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国际经济法年会论文系列(一四四):碳关税及我国的应对策略研究

时间:2011-04-18 点击:

[摘 要] 碳关税是欧美等发达国家设计的由该国海关对某些特定国家或地区的高耗能进口产品征收的二氧化碳排放关税。如果欧美开征碳关税,将极大地冲击我国企业对欧美市场的出口,使我国对外贸易和国内经济发展面临困境。尽管我国政府已经明确反对欧美开征碳关税,但由于碳关税在国际上是一个争议很大的问题,反对者与支持者都能从国际多边协议中找到相应的理由,而且利用世界贸易组织争端解决机制对抗征收碳关税,是否能胜诉,也存在很大的不确定性。因此,我国在反对欧美征收碳关税的同时,也有必要对碳关税可能给我国造成的影响进行评估,并研究我国的应对策略。
        [关键词] 碳关税;低碳经济;生命和健康例外;环保例外
 
        引言
  近一个时期,碳关税已成为世界各国高度关注的一个热门话题。
  所谓碳关税(carbon tariff),是欧美等西方发达国家设计的由该国海关对某些特定国家或地区的高耗能进口产品征收的二氧化碳排放关税。而“特定国家或地区”,即“不实施碳减排限额国家”,按现行《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》(下文简称《京都议定书》)的规定,主要指包括中国在内的发展中国家。“高耗能进口产品”,包括铝、钢铁、水泥和一些化工产品等。
  目前,提出将开征碳关税的国家主要是欧美等发达国家,而这些国家是我国最重要的出口市场。我国对欧美出口的产品不仅数量大,而且多集中于高能耗、高碳密集型产品。以2008年为例,中国对美国出口额达2523亿美元,约占全年总出口14285.5亿美元的17.7%。对欧洲出口2928.8亿美元,约占全年总出口额的20.5%,美欧相加则是38.2%。[1] 2008年,我国对美国出口的商品以机电产品、家具、玩具和纺织品及原料为主,出口总额为2254.5亿美元,占我国对美国出口总额的66.8%。我国对欧盟出口的商品也以机电产品、纺织品及原料和家具、玩具为主,出口总额为2431亿美元,占我国对欧盟出口总额的67.3%。[2]由于我国在《京都议定书》中没有承担有约束力的温室气体减排义务,我国出口到美国和欧盟的这些高耗能、高含碳产品,极易成为碳关税的课税对象。如果欧美等发达国家开征“碳关税”,将极大地冲击我国企业对欧美市场的出口,使我国对外贸易和国内经济发展面临困境。
  针对欧盟和美国计划征收碳关税,我国政府已经明确表示反对。但是,由于碳关税在国际上是一个争议很大的问题,反对者与支持者都能从国际多边协议中找到相应的理由,而且利用世界贸易组织争端解决机制对抗征收碳关税,是否能胜诉,也存在很大的不确定性。因此,我国在反对欧美征收碳关税的同时,也有必要对碳关税可能给我国造成的影响进行评估,并研究我国的应对策略。
  
        一、 征收碳关税的法律基础
        征收碳关税最早是由法国前总统希拉克提出的,试图对来自未履行《京都议定书》国家的进口产品征收特殊的二氧化碳排放关税,以消除欧盟碳排放交易机制运行后欧盟国家的碳密集型产品可能遭受的不公平竞争。2009年7月,借助国内推出碳税之际,法国总统再次呼吁设立所谓“欧盟碳税边界机制”,对未加入减排体系国家出口商品征收碳税。
  2009年8月22日,欧盟公布了2000多家进出欧盟及在欧盟内部航线飞行的航空公司名单,将于2012年开始对其征收二氧化碳排放税,这也包括中国的几十家航空公司。2009年11月24日,法国政府在欧盟成员国环境部长非正式会议上提出从2010年1月1日开始对来自环保立法不及欧盟严格的发展中国家的进口产品征收碳关税。
  美国则已经为开征碳关税做好了法律上的准备。2O09年6月22日,美国众议院通过《碳排放限制与限额交易议案》,授权美国政府对因拒绝减排而获得竞争优势的国家所有进口产品采取“边境调节措施”的权利。2009年6月26日美国众议院通过《清洁能源安全法案》。该法案规定,从2020年起,美国政府可以对来自不实施碳减排限额国家的排放密集型产品征收特别的二氧化碳排放关税,即所谓的“边境调节税”,也就是碳关税。
  欧美等西方发达国家认为,开征碳关税是合法的,其主要依据是《关税与贸易总协定》第20条(b)款和(g)款规定的生命和健康例外与环保例外。《关税与贸易总协定》第20条规定,“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下,本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施:
  ……
        (b)为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施;
   ……
       (g)与保护可被用尽的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”;
  ……
  欧美等国家认为,按照《关税与贸易总协定》第20条上述例外条款的规定,缔约方不仅为保护人类、动植物的生命和健康,可以采取必要的措施;而且为保护可被用尽的自然资源,缔约方也可以采取有关的措施,只要此类措施与限制国内生产或消费一同实施。
  此外,发达国家还认为,它们自己在《京都议定书》中承担了有约束力的减排义务,并为此采取了相应的减排措施,它们的成本会向没有碳排放的国家转移,从而成为碳排放泄漏。而发展中国家在《京都议定书》中没有承担有约束力的减排义务,它们会因此而形成对高碳产业的实质性补贴,要有效防止碳减排中的“搭便车”现象,消除隐性补贴,就必须利用市场机制对这样的国家在进出口贸易中征收碳关税,从而将那些没有减排指标承诺的国家纳入到国际减排行动当中去[3]。
  而我国等一些发展中国家则不赞成欧美等西方国家征收碳关税,认为碳关税违反了WTO的基本规则。如我国商务部新闻发言人指出:近期个别国家拟制定包含“碳关税”条款的法案,有的国际组织也提出“碳关税”可适用于国际贸易规则,商务部新闻发言人姚坚就此发表谈话指出:中方一贯主张与国际社会共同应对气候变化,但部分发达国家提出对进口产品征收“碳关税”的做法,违反了WTO的基本规则,是以环境保护为名,行贸易保护之实。中方认为,“碳关税”不仅违反了WTO的基本规则,也违背了《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则,严重损害发展中国家利益。“碳关税”只会扰乱国际贸易秩序,引发贸易战。[4]
  
  二、碳关税对我国对外贸易的影响
  欧美等发达国家对来自发展中国家的进口商品征收进口碳关税,必将对现有的国际贸易格局发生影响,改变国际贸易商品结构,使低碳产品在国际贸易商品结构中的比重上升,而高碳产品则将受到极大的限制,甚至淘汰出局。这对我国对外贸易极为不利。
  首先,美欧等西方发达国家征收碳关税,会增加我国出口产品的成本,削弱我国产品价格的优势。我国大多出口产品是高耗能的劳动密集型产品,如钢铁、铝业、化学、玻璃和造纸业等等,价格低廉是这些产品参与国际竞争的主要优势所在,征收碳关税会使我国出口产品的价格优势丧失。例如,从目前已有的碳关税的计算上看,与其他直接对收入征收关税的做法不同的是,碳关税是一种基于交易上的间接关税,其计算主要依据的是以下规则:根据环境影响评价规则,每加仑石油可排放共约20磅的二氧化碳,因此,对每吨二氧化碳征收100美元(约合110美元/公吨)的关税就意味着对每加仑石油征收1.00美元(约合0.26美元/升)的关税。更为确切的换算为:每加仑车用汽油排放19.564磅的二氧化碳,每加仑柴油排放22.384磅的二氧化碳,每加仑喷气燃料排放21.095磅的二氧化碳,因此,对每加仑车用汽油、柴油和喷气燃料征收的碳关税分别为:0.978美元/加仑、1.1l9美元/加仑和1.055美元/加仑。其对市场的影响为:对二氧化碳征收100美元/吨的关税就将使燃料价格上涨20%~40%。而对于天燃气,价格将产生60%~150%的涨幅。[5]石油、汽油、柴油和喷气燃料等化石燃料价格的上涨,必定提高我国高耗能产品的生产成本,削弱我国出口产品的国际竞争力。
   其次,欧美等西方发达国家征收碳关税,会造成我国产品出口难度加大,出口比例下降,企业发展面临严峻挑战。近年来,中国出口产品的市场结构虽已多元化,但对美国市场依赖仍然较大。数据显示,2007年我国产品对美出口占到总出口贸易总额的19.4%[6]。在中国出口美国商品中,机电、建材、化工、钢铁、塑料制品等传统高碳产品占中国出口市场一半以上的比重,而这类高碳产业在我国国民经济中占有很大比重,对这类产业进行全面低碳化升级改造面临着资金、技术等多方面制约,短期内无法实现。如果按照现行征收碳税国家每吨碳10—70美元之间的计税标准,若取中间值30美元/吨碳和60美元/吨碳两个等级的碳关税税率,前者将导致我国进出口总额下降0.517%、而实施后者我国进出口总额将下降0. 869%。若以目前我国与美国的贸易额计算,征收30美元/吨碳的关税,将使我国对美国出口总额下降近1.7%;上升为60美元/吨碳时,下降幅度增加到2. 6%以上。[7]
        欧美国家实施碳关税政策对我国制造业可能造成的影响如下:[8]     
  
  再次,碳关税将导致我国产业链断裂,中国制造业地位受到冲击。碳关税虽然直接针对的是造纸、钢铁、水泥、化肥等高耗能产品,但是由于这些产品中包括塑胶、五金、各种电子零件、包装等材料,碳关税的危害将波及到所有这些行业的上游供应商,甚至整个供应链。在碳关税开征前,中国若没有可替代的产业出现,而仅仅是单纯地淘汰现有的高能耗、高排放产业,这样会造成产业链的断裂。[9]
  可见,一旦开征碳关税将对作为我国经济三驾马车之一的对外贸易造成极大的负面影响,甚至对我国人民的生活带来不利影响。对于少数有能力达标的企业,因减排技术研发、设备投入的增加,产品价格上涨,价格优势削弱,出口减少。对于大部分企业来说,因资金、技术等方面的限制,产品碳排放不能达标,碳关税即意味着某国或某一地区市场的封闭。据世界银行的研究报告,如果“碳关税”全面实施,在国际市场上,中国制造可能将面临平均26%的关税,出口量因此可能下滑21%,并将对我国就业、劳动报酬以及国民福利造成负面效应。[10]
  
  三、利用世贸组织争端解决机制对抗碳关税,其结果存在很大的不确定性
  尽管美欧等发达国家与中国等发展中国家对碳关税是否合法存在分歧,但是,需要指出的是,世贸组织争端解决机构在“美国小虾---海龟案”中表达的观点不能不引起我国的重视。
  在1996年10月,印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国共同向世贸组织争端解决机构提出与申诉,要求解决美国禁止进口这些国家捕捞的虾的问题。在审理中,申述方主张:1.美国为保护环境而实施的609条款是一种非关税性质的贸易数量限制措施,因此违背了《关税与贸易总协定》第11条有关取消数量限制的一般规定;2.美国不能仅因为生产或加工方法的不同,就对来源于不同缔约国但实质相同或类似的进口产品实行有差别的对待,这显然违背了《关税与贸易总协定》第1条规定的最惠国待遇原则。但作为被申诉方的美国则援引《关税与贸易总协定》第20条的环保例外,作为其施行609条款的主要依据,美国主张:由于海龟隔离器的使用既是出于保障动物生命的必要措施,又采用了平等适用于国际国内的实施方式,因此并不违背《关税与贸易总协定》的规定。
  专家组在审查该案时裁定:美国609条款违反了世界自由贸易规则,对多边贸易体制构成了威胁,美国对申述方实施的禁虾措施不能依据环保例外进行豁免。但是,上诉机构在审查中推翻了专家组报告中有关美国609条款不属于环保例外的认定,认为美国的措施是依据第20条规定的“可被耗尽的自然资源”一项,可以得到成立。
  “美国小虾---海龟案”的裁决标志着世贸组织环保原则的确立,证明环境措施可以同贸易规则相协调的裁定。上诉机构确认了旨在保护环境、拯救濒危物种的美国609条款依据《关贸总协定》第20条所取得的适法性。[11]  
  与上述案例一样,美国和欧盟征收碳关税同样是依据《关贸总协定》第20条(b)款和(g)款规定的生命和健康例外与环保例外所采取的措施。如果其他国家希望用WTO基本规则对抗碳关税并不是一件容易的事,即使可以对抗,那也是一件旷日持久的事,往往于事无补。[12]
  有学者进一步分析指出,主权国家对其进口产品征收碳关税具有相应的合理性。美国等西方发达国家有关碳关税的法案并不涉及“域外法权”争议,因为碳关税直接作用的对象是向美国等西方发达国家出口的产品,而不是外国企业在产品生产过程中的碳排放行为:任何国家都具有对本国贸易行为及进出口产品的管辖权,这符合国际法上的“属地原则”。[13]如果发达国家是以保护气候这一全球性公共资源为借口在边境征收碳关税,是符合目前WTO法律框架的。中国即使对此提出抗诉,获胜的可能性也十分渺茫。[14]而且,现在WTO已经认定,碳关税是合法的,美国正在积极地做这件事。[15]
  所以,我国在反对美欧征收碳关税的同时,也有必要对碳关税可能给我国造成的影响进行评估,并研究我国的应对策略。
  
  四、应对碳关税征收的措施
  如何应对美欧等西方发达国家可能对我国出口产品征收碳关税?笔者的主要观点如下:
  (一)发展低碳经济,调整出口产品结构,降低我国出口产品的含碳量
  一直以来,我国经济发展呈现粗放式的特点,对能源和资源依赖度较高,单位GDP能耗和主要产品能耗均高于主要能源消费国家的平均水平。据国家统计数据,中国现在每百万美元GDP所消耗的能源数量是美国的3倍,德国的5倍,日本的近6倍。中国1吨煤产生的效率仅相当美国的2 8.6%,欧盟的1 6.8% ,日本的10.3% 。2006年中国GDP总量占世界总量的5.5%左右,但为此消耗的标准煤、钢材和水泥,分别约占全世界消耗量的15%、30%和54%。高投入、高消耗必然带来高污染和低效益,中国现在经济增长成本高于世界平均水平25%。[16]
  因此,要应对碳关税,我国就必须转变经济增长方式,发展低碳经济。
  转变经济增长方式,发展低碳经济,已经引起了我国最高领导层的高度关注。2009年l1月26日,全国政协主席贾庆林在巴西访问时表示:“碳市场、碳排放、碳金融、碳汇、碳元、碳循环??,对这些新名词,要认真研究,使中国从一个碳排放大国转为一个碳资源大国”。在亚太经合组织第l5次领导人会议上,中国国家主席胡锦涛曾就“发展低碳经济”,研发和推广“低碳能源技术”,“增加碳汇”,“促进碳吸收技术发展”提出政策建议。[17]中国领导层的关注和重视,为我国转变经济增长模式,发展低碳经济,从而应对碳关税指明了方向。
  发展低碳经济,降低我国出口产品的含碳量才能从根本上解决碳关税问题。因为我国的出口产品都是碳含量低的产品,美欧就没有理由征收碳关税。因此,我国必须转变发展方式,积极发展低碳经济,调整经济结构,改变增长模式,采取积极措施向环境友好社会转型,降低我国产品的含碳量。这也是我国实现到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%的要求。#p#分页标题#e#
  但是,考虑到我国低碳经济的建立有一个过程,不会一蹴而就,特别是在我国目前处于工业化和城市化发展的现阶段,权宜之计是调整出口产品结构,限制含碳量高的产品出口,鼓励低碳产品出口。所以,在具体对美欧出口中应注意调整出口产品结构,要根据产品所负载的能耗量和碳排放量,采取不同的对策。如取消高耗能、高污染排放、资源型等“两高一资”产品的出口退税;对一些重点的“两高一资”产品还要加征出口关税,如对稀土等稀缺资源的出口加征收出口关税。有些大宗贸易产品虽不属于传统的高耗能产品,但它们的单位附加值载能量非常高,如蓄电池、集装箱、电动机等。这些产品的出口不仅仅带来额外的能耗,还会诱发上游高耗能产业产能的扩张。[18]因此,我国也应采取适当的措施限制此类产品的出口,引导这些产品向高附加值和更为节能的方向发展。
  我国还应加紧研发新能源、节能和低碳技术,以降低我国产品的含碳量。中央财政每年应投入一定的资金开发清洁能源,发展水电、风电、太阳能等可再生能源。同时,我国应加强与美、欧盟、日本等清洁能源强国在新能源领域的国际合作,如利用清洁能源发展机制开展合作。通过这种合作,我国可以从发达国家获得额外的资金和先进技术,投资能够减少温室气体和促进我国经济可持续发展的项目,而发达国家则可以从我国购买该项目产生的温室气体减排,并用这些低成本的减排量来完成它们的部分减排任务。这样的国际合作机制,有助于我国引进资金和先进的低碳技术,生产出节能环保的低碳产品,从而提高我国应对碳关税的能力。
  
  (二)出台碳税法律制度,依法对我国高耗能产品征收碳税,以便阻止美欧等发达国家对我国产品征收碳关税
  如果我国先在国内对高耗能产品征收碳税,美欧等西方发达国家再在其进口环节对我国高耗能出口产品征收碳关税,就会构成双重征税,这是违反美欧与我国达成的《关于避免双重征税的国际协议》的。目前我国已经与欧美等主要发达国家都签订了这种协议。因此,笔者认为,我国应对发达国家征收碳关税的一项重要的法律措施就是构建碳税法律制度,对碳税的征税对象、征税范围、征税依据、税率、税收的减免与优惠事项作出规定,使我国开征碳税有法可依。
  笔者现将建立碳税法律制度的可行性和主要内容阐述如下:
  1、我国建立碳税法律制度,并依法对我国境内的高耗能产品征收碳税是可行的。
  首先,我国可以借鉴其他国家的经验。世界上不少国家已经开征碳税。碳税最先在北欧国家实施,瑞典、挪威、芬兰、丹麦和荷兰是先行者,并于1992年由欧盟推广。目前已有阿尔巴尼亚、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、瑞士和英国等国家开征碳税或气候变化相关税。[19]此外,加拿大不列颠哥伦比亚省从2008年7月开始征收碳排放税,第一年将对每吨碳排放征收10加元,以后每年递增5加元,到2012年,将对每吨碳排放征收30加元的排放税 。其他一些国家也在加紧制定相关的税收政策,如日本环境省已经提议日本家庭根据其煤油和液化石油气的使用量,对其排放的每吨二氧化碳征税2400日元。同时,一些发展中国家也开始考虑征收碳税,如南非2008年提出向排放二氧化碳的工业企业征税的计划。[20]我国可以对这些国家的碳税立法和执法经验进行总结,以供我国借鉴和参考。
  其次,我国构建碳税法律制度,依法开征碳税,并不违反我国所承担的国际义务。碳税与碳关税是两种不同的税种。前者是对国内生产的高耗能产品征收的,而后者是海关在进口环节对外国产品征收的。与碳关税不同,一国征收碳税是不会引起国际争议的,只要针对一国境内所有的高耗能产品普遍征收即可。
  再次,设立碳税这一税种,并不与我国现有的资源税、增值税和消费税相冲突,而且是现行资源税和消费税的有益补充。虽然碳税、资源税、增值税和消费税都对化石燃料征税,但是,除增值税这个普遍征收的税种外,碳税与资源税、消费税在征税目的、征税范围和计税依据等方面存在着区别。从征税范围来看,碳税适用于所有排放二氧化碳的对象,其对化石燃料的征税范围要大于资源税和消费税,如碳税与资源税交叉的部分是煤炭、原油、天燃气等矿产资源,而与消费税交叉的部分是汽油、柴油等成品油。在征税依据上,资源税和消费税在计税时都不考虑化石燃料的含碳量。而且,由于资源税和消费税的征税范围只涉及到部分化石燃料,还没有完全覆盖整个化石燃料,两者对二氧化碳减排和节能的调控都是不全面的。而碳税的开征范围覆盖整个化石燃料,与现行资源税和消费税相互联系、相互补充,有助于形成多层次的针对化石燃料的税种体系,发挥在二氧化碳减排和节能上的全面调控作用[21]。
  2、我国碳税法律制度的主要内容
  我国碳税法律制度包括纳税人、征税对象、计税依据、税率、征税环节等内容。
        (1)纳税人
  我国碳税的纳税人为在我国境内向自然环境中直接排放二氧化碳的所有单位和个人。
       (2)征税对象
  由于消耗化石燃料产生的二氧化碳约占全球二氧化碳排放总量的65%~85%。因此,已经开征碳税的国家都将碳税的主要征税对象确定为化石燃料,包括煤炭、天燃气、成品油等,这基本覆盖了二氧化碳的大部分排放源。北欧国家即是如此,其主要征税对象为:石油、煤炭、天燃气、液化石油气、汽油、电力、柴油、轻燃料油、重燃料油。
  我国可以借鉴北欧国家的作法,将碳税的征税对象确定为:石油、煤炭、天燃气、液化石油气、汽油、电力、柴油、轻燃料油、重燃料油。
       (3)计税依据
  从理论上讲,碳税的计税依据应该是煤、石油、天燃气等化石燃料直接向自然环境排放的二氧化碳量。但由于目前测量二氧化碳的排放量在技术不易操作,所以只有少数国家直接对二氧化碳的排放量进行征税。目前,大多数国家按照煤、石油、天燃气等化石燃料的含碳量征收碳税。因为二氧化碳的排放量与所燃烧的石化燃料之间存在严格的比例关系,且石化燃料的使用数量易于确定,从化石燃料的投入量或使用量即可测算出二氧化碳的排放量。
  严格来说,对化石燃料征收碳税与直接对二氧化碳排放量征税的效果存在较大差异。前者重点鼓励企业减少化石燃料的消耗,而不利于企业致力于对二氧化碳排放的消除或是回收利用技术的研究开发。[22]但是,鉴于我国税务机关目前尚不具备对二氧化碳排放量进行监测的能力,我国宜采用多数国家的作法,以煤、石油、天燃气等化石燃料的含碳量作为计税依据。
  至于如何测算煤炭、天燃气和成品油等石化燃料的含碳量?我国可以借鉴《IPCC<1>国家温室气体清单指南》提供的基准方法,即石化燃料消费产生二氧化碳排放量的计算公式为:
  二氧化碳排放量=石化燃料消耗×二氧化碳排放系数
  二氧化碳排放系数=低位发热量碳排放因子×碳氧化率×碳转换系数
  其中:石化燃料消耗量是指企业生产经营中实际消耗的产生二氧化碳的石化燃料,包括煤炭、原油、汽油、油、天燃气等,以企业账务记录为依据;二氧化碳排放系数是指单位石化燃料的二氧化碳排放量。低位发热量是指石化燃料完全燃烧,其燃烧物中的水蒸汽以气态存在时的发热量,也称净热;碳排放因子是指石化燃料单位热值的碳排放量;碳氧化率是指碳氧化的比率,即氧化碳占碳排放的比率;碳转换系数是指由碳到二氧化碳的转化系数。[23]
        (4)税率
        芬兰、瑞典、丹麦、荷兰等国碳税税率一般依据二氧化碳排放量或二氧化碳当量按比例征收,但也有采用累进税率的,比如意大利。[24]为了鼓励人们使用清洁能源,减少对高排放能源的消耗,生产低碳产品,我国可以对不同的能源使用者采用不同的税率。如,对使用煤等高排放能源的企业和个人实行高税率;对使用天燃气等低排放能源的企业和个人实行相对低的税率;对于使用水电、风电、太阳能等清洁能源的企业和个人实行零税率。
       (5)征税环节
       目前,有两种征税环节可供选择,一是在消费环节征收碳税,即在最终使用环节征收碳税,二是在生产环节征收碳税。如何选择?我们可以参考国外的作法。碳税作为一个比较新的税种,其他国家都是建立在已有税制的基础上[25]。而从我国目前的实践看,我国对煤炭、天燃气和成品油等化石燃料征税是在生产环节进行的。所以,尽管在消费环节征收碳税,可以利用价格信号的传导作用,引导消费者的能源消费行为,但是从实际管理和操作角度考虑,我国宜采用在生产环节征收碳税。
  在建立了碳税法律制度后,我国就可以依法征收碳税,用国内税收法制手段,促进国内产品生产商高度重视碳减排,从源头上降低产品的碳含量。同时这也为我国应对美欧等西方发达国家的碳关税政策提供了强有力的法制保障。
  
  (三)积极参加国际气候协议和国际贸易规则的谈判,并在国际碳关税规则制定中发挥更大的作用 
  碳关税是一个与国际环境保护和国际贸易都相关的问题。由于国际环境条约与世界贸易组织协议在一些问题上没有协调好,其实施极易引起发展中国家与发达国家之间的争议。发展中国家主张,美欧等发达国家对发展中国家的出口产品征收碳关税是违背《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》规定的“共同但有区别的责任”原则的,美欧等发达国家不能以保护气候环境为由对发展中国家的出口产品征收碳关税,以强制发展中国家承担减排责任。而美欧等发达国家则根据《关贸总协定》第20条的环境例外条款,认为自己有权对来自发展中国家的高碳进口产品征收碳关税,以限制这类产品的进口。所以,要解决发展中国家与发达国家之间在碳关税问题上的纷争,有待通过国际协商与谈判,解决《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》等国际气候公约与WTO等国际贸易公约存在的冲突。
  另外,依据《关贸总协定》第20条的环境例外条款,对其他缔约方的进口产品征收碳关税,也有赖于通过国际多边谈判,制定一项国际碳排放征收标准。按照WTO最惠国待遇原则,各缔约方依据《关贸总协定》第20条的环境例外条款,对进口产品征收碳关税时,应使用统一的碳排放量征收标准,否则就违反了WTO最惠国待遇原则。但是,目前国际上并没有一个统一的碳排放量标准,不仅世界贸易组织协议没有作出规定,就是《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》也无此规定。如果任由各缔约方制定征收碳关税的碳排放标准,难免会给某些企图通过“绿色壁垒”进行贸易保护的进口国以可乘之机。而且,如果各个缔约方都按照有利于自己的标准向其他缔约方征收碳关税,一场全球范围内的贸易战就难以避免。例如,发达国家按照有利于自己的标准开征碳关税,发展中国家也按照对自己有利的标准对发达国家征收碳关税。比如采用人均排放量标准对我国较为有利,美国人均排放量比中国多4倍,我国对所有美国产品征收400%的碳关税。如此类推,这样做的结果必然是全球范围内的贸易战。这样做对任何人都没有好处,而且对缓解世界气候变化的问题没有任何的帮助[26]。
        由以上分析可知,碳关税因其涉及到国际环境保护问题与国际贸易问题,如果只是依赖单个国家制定规则是不能得到很好解决的,极易引发国际贸易大战。要解决碳关税问题,需要世界各国共同努力,通过国际多边谈判达成一致意见,协调《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》等国际气候公约与WTO等国际贸易公约存在的冲突,并制定统一的国际碳排放量征收标准。
  我国应为此做好准备,积极参与到国际气候规则与国际贸易规则的制定中,并掌握规则制定的主动权。在工业经济时代,几乎所有的国际游戏规则都是由发达国家制定的,我国只能被动地接受。而今我国已经成为一个正在崛起中的发展中大国,在绿色经济即将到来的时代,我们是否可以换个思路,学会掌握制定规则的主动权?谁掌握规则的制定权谁就能占据时代的制高点[27]。我国应该在众多的国际事务中,尤其是在全球气候变化谈判与国际贸易规则的制定中,有更大的话语权和更多的作为,应采取更为主动的策略,积极参与全球气候谈判和国际贸易谈判,以掌握气候领域和国际贸易领域规则的制定权,并成为全球气候法律体系和国际贸易规则的主要构建者之一。在参与全球气候规则和国际贸易规则的制定过程中,既要争取构建有利于我国经济和社会可持续发展的国际气候法律制度和国际贸易法律制度,又要防止西方发达国家以保护气候环境为名,向我国出口产品征收高额的碳关税,限制我国产品出口。
  
  (四)应充分利用WTO最惠国待遇原则和国民待遇原则控告欧美征收碳关税的行为
  笔者则认为,碳关税在实际执行中是很有可能违反WTO最惠国待遇和国民待遇原则的。一旦我国与美国和欧盟因碳关税而诉诸于世界贸易组织争端解决机构,我国应充分利用WTO最惠国待遇原则和国民待遇原则进行抗辩。
  按照WTO最惠国待遇的要求,一缔约国对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免,应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约国的相同产品。也就是说,最惠国待遇原则要求世界贸易组织成员方对所有贸易伙伴应一视同仁。在货物贸易方面表现为,一缔约方对来自其他缔约方的进口产品给予的待遇都应该是一样的,在碳关税的征收方面也应该如此。但是,因各国环境政策不同,承担的国际减排责任也不一样,征收碳关税必然面临很大的国别差异,比如对已实行减排的发达国家可能不征收,而对不承担国际减排责任的大多数发展中国家却又征收。这种针对不同的国家采取有差别的税收征管政策,会直接违反最惠围待遇原则。
  同样地,征收碳关税在实践操作中也有可能违反WTO国民待遇原则。《关税与贸易总协定》第2条和第3条规定了国民待遇原则,其中第2条第2款规定“对相同产品或这一输入产品赖以全部或部分制造或生产的物品”可以征收与“国内税相当的费用”,第3条则要求“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国时,不能以任何直接或间接的方式对进口产品征收高于对本国相同产品所征收的国内税或其他费用”。可见,国民待遇原则要求WTO成员对进口产品应给予与本国相同产品同样的待遇。该原则要求,WTO缔约方在对来自其他缔约方的进口产品征收碳关税时,应采用与本国相同产品同样的碳排放标准征收,不能在进口产品与本国相同产品之间造成差异。但是,在实践中要做到这一点是非常困难的。因为不同产品,即使是同类产品,它的碳排放量都是千差万别的,现在的碳追踪技术还远远不能达到。只为某一个产品制定碳排放标准是不现实的,结果只能是制定一个平均的标准,比如说对某一个地区、某一个国家征收碳关税,这样的结果就必然使进口产品受到歧视,[28]从而违反国民待遇原则。
【注释】
作者简介:马其家 法学博士,对外经济贸易大学法学院副教授
<1>Intergovernmental Panel on Climate Change,即联合国政府间气候变化专门委员会

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[25] 参见汪曾涛.碳税征收的国际比较与经验借鉴[J].理论探索,2009(4).
[26] 参见张向晨.碳关税是否符合WTO规则[J].WTO经济导刊,2009,(12).#p#分页标题#e#
[27] 张梓太.关于我国碳税立法的几点思考[J].法学杂志,2010(2).
[28] 张向晨.碳关税是否符合WTO规则[J].WTO经济导刊,2009,(12).

Carbon Tariffs and Our Country's Dealing With Strategy Research
              
              Ma, Qijia
    (School of Law, University of International Business and Economics, Beijing, 100029)
   
[Abstract] Carbon tariff is a customs levied on high carbon energy products derived from certain specific countries or regions by Europe and the United States. Europe and the United States introduction of carbon tariffs will greatly impact on our export market, and make China's foreign trade and domestic economic development difficulties. Although the Chinese government has unequivocally opposed the introduction of carbon tariffs in Europe and America, but carbon tariff is a highly contentious issue, opponents and supporters can find some reasons from international multilateral agreements, and it is great uncertainty to Relying on  World Trade Organization dispute settlement mechanism against the imposition of carbon tariffs. Therefore, It is necessary for us to study the impact of carbon tariffs on China and study the coping strategies of our country.
[Key words] carbon tariffs; low-carbon economy; life and health exception; environmental exceptions

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
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