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论国有资本经营预算的生存环境及其对法律调整的影响

时间:2010-02-28 点击:
徐晓松 中国政法大学 教授
关键词: 国有资本经营预算;生存环境;法律调整
内容提要: 法律调整是实施国有资本经营预算面临的重要课题。数量依然庞大的经营性国有资产、正在深入进行的国有资产管理体制改革、财政体制的公共化改革趋势等三个方面的因素,构成了当今中国国有资本经营预算的生存环境,并对其法律调整产生重要影响:在现行财政预算管理体制以及国有资产管理体制下,国有资本经营预算关系表现出不同于传统预算关系的特殊状态,由此产生对法律调整的特殊需求,并决定着国有资本经营预算法律制度构建的方向。
引言
2007年国有资本经营预算制度在全国范围内的试点毫无疑问是近年来中国国有企业改革以及财政预算制度改革的重大举措。2005年前后,经济学界对国有资本经营预算进行了深入研究,在国有企业是否向国家分配利润、国有资本收益是否纳入财政预算等基本问题上形成共识,从政策层面上对国有资本经营预算制度试点提供了支持。但在法律调整方面,诸多试点规范却在国有资本经营预算收入数确定、收益收取管理、预算支出范围、不同预算的衔接以及预算监督等关键环节上暴露出问题。 [1]2008年《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《企业国有资产法》)对国有资本经营预算制度的原则规定显然没有使问题得到根本解决。 [2]这表明,学术界的研究尚未对国有资本经营预算法律调整提供足够的支持。 [3]
在许多曾经实行复式预算的国家放弃这一制度的背景下,中国不仅在1995年的《中华人民共和国预算法实施条例》中规定了复式预算,而且在2008年的《企业国有资产法》中规定实施国有资本经营预算制度。 [4]这种逆预算制度发展的世界潮流而动的现象受到学界的关注。一些研究从制度功能角度对此进行解释,认为国有资本经营预算是中国政府对经济进行宏观调控的产物,其功能在于控制国有资本运营,为国有资本运营提供制度基础。 [5]但仍然存在的问题是:并非所有利用预算对经济进行宏观调控的国家都采用了复式预算制度;并且在1995-2007年间,尽管中国政府一直拥有大量的国有资本,但复式预算却始终徒具虚名。 [6]
笔者认为,在法律研究层面,考虑到特定生存环境在产生特定制度需求的同时还将反作用于该制度构建,中国预算制度发展轨迹的异动现象应当受到关注。但研究的重点不在于制度功能的揭示,而在于通过把握当下国有资本经营预算的生存环境,揭示特定生存环境对法律调整的影响,最终找到国有资本经营预算法律制度构建的目标和方向。在这个层面上,比制度功能揭示更有意义的应当是对制度功能被需求过程的揭示。
循着这一思路,本文将论证:数量依然庞大的经营性国有资产、正在深入进行的国有资产管理体制改革、财政体制的公共化改革趋势等三个方面的因素共同形成了当下中国国有资本经营预算的特定生存环境,并由此决定了国有资本经营预算活动中的复杂利益关系,最终对国有资本经营预算的法律调整产生重要影响。
一、经营性国有资本的数量与财政预算形式的关系
从各国预算编制形式的发展变化来看,如同许多学者所指出的那样,随着新公共管理运动的掀起,国有经济规模相对缩小,许多国家不再编制复式预算,当今世界各国也无所谓国有资本预算。这一事实似乎表明当下中国实施国有资本经营预算制度的不合时宜。但笔者认为,恰好是复式预算产生及发展变化的历史揭示了这个论证的不合逻辑之处。
财政学研究表明,政府预算的功能随现代国家职能的扩展而处于发展变化之中。起源于英国的现代国家预算制度最早是社会公众与君主之间经济利益斗争的产物;在资本主义制度建立初期,预算制度是新兴资产阶级向封建专制国家夺取财权斗争的结果;至19世纪,通过议会或国会审批政府财政收支计划,预算制度成为人民对公共收入和支出进行控制和监督的手段。20世纪以后,随着资本主义经济的发展以及现代国家职能的扩展,随着大量的国家财政资金被政府用于对市场的宏观调控,预算制度发生了变革。为了能够清楚地反映财政收支结构和政府投资项目运作的情况,1927年由丹麦首创,复式预算制度产生并发展起来。 [7]改革的一个结果是预算的监督管理功能不可避免地被扩展到公共投资领域。其后,在国家大量投资、各国国有企业数量快速增长的年代,这部分资金使用和管理的特殊性在使预算功能得到扩展的同时,奠定了复式预算产生的基础。在丹麦之后,美国、瑞典、印度、英国、法国、德国、日本等国也相继实行了复式预算制度。 [8]
复试预算产生的历史至少可以说明一个问题,即:这种预算形式的出现与一国国有资本的数量具有最直接的联系。在广义上,由于政府的资本性支出与一般财政支出都属公共财政范畴,因此,尽管在资金使用的具体目的和管理方法上存在区别,但在数量不大的情况下,经营性国有资产预算管理的特殊性就呈隐性状态被一般预算吸收,统一预算便成为必然。相反,当政府财政支出中的资本性支出达到一定的数量时,这部分财产预算的特殊性就被凸显出来,资本预算的相对独立也就成为必要。值得注意的是,复式预算制度在各国的发展历史从另一个侧面证明了这一点。例如,美国1933年配合罗斯福新政开始实行复式预算制度,而在第二次世界大战后放弃了这一制度;在20世纪60-70年代西方国家国有企业私有化浪潮中,随着国家财政预算中资本性支出的下降,许多国家重新采用统一预算制度;而与政府通过投资介入市场的力度相适应,目前大部分发展中国家都实行复式预算。 [9]而所有这些,都印证了政府资本性支出的数量对预算形式选择的决定性作用。
就中国的情况而言,尽管30年来的经济改革已经大大缩小了国有企业在国民经济中所占的比例,但统计数据依然表明,到目前为止,与其他国有企业较多的国家相比,中国国有企业占GDP的比重以及总就业人口的比例都名列前茅。不仅如此,改革30年来,尽管政府职能正在从经济建设转向提供公共服务,但2006年的经济建设费仍占中国政府财政支出的26.56% 。 [10]上述事实支持了这样的结论:目前中国政府仍然是世界上拥有国有企业最多的政府之一,资本性支出在中国政府财政支出中仍然占较大的比重。而如此数量的国有资本,其管理对复式预算必然产生很强的制度需求。
二、经营性国有资产管理对复式预算的需求
大量国有资本的存在可能使这部分财产的预算相对独立,但为什么在1995 -2007年间,中国在中央政府层面却并未真正编制过复式预算?笔者认为,除数量因素之外,中国国有资本经营预算制度的建立还与政府经营管理国有资本的方式密切相关。
在历经30个年头的改革之后,中国经营性国有资产的管理和运营呈现出以下值得高度关注的情况:公司制最终作为主要改革手段和制度建设目标在国有企业中推行,变革了传统的国家所有权行使方式,国有股权的行使不仅成为政府控制和运作国有资本的工具,而且形成了政府与国有企业之间关系的新的法律形态。在通过独资、控股或参股等形式使政府对国有企业的影响和控制力得到量化和规范的同时,就股权行使方式而言,国家股东与私人股东的区别日益凸显出来。为了避免政府以国有股权为基础对企业实施直接干预,在国有股份独资和控股的公司中,以出资人(国家)代表国家履行出资人职责的主体(国务院和地方人民政府)履行出资人职责的机构(中央和地方政府设立的国有资产监督管理机构及经政府授权的其他部门或机构)为基本框架,政府控制国有企业的途径在相关法规中被恰如其份地归纳为管人、管事、管资产。 [11]其中,管事的范围在国有独资公司中通过股东与董事会之间的授权关系被大大缩小,在国有股份控制的公司中则演变成为股东代表的委派制以及董事的建议任命制。所有在公司制框架内进行的改革,一方面使国有企业经营自主权不断落到实处,另一方面却不可避免地为经营者控制埋下了伏笔。以至在日后国有经济布局调整中,随着国有资本频繁流动而导致其价值形态的不断转换,问题逐渐被暴露出来。
由于经营者控制的政企关系格局大大增加了国有资本运作的风险,因此在以公司制为平台运作国有资本的模式下,如何控制经营者就成为国家股东权利行使和权益保护的最关键环节。这要求改革者尽快找到有效手段,以加强对经营者约束和激励。在这一过程中,国家所有权的特殊性以及国有资本的独资和控制地位使许多适用于一般股份公司的经营者激励和约束制度被排除在外。于是,国有资本经营预算制度进入了立法者的视野:显然,一个直接针对经营性国有资本收益的国家财务,其所体现的公共财产使用的公平正义价值,其所贯彻的公开、法定和效益的管理原则,不仅适应了现行体制下政企财产关系调整的需求,而且更重要的是,它利用预算对公共财产管理和监督的功能,从国有资本收益与支出监管的角度为国家股东提供了对国有企业经营者行为控制和约束的手段,即:相对独立的预算管理可以使人民和政府更加清楚地看到国有资本运作的成果,而这些成果毫无疑问可以成为衡量履行出资人职责的机构以及企业经营者行为的重要指标。换言之,国有资本经营预算制度为检验现行经营管理体制下国有资本的运作状况提供了一个标准和工具。在这个意义上可以说,如果考虑到在利改税以及利税分流改革后,随着现代企业制度的建立,企业依法向国家出资人分配利润已不存争议,同时国有资本收益在国家财政收入中所占比重不大,那么,将这部分财产的预算管理相对独立,其重要意义将更多地体现在经营性国有资产监管以及国有企业治理方面。
三、财政转型与国有资本经营预算制度的建立
尽管国有资本经营预算相对独立的重要意义主要不体现在财政层面,但作为复式预算的组成部分,笔者认为,国有资本经营预算制度的建立仍然应当被看做中国财政体制向公共财政转型过程中的一个必然结果。
作为国家对国民财富进行再分配的工具,财政的规模和框架体系与一国经济发展状况、政治及社会发展水平具有密切联系,财政的具体职能及基本制度框架是一国特定时期经济生活的反映。1949年中华人民共和国建立后至1978年改革开放以前,我国高度集中的计划经济体制决定了高度集权化的资源配置方式。与此相应,我国的财政预算体制基本照搬了前苏联的统收统支模式,在企业全面国有化的基础上,国家利用财政手段全面介入国民经济,形成所谓建设财政。从1978年开始,我国财政体制改革围绕三个基本问题渐次展开:一是以打破计划经济下财政的统收统支、建立国有企业自负盈亏机制为目标,改革国家与企业之间的分配关系;二是改革中央与地方之间的分配关系,平衡中央与地方、地方与地方之间的财政收支关系;三是建立公共财政框架,这包括两层含义:一是以建立社会主义市场经济体制为基础,将政府财政支出的范围确定在市场失效的领域内;二是财政收入取之于民,用之于民、应受人民的监督。 [12]
上述改革产生了两方面的结果。一方面,随着国有企业改革的深入,国家与企业之间的直接财政联系被切断,中国的财政体制开始由国家统收统支模式逐渐向现代公共财政体制过渡,建设财政发挥作用的领域被定位于市场失灵领域已经成为中国财政体制改革发展的趋势。但另一方面,我国社会主义市场经济体制的本质特性以及经济转型期的特殊性,又使政府财政具有区别于发达国家的鲜明特色,即:在建立社会主义市场经济体制的基础上,在经济转型以及经济全球化的背景下,为协调工业化进程中新旧体制交错产生的社会利益冲突,政府干预在中国市场经济体制中占据特殊的重要地位,财政也必将为此担当更多的职责。于是,中国的政府财政在走向公共的改革过程中, [13]以建设财政分为吃饭财政加建设财政为先导, [14]复式预算制度被确立。在其后的改革过程中,复式预算逐步被明确为公共预算和国有资产经营预算,并在1994-1995年的预算立法中被肯定,由此,形成了被一些学者称之为双元财政的特殊财政结构。 [15]尽管有研究从我国财政转型目标的角度,认为国有资本财政与公共财政并存表现出我国财政公共性不足, [16]但笔者认为,从中国财政体制改革的实践考察,从财政转型具有阶段性的角度,国有资本经营预算制度的建立应当被视为中国财政向公共财政转型过程中的阶段性结果。在这个意义上可以说,中国财政的公共性改革催生了国有资本经营预算制度。
行文至此,笔者得出以下结论:数量依然庞大的经营性国有资产、正在深入进行国有企业及国有资产管理体制改革、财政的公共化改革趋势等三个方面的因素共同构成了当今中国国有资本经营预算的特定生存环境。那么,这样的生存环境将对国有资本经营预算的法律调整产生怎样的影响?
四、特定生存环境下的国有资本经营预算关系与法律调整的特殊性
对国有资本经营预算而言,生存环境对法律调整的影响首先表现为现行国有资产管理体制及相应的国有企业治理结构对国有资本经营预算关系的影响。这种影响使国有资本经营预算关系有别于传统预算关系,进而对法律调整产生了新的需求。
根据《企业国有资产法》及国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《试行意见》)对国有资本经营预算收支范围的界定, [17]国有企业上交国家的利润、国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息收入在预算收入中占有重要地位,同时,资本性支出是国有资本经营预算支出的重点。因此在整个预算活动的最基本环节收入和支出环节,国有资本经营预算所涉主体包括:(1)企业(经营者),他们既是预算收入的提供者,又是预算支出的需求者;(2)履行出资人职责的机构,即:中央和地方政府的国有资产监管机构或经政府授权的其他部门或机构, [18]在我国现行国有资产管理体制下,这些机构经本级政府授权,代表政府行使决定或参与决定国家出资企业利润分配的权利;(3)各级政府财政部门,在政府层面上,它们既是预算收入的决定者和管理者,又是预算支出的决定者和提供者。以下分析将表明,受现行国有资产管理体制的影响,上述主体之间的关系呈现出特殊状态。
在预算收入层面。根据现行法律对国有资本经营预算收入范围的界定以及对国有资产管理体制的规定, [19]国有资本经营预算收入数的确定首先以国家出资人对所出资企业利润分配权的行使为基础。这决定了履行出资人职责的机构必然在预算收入数的确定中扮演重要角色。在这一过程中,企业的目标是尽可能多地争取对经营利润的占有和自主支配权,而履行出资人职责的机构则应当保证国家分到应得的利润。因此,就利润分配数的确定,首先会在履行出资人职责的机构与企业(经营者)之间产生横向的利益冲突关系。但由于预算收入数的确定毕竟是国家财政活动,因此就国有资本经营预算收入数的最终决定以及收缴管理等活动,企业与政府财政部门之间存在纵向的利益冲突关系。
再从预算支出层面看。在国务院《试行意见》所确定的框架下, [20]力图从微观角度争取到尽可能多的预算支出是企业的目标。但从国有资本收益使用的正当性和效益性的角度,国家不仅要平衡处于不同领域的不同国有企业对预算支出需求的矛盾,而且还必须协调投资性支出与公共财政支出、社会保障支出以及其他支出的关系。因此,国有资本经营预算平衡与传统预算平衡的不同不仅在于平衡的多层次性,而且还体现在履行出资人职责的机构必然介入与其职责相关的预算平衡,例如参与平衡不同国有企业的预算支出。由此,必然会在政府财政部门、履行出资人职责的机构与企业之间形成预算支出方面的利益冲突关系。
从以上分析不难看出,与传统预算关系相比,履行出资人职责的机构参与预算活动是国有资本经营预算关系的最显著特征。也正是这一点导致了国有资本经营预算中利益冲突关系的复杂性。首先,尽管从国家出资人分配权行使的角度,履行出资人职责的机构与企业之间就利润分配数确定产生的利益冲突关系与一般公司中股东与经 营者之间的利润分配关系并无本质区别,但它却使财政预算收入关系成为国家出资人与其所出资企业之间的横向分配关系与预算收入管理的纵向关系的混合体。其次,由于预算收入和支出仅仅是依国家社会经济发展情况而确定的公共资金收入和使用计划,政府依法被授权在预算资金结构配置方面具有一定的自由裁量空间,加之政府作为管理者的优势,因此在企业上交预算资金和争取预算支出的过程中会产生寻租行为。 [21]而在政府财政部门、履行出资人职责的机构以及国家出资企业三者的关系中,尽管履行出资人职责的机构的行为在现行国有资产管理体制下可以被理解为广义的公共行政行为, [22]但维护政府财政的整体利益与履行出资人的职责毕竟分属两个不同的范畴,政府财政部门与履行出资人职责的机构并不因其都与国有资产联系而具有完全一致的行为目标。换言之,基于其特殊的法律地位,履行出资人职责的机构并不必然维护政府财政的利益。 #p#分页标题#e#
国有资本经营预算中复杂的利益冲突关系必将对其法律调整产生重要影响。首先,为减少预算管理中的寻租活动,在预算行政决策层面上,履行出资人职责的机构与政府财政部门之间关系的处理必然成为国有资本经营预算法律调整关注的一个重点。即:针对国有资本经营预算的特殊性,立法者需要考虑,在预算编制和执行的全过程中,如何评价并发挥国资监管机构的作用?如何通过对现行预算管理制度的改革、形成政府财政部门与国资监管机构之间的制约和监督关系?其次,尽管与一般公司中股东与经营者的关系没有本质区别,但在国有独资企业(公司)和国有股控股的公司中,基于国家独资或控股所形成的特殊产权结构和内部治理结构,在国有资产管理体制改革以及财政管理体制改革相对滞后的情况下,国有资本经营预算制度的实施可能使政府与企业的财政关系重蹈计划经济时代统收统支的覆辙,从而不利于企业的自主经营。因此,这决定了国有资本经营预算法律调整的又一个重心应当落在利润分配环节的政企关系处理上,相关的制度设计必须能够妥善协调国家股东分红权与企业自主经营权之间的关系。
综上所述,国有资本经营预算的生存环境决定了参与预算活动的主体之间存在着不同于传统预算的复杂利益冲突关系,而为保证国有资本收益的收取和使用能够公开、透明和有效益地进行,相关立法必须能够协调平衡这些关系。这就是国有资本经营预算法律调整与其他预算法律调整的最大不同。那么,现行财政体制下的预算管理法律制度能否满足国有资本经营预算法律调整的特殊需求?
五、特定生存环境下的制度缺失与法律改革需求
作为生存环境影响法律调整的重要方面,现行财政预算法律制度与国有资本经营预算法律调整的特殊需求之间存在的冲突以及必然产生的制度改革,决定着国有资本经营预算法律制度构建的基本方向。
首先,在预算收入环节,现行预算收入管理制度体系不能为国有企业利润的分配和收缴提供制度支持。如前所述,由于制度生存环境的特殊性,与政府公共预算相比,国有资本经营预算收入关系既包括企业国有资产出资人与其所出资企业之间的利润分配关系,又包括政府财政部门与国家出资企业之间就国有资本收益上交产生的预算管理关系。而以单一预算为特征的现行预算管理制度不能为这种双重关系的调整提供制度支持。因此,为了既不侵犯企业自主权、又保证国家财政获得应得的资本收益,国有资本经营预算收入法律制度不仅应当为国家出资企业利润分配数的确定提供科学合理的方式,而且还应当为国有资本收益、特别是企业利润的收缴提供足够的监管手段。
 
其次,在预算支出管理环节,以单式预算为基础的现行预算支出管理制度不能为国有资本经营预算与政府公共预算及其他预算的平衡协调提供制度支持。关于国有资本经营预算支出范围,在学界研究中存在一种具有代表性的观点,即:将性质属于国家财政收入的国有资本收益主要用于国有企业是不合理的,也是不公平的。 [23]从制度构建的角度,这一观点确实反映出一个无法回避的问题,即:作为相对独立的预算,国有资本经营预算应当如何与政府公共预算及其他预算进行衔接?我们的立法政策选择及制度设计如何为这种衔接提供支持?与此同时,笔者认为,出于对国家投资的使用及效益专门监督的需要,国务院《试行意见》将资本性支出纳入国有资本经营预算支出范围,因此法律必须针对支出的特殊性提供更加科学的预算编制方法。而在目前的预算管理制度下,增量预算仍然是政府预算编制的主要方法。由于这一方法的最大弊端在于肯定上年预算支出的合理性,因此不能适应资本性投资预算管理的要求。 [24]在这个层面上,能否通过现行制度的改革为国有资本经营预算提供科学合理的编制方法,事关国有资本经营预算收入的使用效益以及整个制度设计目标的实现。
再次,在预算行政决策体制方面,现行预算编制程序不包含财政部门与履行出资人职责的机构之间职责划分的内容。正如前文所言,在国有资本经营预算活动中产生的政府财政部门、履行出资人职责的机构以及国有企业三方关系中,政府财政部门与履行出资人职责的机构并不因其与国有资产的联系而具有相同的行为目标。因此,履行出资人职责的机构与国有企业之间的关系的协调、政府财政部门与履行出资人职责的机构之间关系的协调是国有资本经营预算制度设计的重要内容。笔者认为,在目前的国有资产管理体制下,考虑到国有资本经营预算在收入和支出方面的特殊性,为保证预算的科学合理,履行出资人职责的机构在国有资本经营预算平衡和决策中的作用应当通过法律制度设计得到合理利用和发挥。为此,必须对以单式预算为基础建立的预算平衡和决策体制进行改革。
最后应当指出,国有资本经营预算的法律调整目标对现行预算决策及监督体制提出了挑战。从预算功能的角度,通过建立政府对经营性国有资产收支的管理制度确立人民对政府在该领域财政行为的监督体制,形成对国有资本管理和经营者的有效监督应当是国有资本经营预算法律调整的根本目标。而在现行法律制度体系中,财政部门作为预算草案编制的行政决策主体单独对预算草案进行平衡决策, [25]人大的预算决策权实际上被虚置,没有真正形成对预算行政决策权的有效制约,这不利于解决国有资本经营预算活动中可能产生的寻租问题。因此,改革预算行政决策方式、加强人大对预算行政决策权的监督是国有资本经营预算法律调整的一个重要任务。
结论
从生存环境对法律调整影响的角度,在现行财政预算管理体制以及国有资产管理体制下,国有资本经营预算活动中存在着不同于传统预算的复杂利益冲突关系,由此产生对法律调整的特殊需求,不仅暴露出现行财政预算制度的缺失,也揭示出相关法律制度改革的客观需求。以此为基础,当前的国有资本经营预算立法急需解决的问题是:(1)国有企业利润分配与上缴关系的法律调整;(2)以资本性支出为核心的国有资本经营预算与一般预算及其他预算之间关系的法律调整;(3)国有资本经营预算各环节所涉财政部门与履行出资人职责的机构之间预算关系的法律调整;(4)以强化人大监督为目标、以完善预算行政决策机制为途径的国有资本经营预算监督关系的法律调整。
 
注释:
[1]在2008年《企业国有资产法》颁布之前,国务院颁布了《关于试行国有资本经营预算的意见》,其后,财政部和国资委又联合或单独发布了一系列配套规定,主要有2007年财政部《中央国有资本经营预算编报试行办法》、财政部和国资委《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》、2008年国资委《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法(试行)》等。但结合我国预算管理的实际,笔者认为上述试点规范存在的主要问题是:对国有企业上缴利润比例的规定不够科学合理、没有针对国有资本经营预算支出的特殊性采用科学的预算编制方式、对不同预算之间的衔接缺乏程序性规定、对国有资产监督管理机构预算职责的规定不够明确、不够重视人大对预算的监督等。
[2]2008年《中华人民共和国企业国有资产法》在仅以五个条款对国有资本经营预算编制、审批、各级财政部门与履行出资人职责的机构预算职责划分等问题做出规定的同时,授权国务院制定具体管理办法和实施步骤。
[3]根据笔者对中国期刊网的检索,以国有资本经营预算为题的论文有108篇,其中大部分集中在经济管理、财政学和财务管理方面,法学方面的论文较少。
[4]1995年《中华人民共和国预算法实施条例》第20条规定,各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。在2008年《中华人民共和国企业国有资产法》中,国有资产预算正式改称国有资本经营预算。
[5]代表性论著有文宗瑜、刘微:《国有资本经营预算管理》,经济科学出版社2007年版,第1页;焦建国:《国有资本预算与国有资产管理体制改革国有资本预算到底要解决什么问题》,载《经济与管理研究》2005年第8期;陈怀海:《国有资本经营预算:国有企业产权改革的财政约束》,载《当代经济研究》2005年第5期;赵复元:《建立国有资本经营预算制度的综述》( http://www. crifs. org.cn2005n年5月17日);周绍朋:《建立国有资产出资人与国有资本预算制度》,载《光明日报》2006年12月25日等。
[6]早在1995年,我国《预算法实施条例》第20条就规定各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。但直至2007年9月7日国务院颁布《国有资本经营预算试点暂行办法》之前,除少数地方试点之外,我国的政府预算一直采用单式预算编制。
[7]1927年,丹麦把政府预算按经济性质划分为普通预算(有学者也称普遍预算、一般预算)和资本预算(有学者也称投资预算)两个部分,从而在世界范围内开创了复式预算制度的先河,其中用于固定资本的支出,有投资的性质,不论其能否获利,都列入资本预算中,公营事业或公共支出不能自行补偿的部分,学校、医院的建筑等支出也列入资本预算。用遗产税、借款以及普通预算中转来的偿债基金或折旧基金之类的收入应付资本预算的支出。普通预算则把政府的经济性费用列入支出,以租税为其收入的来源。参见门慧英:《复式预算理论与实践》,中国财政经济出版社1996年版,第15-16页;马蔡琛编著:《政府预算》,东北财经大学出版社2007年版,第135页。
[8]美国于1933年开始实行复式预算制度;瑞典于1938年开始实行复式预算制度;印度为了适应财政赤字逐年增加的形势,于1946-1947年度采用了资本预算(又称建设预算)。其后,英、法、日、德等国先后实行复式预算制度。英国在20世纪60年代后期修改其传统的线上和线下的预算划分,把预算分为统一国库基金预算和国家借贷基金预算,前者相当于经常预算,后者相当于资本预算;而法国的复式预算制度是将政府预算分为经常性业务(无偿性收支)和临时性业务(有偿性收支)两部分;日本的中央政府预算由一般会计预算、特别会计预算、政府关联机构预算和财政投融资预算组成;德国在预算组成方式上实行复式预算,将政府预算分为经常预算、资本预算和债务预算。参见姜维壮:《比较财政管理学》中国财政经济出版社2000年版,第331 -332页;吴德明:《资本主义国家预算制度》,中国财政经济出版社1993年版,第259 - 263页;全国人大常委会预算工作委员会办公室:《预算审查监督》,中国民主法制出版社2000年版,第312页;樊继达:《美、法、德三国公共预算管理及启示》,载《哈尔滨市委党校学报》2005年第9期;马蔡琛编著:《政府预算》,东北财经大学出版社2007年版,第135-137页。
[9]马蔡琛编著:《政府预算》,东北财经大学出版社2007年版第135页。
[10]扬志勇、杨之刚:《中国财政制度改革30年》,格致出版社、上海人民出版社2008年版第7-8页。
[11]详见2008年《中华人民共和国企业国有资产法》及2003年国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》。
[12]第一个方面的改革包括:1983年及1984年的两次利改税 ;1994年取消国有企业与非国有企业(不包含外资企业)在所得税方面的差别,统一按33%税率征收;取消各种包税办法,取消对国有企业的调节税;2002年开始,在部分企业试行国有资本经营预算制度;2007年内、外资企业所得税税率统一为25%等。第二个方面的改革有:1980年实行的划分收支、分级包干体制、1994年的分税制改革、2002年起实施所得税收入 分享改革等;第三个方面所涉及的改革措施包括:部门预算改革、健全税收管理体制、国库集中收付制度改革、收支两条线改革、政府采购制度改革、税费改革等。
[13]学界研究认为,公共财政是我国财政转型的目标定位,尽管并不存在统一的国际标准,但公共财政或财政公共性的程度可以通过财政收支规模和财政职能的状况进行衡量。参见刘剑文、郭维真:《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》,载《财贸研究》2007年第2期。但正如笔者在前文所言,如果从广义上看,政府的资本性支出也具有公共财政的性质,因此目前学界所言公共财政或财政的公共性实际上是在狭义上使用公共财政的概念。
[14]1991年国务院颁布的《国家预算管理条例》规定从1992年起中央预算及部分省级预算按经常性预算和建设性预算编制。
[15]所谓双元财政是叶振鹏和张馨在复式预算改革学术研究中提出的观点。该观点以西方财政理论为基础,认为在政府活动仍不能脱离营利性的情况下,应将政府财政区分为非营利性与营利性两个相对独立的部分,前者为公共财政,活动于市场失灵领域,后者为国有资本财政,活动于市场有效领域,分别形成公共预算与国有资本预算。详见袁星侯:《复式预算制度改革主张评析》,载《经济学家》2002年第6期。
[16]刘剑文、郭维真:《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》,载《财贸研究》2007年第2期。
[17]参见《企业国有资产法》第59条、《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》第2条。
[18]根据《企业国有资产法》第11条的规定,中央和地方政府的国有资产监管机构或经政府授权的其他部门或机构统称履行出资人职责的机构。
[19]根据《企业国有资产法》第59条的规定,从国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、从国家出资企业取得的清算收入以及其他国有资本收入应当编制国有资本经营预算。
[20]《企业国有资产法》对国有资本经营预算支出范围未做规定。根据国务院《试行意见》第二之(四)规定,国有资本经营预算的支出主要包括:资本性支出(根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求,以及国家战略、安全等需要,安排的资本性支出)、费用性支出(用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出)以及其他支出。上述具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务,统筹安排确定。必要时可部分用于社会保障等项支出。
[21]马蔡琛在其《政府预算》中分析了预算资金供给中的寻租行为。笔者认为,在国有资本经营预算管理中也可能存在寻租行为。参见马蔡琛:《政府预算》,东北财经大学出版社2007年版,第93-99页。
[22]笔者在《论国资委与国有独资公司董事会的关系》(载《月旦财经法杂志》2006年第2期)一文中曾对这一观点做过详细论证。
[23]本文援引的这一观点为世界银行北京代表处高级企业重组专家张春霖于2008年2月24日在天则经济研究所与百度财经主办国企利润、产权制度与公共利益高层论坛的主题发言:国有企业分红的三个政策问题。文章来源:2008年2月26日,百度财经。
[24]按照增量预算方法,下一年度预算的编制首先要确定上年度支出基数,在此基础上考虑下一年度影响各项支出的因素,确定下一年度各项支出数额,或者在上年度实际支出数的基础上,根据下一年度财政收入状况和影响支出各种因素,对不同的支出确定一定的增长比例,确定预算。近年来学界有研究指出了增量预算的主要弊端。具体到国有资本经营预算,笔者认为增量预算最大的弊端在于其肯定了上年预算支出的合理性,而这恰恰不符合投资的基本规律。
[25]有研究提出应当在政府层次建立更具有权威性的机构(如国务院预算委员会)作为行政层面的预算决策机构。详见朱大旗:《论修订预算法的若干具体问题》,载《安徽大学法律评论》2005年6月,第5卷第1期(总第8期);刘剑文、郭维真:《论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立》,载《财贸研究》2007年第2期。
 
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