销法对政府作为义务的强化推动了美国反倾销法立法宗旨的实现。我国公有制的国家性质等因素决定了我国更应当在反倾销立法中强调政府的作为义务。以美国反倾销立法为鉴,本文建议从立法指导思想、反倾销机构的设置、监督机制等方面对我国政府的反倾销作为义务予以完善。
【关键词】反倾销;中美反倾销法;政府反倾销作为义务;立法启示
【写作年份】2011年
【正文】

一、美国反倾销法对政府作为义务的规定

(一)反倾销立案义务

根据美国反倾销法的规定,美国政府在两种情形下履行立案义务:一是依申请立案;二是依职权立案。在依申请立案上,美国反倾销法对申请人的资格 [1]和产业支持 [2]规定的非常宽松,但对商务部的审查进行了严格的期限要求 [3],这使得利害关系人在较低的条件下即可向商务部提出申请,而商务部在法定期限内经审查认为“可能存在倾销”就应当立即立案。这些规定表明美国反倾销法的立法精神在于:对政府而言,虽然利害关系人的申请是其立案前提,但依申请立案是其义务,而非权力。在依职权立案上,美国《1930年关税法》明确规定,即使没有利害关系人的申请,如果商务部根据其掌握的证据,认为可能存在倾销的,商务部也应当自行进行反倾销立案。可见,即使没有利害关系人的申请,美国商务部同样负有敏锐察觉外国产品倾销信息的责任,依职权立案是美国商务部一项不可推卸的义务。

(二)反倾销调查义务

反倾销调查是反倾销的核心、关键、基础环节,贯穿于反倾销始终,直接决定着反倾销活动是否能够顺利施展。美国反倾销法充分认识到反倾销调查的重要意义,对政府反倾销调查义务规定的翔实、具体:在调查机构上,美国反倾销法设置了两个调查机构——国际贸易委员会和商务部。国际贸易委员会负责调查进口涉案产品对美国国内产业是否造成损害,商务部负责调查进口涉案产品在美国是否构成倾销以及倾销幅度。两机构各司其职,相互配合、相互监督、相互制约;在调查方式上,美国反倾销法规定了问卷调查、抽样调查、举行听证会、现场核查等方式,并且针对不同的方式,调查机关应当遵循什么样的具体规则,应当遵循什么样的具体操作程序,都予以了详细的规定;在调查对象上,美国反倾销法规定的非常灵活,原则上要求调查机构对所有已知的被诉商品的出口商和生产商进行调查,但被调查对象数量巨大的情况下,如何确定反倾销调查对象,也进行了明确的规定;在调查内容上,美国反倾销法对不同的调查对象的调查内容都予以了明确;在调查期限上,美国反倾销同样对调查机构进行了明确的期限限制——从应诉提出之日或发动调查通知公布之日起160天。在情况特别复杂的情况下,可以将调查期限延长到调查开始之日起210天。可见,美国反倾销法不仅明确规定政府有义务进行反倾销调查,而且就政府采用什么样的方式调查、针对何种对象调查、调查什么内容、在多长时间内完成调查任务,都予以了明确规定。这些规定一方面为美国反倾销调查机构在反倾销实践中提供了具体的指导;另一方面也便于反倾销调查机构明确自身职责,并忠实履行职责。

(三)实施反倾销措施义务

实施反倾销措施是专属于政府的一项权力,也是政府必须履行的一项义务。美国反倾销法对政府实施反倾销措施义务的立法特色在于:一方面在制度层面为政府实施反倾销措施提供种种便利,鼓励政府积极履行实施反倾销措施的义务;另一方面又要求政府灵活实施反倾销措施,防止他国打击报复,为本国产品走出国门营造良好的外部环境。例如,在临时反倾销措施的实施上,美国反倾销法规定政府在“存在合理的根据相信甚至怀疑存在倾销”,且“有合理迹象表明”造成损害的情况下,就应当采取临时反倾销措施。可见,美国反倾销法对政府实施临时反倾销措施的门槛规定的非常低,为美国政府频繁向外国产品举起“反倾销大棒”大开方便之门。同时,美国政府通常在初裁中就对外国产品认定很高的倾销幅度,并对其征收高额临时反倾销税,将外国产品暂时甚至永久性地排挤出美国国内市场,杜绝国内产业和国家利益进一步遭受损失的任何可能性。此外,由于临时反倾销措施和反倾销税的征收极易引发他国的贸易报复,为了维持国家之间友好的贸易往来,美国反倾销法对中止协议的类型、定义、程序和特别规则进行了具体详细的规定,它在客观上为维持国家之间的贸易和谐,防止他国的贸易报复起到了重大的作用。

(四)行政复审义务

美国反倾销法对政府行政复审义务的规定,深受美国贸易保护主义的影响,政府对行政复审义务的履行服从并服务于美国国家利益。如在行政复审种类的规定上,美国反倾销曾经基于维护国家利益的考虑并没有规定日落复审制度,后来迫于国家社会的压力才确立了日落复审制度;在年度复审上,美国采用倾销标准,只关注“倾销”是否会继续或复发,而根本不考虑“损害”的问题。在这种立法下,即使美国国内产业状况有了显著进步,损害已经不复存在,但只要美国政府认定存在高于微量幅度的倾销,反倾销税令就可以无限期的存在下去。

(五)反规避义务

为了确保反倾销行为确有成效,美国反倾销法还苛以政府进行反规避的义务。鉴于规避行为在实践中的隐蔽性,美国反倾销法对规避行为予以了明确,并在立法中明确规定认定规避行为应当考虑的因素,为政府在反倾销实践中如何认定规避行为进行指导。如美国反倾销法明确规定在认定是否为在美国完成或者装配的商品应当考虑以下几个因素:(1)在美国的投资水平;(2)在美国的研究开发水平;(3)在美国的生产工序的性质。同时,美国反倾销法也对政府履行反规避义务的程序予以了明确规定。

可见,美国反倾销法十分强调对政府反倾销作为义务的规定。概括之,其对政府反倾销作为义务的强化是通过以下途径实现的:第一,设置科学完备的反倾销机构,作为政府履行反倾销作为义务的载体。反倾销机构分工明确,相互配合、相互制约、相互监督,有效保证了反倾销行政效率的实现,同时也避免任一机构的消极不作为;第二,对政府反倾销作为义务的强调贯穿于反倾销过程始终,且各个环节的政府作为义务内容具体明确,程序清晰透明,可操作性很强;第三,苛以严格的期限要求,督促政府积极履行作为义务;第四,规定了严格的法律责任。倘若政府不及时、主动、积极地履行义务,导致反倾销不利,政府需要为自己的行为承担法律责任,乃至承担刑事法律责任;第五,建立完善的内外部监督机制。内部监督主要通过商务部和国际贸易委员会相互制衡来实现的,外部监督主要通过美国国际贸易法院对政府的反倾销裁定的审查来实现的。

二、美国反倾销法强化政府作为义务的原因

首先,唯有政府能够确保及时收集、掌握充分、翔实、准确的与倾销有关的信息。反倾销的各个环节都建立在对倾销信息收集和整理的基础上,信息掌握的及时、充分、准确与否直接关系到一国反倾销的成败。在信息收集整理方面政府具有先天优势:一方面,政府的相关职能部门基于自身职责要求对每一季度、每个月、每一年、每个行业、每种产品的生产经营、销售情况都会予以统计分析,一国产品是否以低于公平价值的价格在美国市场进行销售或潜在销售,是否对美国国内产业造成损害、实质性损害威胁或对新建产业造成实质性阻碍,政府作为信息的集大成者,能够更为敏锐地觉察到;另一方面,政府利用职权优势,可以要求其他主体提供相应的信息。如为了认定在既定国家中哪些公司将在案件中接受调查,美国商务部可以要求合适的美国大使馆提供特定的商业信息,包括在最近的日历年度中,生产被调查产品的制造商的名称、在美国销售的数量、交易的笔数、销售的价值、制造商和转售商之间的关系等。 [4]此外,政府还可以通过问卷调查等方式,向美国生产商、进口商、外国生产商、出口商、消费者收集关于企业组织机构、生产能力、产量、存货、销售额、出口额、就业、工时、工资等信息。必要时,美国政府还可以到当地进行实地核查,收集有关被调查公司的组织和机构、会计制度、生产销售情况等信息。正是由于政府具备掌握如此翔实、准确、充分的信息资料的能力,美国反倾销法要求政府在反倾销过程中积极主动作为,及时掌握有效信息,为美国顺利进行反倾销打下坚实的基础。

其次,唯有政府能够科学有效地解决反倾销专业性强、历时长、人力物力财力耗费巨大等问题。反倾销是一项专业程度相当高的工作,关于涉案产品的范围、美国价格的确定、正常价值的确定、倾销幅度、非市场经济问题、损害的确定、倾销和损害之间的因果关系等都需要专业人士予以认定。其他反倾销主体通常囿于专业知识和能力的匮乏而无力担当此任。而政府通过设置专门反倾销机构,组织、培养一批专业反倾销人才,能够在反倾销实践中根据收集的各种反倾销信息,专业地对相关问题做出科学、准确的判断,及时、有效地维护美国国内产业和国家利益。同时,一般反倾销历时都很长,有时长达10年之久,需要耗费大量的人力、物力和财力。而反倾销是一项典型的正外部性行为,以追逐利润最大化为目的的企业以及其他反倾销主体通常不愿意自己沦陷于长期的反倾销大战中,而却让国内同类产业的其他企业坐享渔翁之利。在这些趋利避害、事不关己的思想的影响下,实践中很多当事企业事实上不愿意涉足反倾销之诉。倾销绝非单一企业之害,而是国内产业乃至整个国家之害。如此以来,唯有政府作为公共服务者,能够承担起反倾销重任,防止国家和国民遭受倾销之害。

最后,唯有政府能够有效地遏制倾销行为,对倾销主体产生极大的威慑力。要有效制止倾销,从根本上消除倾销之害,仅仅依靠道德上的说教是远远不够的,必须以国家强制力作为后盾和保障。在众多反倾销主体中,政府作为公共权力的代表,是唯一有权对倾销行为采取制裁性措施的主体。根据美国反倾销法的规定,美国政府可以采取的反倾销措施包括临时反倾销措施、中止协议、征收反倾销税。反倾销措施一旦被采用,对倾销主体的打击是巨大的,甚至是致命的,导致有些倾销主体从此退出美国市场。以临时反倾销措施为例,由于美国反倾销法对实施临时反倾销措施的条件规定的非常宽松,美国政府在反倾销实践中十分重视对临时反倾销措施的运用,频繁对外国产品举起“反倾销大棒”。虽然是临时反倾销措施,但是美国政府通常在初裁中就认定很高的倾销幅度,并对其征收高额临时反倾销税,将外国产品排挤出美国市场。这样,即使在终裁中外国产品最终被认定为不构成倾销,但由于美国政府前期临时反倾销税的征收,外国产品事实上在相当长时间内无法进入美国国内市场或者丧失已在美国所占据的市场份额,从此在美国国内市场失去竞争力。

三、美国反倾销法强化政府作为义务的价值

(一)在微观层面上:及时、有效地预防、打击、制裁倾销行为

美国反倾销法强化政府的作为义务的首要价值体现在能够及时、有效地预防、打击、制裁倾销行为。如前所述,政府在反倾销上具有其他主体无法比拟和无法取代的优势。在美国反倾销实践中,美国政府作为“强者”,能够通过专业渠道收集详尽的信息,并在专业人士分析的基础上,结合国内各个产业发展的实际状态,敏锐、及时地捕捉倾销信息,并且能够从宏观上及时、准确判断出一项行为是否构成倾销;也可以利用政府的公权力采取相应的措施,对国外企业乃至国家产生一定的压力,预防、抑制其在美国市场上倾销,或对其倾销行为采取一定的惩罚措施;还可以凭借国家的综合国力和国际影响力,在国际社会中占据一席之地,对外国企业和国家的倾销行为产生威慑力。因此,对政府反倾销作为义务的强化,有助于及时、有效地预防、打击倾销行为。

(二)在中观层面上:为美国企业创造公平、有序的内外部竞争环境

第一,在内部竞争环境的营造上。倾销行为本质上是一种不公平的市场竞争行为,倾销主体以低于市场价值的价格在一国国内市场上销售商品,意图在于通过这种低价销售行为,将其他的竞争主体排挤出市场,最终达到相对或绝地垄断市场的目的。倾销行为严重破坏了正常的市场竞争秩序,对于其他竞争主体、消费者乃至整个国家而言,都是一种伤害。直接针对倾销行为的反倾销行为,旨在对被破坏了的市场竞争秩序进行恢复或补救。创造良好的国内市场竞争秩序绝非市场主体能力之所及,而是政府职责之所在。因此,在反倾销法中强化政府的作为义务,积极预防和打击倾销行为,有助于为美国企业在国内市场上创造良好的竞争环境。

第二,在外部竞争环境的营造上。美国反倾销法强化政府作为义务,促使美国政府在国内积极主动反倾销,能够有效地抑制国外对来自美国产品肆意的反倾销,为美国企业创造良好的外部竞争环境,帮助美国企业、美国产品不断的走向国外市场。一方面,美国政府在反倾销实践中,积极主动地履行其反倾销作为义务,在国际社会上对其他国家在客观上形成一种压力,迫使其他国家在拟对美国产品进行反倾销时,考虑到可能会招致的美国的报复措施,而慎用“反倾销大棒”;另一方面,美国政府十分注重对反倾销措施的灵活采用,来缓和与其他国家之间的贸易关系。中止协议就是典型,尽管“商务部的一贯的政策是把这样的协议当作例外情形——而不是一般做法——对待”,但美国政府适时对中止协议的运用,客观上还是为美国政府为本国企业走出国门营造了一个良好的外部环境。

(三)在宏观层面上:从根本上保障美国国家经济安全

国内产业安全是国家经济安全的基础或核心,国内产业安全与否直接决定了国家经济安全的程度。各国制定反倾销法的宗旨或目的无疑在于保护国内产业免受倾销进口产品的损害,美国也不例外。相比较其他国家的反倾销法,美国反倾销法的一大特色即在于:对下游产业、消费者和国内产业的利益衡量上,美国的反倾销法更加注重对国内产业利益的保护。 [5]并且,对国内产业利益的保护,是以积极强化政府的作为义务为保障的。例如,美国反倾销法明确规定,小企业在准备反倾销申请时,可以向主管部门要求技术支持。即从立法的角度要求政府在保障国内产业安全方面发挥应有的作用。事实上,对于国内产业安全乃至国家经济安全的维护,需要站在全局的高度,从宏观的维度对国内各个产业进行整体的把握和调控。而这项任务绝非自然人、法人或其他经济组织能力所能及,它更应当是政府的责任或义务,同时有且只有政府具备这种宏观、全局性的视野和魄力,能够担当起维护国家产业安全和经济安全的重任。也正是基于此,美国十分注重在其反倾销法中强调政府的反倾销作为义务,切实发挥政府在反倾销中的积极作用,有效预防、控制、打击外国产品在美国国内市场的倾销,防止美国国内产业和国家利益遭受损害,从根本上保障美国国内产业安全和国家整体经济安全。

四、对我国的启示——强化我国政府反倾销作为义务

我国作为社会主义国家,强化政府的作为义务更是我国反倾销立法责无旁贷的责任。而综观我国的反倾销立法,基本上忽视了对政府作为义务的规定。以美国为鉴,笔者认为,强化我国反倾销法政府作为义务应主要从以下几个方面进行:

第一,重塑我国反倾销立法指导思想。我国反倾销立法长期在“法治民,不治官”的封建文化思想的影响下,忽视对政府反倾销作为义务的规定,导致政府在反倾销法律实践中消极不作为,反倾销不利,国内企业、国内产业乃至国家利益严重受损。要强化政府在反倾销中的作为义务,必须首先在反倾销立法指导思想上改变“法治民,不治官”的指导思想,树立“法治官”的立法指导思想。以美国为鉴,将反倾销立法重点放在对政府反倾销作为义务的规定,以及如何促使政府反倾销义务的履行和对政府反倾销义务履行的监督上,相关制度的设计都围绕和服务于这个重心,切实维护我国国内产业和国家利益。#p#分页标题#e#

第二,进一步提升我国反倾销立法的明确性。从总体上看,我国反倾销法对政府作为义务的规定过于原则,不详细具体,导致我国政府在反倾销实践中要么消极不作为,要么无所适从。在“法治官”的反倾销立法思想指导下,我国反倾销法应当对政府在反倾销中的立案义务、调查义务、实施反倾销措施义务、行政复审义务和反规避义务予以明确规定。同时,在各项具体规则的设计上,要尽量的详细具体。以政府反倾销调查义务为例,立法上需要对调查主体、调查对象、调查内容、调查方式、调查期限、调查程序等内容都进行明确具体的规定,而不能仅仅只是进行原则性规定。

第三,设置完备的反倾销机构。当前,我国反倾销所有事宜均由我国商务部负责。在来华倾销的国家或地区越来越多,倾销产品范围日益广泛的形势下,这种机构设置模式使得我国商务部在反倾销实践中压力过大,无力、无暇顾及所有事项,反倾销效率低下。同时,由单一机构进行所有的反倾销事项,缺乏有效的内部监督机制,容易滋生腐败,也无法保障我国商务部在反倾销过程中作出科学决策。为解决我国商务部反倾销工作量繁重、效率不高、权力滥用的问题,笔者认为应当对我国的反倾销机构进行重新设置,规定由两个机构分别负责倾销和损害事宜。这样既有利于各个机构在其职责范围内做好份内事情,提高行政效率,又有利于在两个机构之间形成有效制衡机制,相互监督、相互制约,确保反倾销裁决的科学性和合理性。

第四,苛以严格的程序要求。美国反倾销法的成功很大程度上依赖于其完善的程序规则。我国立法向来重实体规则而轻程序规则,反倾销立法也不例外。完善的程序规则一方面能够保障反倾销实体规则真正落到实处,另一方面能够促使政府积极主动履行其反倾销作为义务。我国反倾销法也应当注重对程序的规定,对反倾销任一程序环节都要进行明确的规定,如何时发起调查、何时做出裁决、何种情况下延长时间、信息披露,保密等等。同时为了确保政府严格遵守程序,还应当辅以严厉的法律责任的规定。

第五,建立完善的监督机制。以美国为鉴,在对政府反倾销作为义务监督制度的设计方面,可以从内部监督和外部监督两方面进行。在内部监督方面,一方面通过设置两个反倾销机构,明确各自的职责范围,在彼此之间形成相互配合、相互监督、相互制约之势;另一方面,通过行政复审,对前期政府反倾销行为进行审查,及时纠正错误的、不当的反倾销行为。在外部监督方面,明确可诉的反倾销行政行为的范围,通过司法审查对政府反倾销行为予以监督,防止政府职权的滥用。同时,在全社会营造一种相互监督的氛围,发动广大人民群众或社会组织对政府是否正确履行反倾销作为义务进行有效监督。


 

【作者简介】
夏芸芸(1982-),女,汉族,湖北钟祥人,华中师范大学政法学院博士研究生。
 

【注释】
[1]根据美国《1930年关税法》第732(b)(1)节和第771(9)节的规定,具备反倾销申请主体资格的有:(1)国内同类产品的美国生产商、制造者或批发商;(2)代表在美国从事国内同类产品制造、生产或批发产业的特许工会或公认工会或工人团体;(3)大部分成员在美国制造、生产或批发国内同类产品的贸易或商业协会;(4)大部分成员由前3种利害关系方构成的协会;(5)在涉及从事生产加工农产品的产业调查中,作为加工商、加工商和生产商、加工商和种植商代表的联盟或贸易协会。
[2]根据《1930年关税法》第702(c)(4)(A)节的规定,一个申请如果支持申请的国内生产者或工人占:(1)至少国内同类总产量的25%,(2)超过表示支持或反对申请的那部分产业国内同类产品产量的50%,就符合产业支持的要求。
[3]根据美国《反倾销条例》的规定,商务部应在申请书提交后20天内进行审查。
[4]肖伟主编:《国际反倾销法律与实务》(美国卷),知识产权出版社2005年8月第1版,第259页。
[5]肖伟主编:《国际反倾销法律与实务》(美国卷),知识产权出版社2005年8月第1版,第7页。
 
 
分享到: 0
 
收藏 打印 关闭