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环境侵权救济方式的完善

时间:2010-03-17 点击:
摘要:在我国,境侵权作为一种新型的侵权行为,其损害赔偿法律制度存在许多不完善之处,如何有效地防止环境侵权行为,维护受害人的合法权利,是值得探讨的问题。本文通过分析我国环境侵权法律救济的途径和方式,提出我国环境侵权救济存在的问题,得出我国环境侵权救济方式的完善。
关键词:环境侵权 救济方式 完善
一、环境侵权救济概述
(一)环境侵权的概念
环境侵权是由于人为活动导致环境污染或生态破坏,从而造成他人的人身权、财产权和环境权益遭受损害的一种特殊的侵权行为。环境侵权的客体为人身权、财产权和公民环境权益。环境侵权从根本上有异于传统的民事侵害, 尤其表现在其范围的扩大、时间的延长方面,可持续发展的理念也要求对现有的以保护当世人为中心的侵害概念进行扩充。
(二)环境侵权救济的概念分析
环境侵权救济,指受害人在其人身权、财产权和环境权益因环境污染或生态破坏而遭受侵害、损害或有遭受损害之虞时,通过司法、行政乃至私力途径实现侵害的排除或损害的填补等,主要包括民事救济和行政救济两个方面。就环境侵权的民事救济而言, 其方式以损害赔偿和侵害排除为支柱。前者重在填补已经造成的损害,即旨在救济已然,为事后补救性救济方式;后者重在防止将来可能发生的损害或除去正在发生的侵害,即旨在防范未然,为事前预防性救济方式。二者紧密配合,才能使私法上的权利受到妥善的保护。至于具体的救济途径,则以民事诉讼为主,也可通过协商处理有关纠纷,如通过签订民事合同保护环境,防止环境侵害的发生、扩大或消除环境侵害等。在某些特殊情况下,还有采取私力救济途径的,但于环境侵权救济而言仅发挥补充性作用。我们认为,在可持续发展的框架下,公力救济应该发挥主要作用,但私力救济仍不可或缺。每个人都是自己权利和利益的最佳监护人, 当其权利或利益受到侵害而公力救济不及时、不充分时,以私力救济应对之,纯属人之本能反应。法律制度的创设应对这种本能反应提供渠道。即使在可持续发展的大前提下,亦不应忽视私力救济这一最基本的救济方式。
二、我国环境侵权法律救济的途径和方式
(一)我国环境侵权法律救济的途径
在我国现行法律制度下,环境侵权的救济途径非常广泛,包括当事人自行和解、民间调解、民事诉讼、行政调解、行政裁决、行政诉讼、行政复议、仲裁以及自力救济等。其中,现代法原则上不准许实行自力救济,受害人仅在紧急避险、正当防卫等名义下始得行使该权利。
《环境保护法》规定:(环境污染损害) 赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。其他污染防治法律也作出了与此类似的规定。而根据1992 年1 月31 日全国人大常委会法制工作委员会关于正确理解和执行《环境保护法》第41 条第2 款的答复,此处所谓的处理,性质上乃是行政调解,表明我国对环境污染侵权损害赔偿的救济原则上实行行政调解与民事诉讼相结合的双轨制。此外《海洋环境保护法》规定:凡违反本法,造成或者可能造成海洋环境污染损害的,本法第5 条规定的有关主管部门可以责令限期治理,缴纳排污费,支付消除污染费用,赔偿国家损失;并可以给予警告或者罚款。即采取行政裁决的救济途径。1988 年《中国海洋仲裁委员会仲裁规则》规定,海洋环境污染损害的争议可以由该海事仲裁委员会通过仲裁加以解决。至于通过撤销之诉、履行法定职责之诉等行政诉讼排除环境污染侵害,司法实践中已有此类案例的出现,但由于受经济发展优先思想的影响,再加上侵害排除主要通过各级政府采取的关、停、并、转、迁等行政手段来实现,由法院在民事诉讼、行政诉讼中责令污染源排除侵害、恢复原状的判例较为少见,绝大多数仅是判决赔偿损失。另外,通过环境保护合同保护环境资源的,实践中仅有环境保护目标责任制这一环境行政合同,尚无环境保护民事合同的运用。
对于破坏土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等自然资源的侵权行为,依照有关法律规定,原则上由有关行政主管部门责令加害人承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事责任,即采取行政裁决的途径,且此类行政裁决不以当事人的申请为前提,有关行政机关得主动进行处理,呈现出明显的民事责任行政化的倾向。在最高人民法院发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行) 》中,行政机关对资源的确权行为属于可以被提起行政诉讼的具体行政行为,而对行政机关处理资源使用权、所有权侵权纠纷的行为却不得提起行政诉讼。
(二)我国环境侵权法律救济的主要方式
我国民法通则规定了包括停止侵权、排除妨碍、消除危险、恢复原状与赔偿损失等种承担民事责任的方式。同时,我国环境保护法第条规定造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。其它环境保护法律、法规中也都相应地规定了 排除危害和赔偿损失这两种民事救济方式。两种方式既可以单独适用,也可合并适用。
1. 赔偿损失。赔偿损失是指行为人因环境侵权行为给他人造成损害的,应以其财产赔偿受害人的损失的民事责任形式。在各种侵权责任形式中,赔偿损失是最基本的形式,这一特点是由侵权法的基本功能在于补偿受害人的损失所决定的。所以,赔偿损失在环境侵权民事贪任中依然广泛适用。对所有污染和破坏环境,造成他人人身伤害和财产损失以及妨碍他人环境权行使的行为,受害人均可以向加害人提出赔偿损失的请求。
2. 排除危害。排除危害这一责任形式主要用于公民或法人的财产、人身可能由于其他单位、个人污染、破坏行为造成的危害继续存在的情形。由于环境侵权损害往往缓慢发展,一旦爆发,即损失惨重甚至无法恢复。所以环境侵权只采用损害赔偿的救济方式是消极被动的,它适用于损害已存在的情况,是事后补救,不能从根本上排除侵害。因此,需要建立预防性的排除危害的救济制度。实践中,因排除危害包括了对已经发生和可能发生的侵害的排除,采取这种责任形式可以减轻甚至避免对环境的污染危害和对人体健康的危害,所以具有更加积极的意义。《环境保护法》第421条所规定的排除危害的责任形式与《民法通则》第10条所列举的停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等种民事责任不同。如何确定它们之间的关系,对确定法律责任有非常重要的意义。应当说,就《民法通则》规定的种民事责任而言,消除影响、恢复名誉、赔礼道歉均适用于侵害人身权的情况,但又侧重于人格权。支付违约金与修理、重作、更换的责任形式主要是违反合同应承担的民事责任而返还财产虽是普遍适用于侵权责任、合同责任和返还不当得利责任的责任方式,但此种责任是因不法行为人非法占有财产而产生的。因此,比较而言,可以认为排除危害的民事责任方式包含了停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状四种具体表现形式。
三、环境侵权救济存在的问题
我国环境侵权救济主要存在如下问题:1、地方政府环保意识淡薄。虽然我国已将可持续发展作为国家发展的基本战略,但不少地方政府却仍然只顾当地经济利益,漠视环境保护,当经济利益和环境保护相冲突时,地方政府不惜干扰环保部门执法和法院司法,阻挠环境侵害的排除,从而导致企业污染继续漫延。2、我国企业长期沿袭粗放型的发展道路,工艺和技术设备落后、能耗大,如果要求其在短时间内彻底排除侵害,无论在技术上和经济能力上都无能为力,强制执行无异于让企业减产、停产甚至关闭,易引发其他社会矛盾。
四、环境侵权救济方式的完善
(一)环境侵权公力救济的完善
1. 排除侵害的完善
针对以上现状,建议我国在立法上完善以下两点:
(1)法律缺乏对排除侵害成立要件的进一步界定,而且没有规定部分排除侵害和代替性赔偿等更具有灵活性的、更能体现利益衡量原则的责任形式。因此在实践中,法院判决侵权人排除侵害的案例极少,法院此时考虑更多的是企业停业破产、工人失业、行业萧条等社会问题,对公民、单位的财产和人身利益放在了天平上较轻的那一端。因此,我国应当在相关法律中补充这方面的规定。本文设想,可以按照危害的实际情况将排除危害的责任进行分类。对轻微的、在一般人忍受限度以内的危害可不予排除;对危害较严重但有排除的可能性和操作性的,可适用代替性赔偿和部分排除危害的形式;对有严重危害但又不能消除的,可直接适用停止侵害,保护人民群众的生命财产安全和自然环境的生态价值。
(2)现行法律规定的行政调解处理范围仅限于环境污染侵害赔偿责任和赔偿数额,而没有包括排除危害责任。实践中由于环保部门在专业人员、设备方面的优势,行政调解已成为解决环境侵权纠纷的有效形式之一,既包括对赔偿方面的调解,也应当包括对排除危害方面的调解处理。显然有关行政调解处理的法律规定已经落后于实践,亟待完善。
2. 损害赔偿的完善
(1)适当拓宽损害赔偿的范围。众所周知,损害赔偿的目的在于弥补受害人因侵权行为所遭受的实际损失,因此赔偿必须也应该以实际损失作为确定赔偿数额的标准。就环境污染侵权损害赔偿而言,应特别注意以下几项损害:1.环境要素或场所恢复费用。如农田污染不仅使农作物减产,还会使农田肥力减退,为恢复原有的土质和肥力,必须经过长时间的改良与追加肥料。2.人身潜在损害。环境污染侵权具有潜伏性与滞后性,受害人在遭受损害的早期,其损害往往显露不完全,但随着时间的推移,损害会逐渐显露。对于这种潜在损害,也应予以赔偿。3.生态损害。考虑到其鉴定、量化的极端困难与生态利益的公共性质,一般不宜通过私法途径给予救济。
(2)细化排除侵害的构成与方式。鉴于排除侵害对工商业活动的过大打击,对其运用应当严格慎重,一般只能适用于连续性、反复性及不可恢复性的侵害,且应当进行严格的利益衡量,以兼顾产业的发展与公众权益的保护。各种权利在法律价值判断上具有层次性,一般人身权高于财产权,而财产权高于环境权益。对于生命权、身体权、健康权受害或有受害之虞,自无利益衡量的余地。对精神损害、生活妨碍或有受害之虞,则应综合侵害的地区性、受害人回避损害的可能性、土地得用居住的先后关系、加害人的公益性与公共性、是否遵守公法义务等多个因素考虑。而对环境权益受害或有受害之虞,利益衡量原则的适用远比物质上的请求权更为广泛。环境侵害的排除应综合考虑地方经济发展和居民健康同良好的环境正当要求之间的利益平衡。
(3)责任主体具体化。现代社会中,环境侵权者尤其是环境污染的致害者大多是企业。在我国环境法中,环境侵权责任方往往被笼统地被定义为有关责任人员、有关单位,在环境侵权损害赔偿案件中,致害方与受害方地关系是公对公或公对私。作为致害方地企业往往将环境损害赔偿转移为成本支出,从而削弱了损害赔偿地惩戒作用,使企业职工不重视环境保护;[37]同时,也无法将责任落实到人。实际上,造成环境污染的原因是多方面的、涉及的有关人员也不同,既有可能是侵权单位的领导违法指挥造成的,也有可能是具体操作人员违规操作所引起的。因此,应视具体情况作出相应的规定,尽可能在法律条文上将责任落实到人,使真正的致害人赔偿具体的受害人,从而引起侵权方的足够重视并警示后人。
(二)环境侵权社会救济措施的完善
在一般情况下,环境侵权的实施者是具有一定经济实力的企业或经济集团,有能力承担赔偿责任。然而一旦发生重大的工业污染、核泄露事故时,巨额的甚至近乎天文数字的赔偿数额有可能致使侵权者破产或关闭,将不利于社会的稳定和经济的发展。基于此,有必要将个人对损害的责任分散于社会承担,即环境责任的社会化制度,从而实现损害赔偿的社会化。这既保障了企业的生产经营安全,又有利于对受害人的及时救济,避免了各种矛盾的冲突及因之而生的社会动荡。目前,英、美、日、瑞士等发达国家都设立有工业事故、航空器责任、公害事故等危险活动的责任社会化制度。我国有必要设置这一制度,真正体现公平正义的法律精神。
1. 环境损害赔偿基金。对于一些污染事故中侵害方或受害方可能人数众多,赔偿数额巨大,且因果关系复杂之情况下,为了保护双方当事人的合法权益,国外如日本、德国设立了环境损害赔偿基金。我国未来也将设立这一制度,并可考虑通过征收排污费、环境资源补偿费的办法设立赔偿基金。只要发生污染事故,即可由该基金代为赔付,然后再向侵权人追偿。其实,我国在某些特定方面也在实行这一制度。如我国加入了1969年的《国际油污损害民事责任公约》,依这一公约就设有国际油污损害赔偿基金。作为加入国(包括中国)在遇有国际油污事件时,我国理所当然应按这一基金的规定来运作。具体做法可适当借鉴日本1973年《公害健康损害补偿法》的立法经验。
2. 环境责任保险制度。环境损害责任保险是指保险人依据保险合同的约定在保险事故发生后向第三人支付赔偿金的一种财产保险类别。环境损害责任保险的优越性在于不仅减轻了侵害人的经济负担,而且有利于维护受害人的利益。在国外,如美国就对有毒物质、废弃物的处置实行强制责任保险制度。此外,欧盟成员中的芬兰和瑞典也确立了这一制度。而且环境损害责任保险在各国都分强制责任保险和任意责任保险两种。基于此,我国也有必要在条件成熟时制定具我国特色的责任保险法。
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