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论金融危机下的环境法治

时间:2010-01-28 点击:
【摘要】金融危机对环境保护形成冲击和潜在的不利影响。应对金融危机,是对环境法治的挑战,也是倡导环境法治的重要历史机遇。然而,环境法治应对金融危机的不良影响却存在一些不利因素。针对这些不利因素和当前的金融危机现状,应当从思想理念、立法、执法、守法等层次完善环境法治。
【关键词】金融危机;环境影响;环境法治;不利因素;应对建议
 
 
【正文】
    伊始于2007年4月华尔街次贷危机[1]发端于虚拟经济,逐步升级和扩散扩展到实体经济[2],并在全球进一步蔓延,无论发达国家还是发展中国家,大都难免其害,所不同者惟受影响的程度而已。在全球化背景下,作为最大的发展中国家和世界经济体系的重要成员,中国已经明显呈现出本次金融危机影响。经济危机的本质,是利益分配的不均。法是社会利益的平衡器,以法律手段应对经济危机具有当然性。纵观国内对金融危机的法律研究,研究者的视角集中于金融监管,贷款管理、资产证券化等问题[3]。上述问题的思考并非不重要,只是以环境法治为视角考察金融危机的相关研究似欠充分和透彻。本文针对金融危机已经、正在或可能带来的生态环境影响,认为应对金融危机,是我国倡导环境法治的重要历史机遇,我们必须充分抓住机遇。环境法治必须在应对金融危机,保护环境资源方面有所作为,全面作为。
   
    一、金融危机对环境保护的冲击和潜在不良影响
   
    本次金融危机源于次贷危机,进而演化升级为全方位的经济衰退。环境是人生存的物质基础,自然条件和限制性因素,对人类社会具有整体的制约作用,其所提供的诸如水、空气、矿产资源等物质资料是人体生物化学反应的基本物质元素来源,也是人类进行生产活动的物质基础。人类生产生活产生的不能被利用的物质和能量则排入环境,利用环境的自净功能予以处理。环境与人之间相互影响,决定了金融危机必然直接或者间接地对环境产生影响。
   
    从表面上看,金融危机的发生和蔓延,短期内造成经济衰退和生产压缩,企业污染物排放会随之减少,对能源和资源的需求也会降低,进而生态破坏也可能会有所减缓。同时,人们在危机爆发时倡导节俭生活方式,客观上也起到了保护环境和节约资源能源的效果。[4]其实不然,从目前的情况看,金融危机已经或正在对环境保护产生冲击,并形成潜在不利影响。上述均会给我国尚且稚嫩的环境法治带来挑战。
   
    (一)企业为降低成本而违法削减环保投入问题
   
    环境保护投入是企业成本的组成部分。然而,环境保护对于企业的生产经营本身一般并不产生实质性影响。[5]金融危机发生后,企业经营成本提高。为了降低经营成本,很容易想到削减环境保护投入。然而实践中削减环保投入多以违法方式进行,诸如:私设排污口偷排、关闭污染物处理设施、违法处理废弃物等。企业为降低成本而采取的削减环保投入的措施会对环境保护产生不良影响。
   
    (二)企业经营停止后环境治理责任承担问题
   
    金融危机的直接冲击对象是企业。相关媒体透露,社科院报告显示,目前中小企业在金融风暴冲击下40%已经倒闭,另外还有40%正在生死边缘挣扎。[6]企业经营停止(包括停业、破产、解散等)所解决的是商事债务问题,但是环境责任问题却并未得以妥善处理。企业经营停止后的环境责任主要包括以下几个方面:(1)污染物处理责任。企业在经营停止之前仍然可能进行生产活动,其产生的污染物和其他废弃物可能未能及时处理。而污染物和其他废弃物又不会随着企业的停业破产而烟消云散,如果得不到妥善处理,将会对环境和人体造成损害。(2)污染环境和破坏生态责任。如果企业经营停止前已经造成了环境污染和生态破坏,并被责令承担生态环境修复责任(例如恢复原状),一旦该企业经营停止,那么其所承担的生态环境修复责任就可能落空。(3)环境侵权损害赔偿责任。因排污而承担损害赔偿责任的企业和正在进行诉讼的企业一旦停业破产,就会使得受害人的救济更加困难,这不仅关乎环境保护,还关系到社会稳定。[7]
   
    (三)监管部门降低环保要求的问题
   
    有人担心,金融危机下中国政府可能会放松对于环境保护的要求,这并非杞人忧天。金融危机下,为了保增长,不乏有些地方政府可能会忽视法律和中央政策的要求,上马高污染、高能耗的项目。同时为刺激经济,扩大市场的政策措施也可能大规模地向自然攫取物质资料和排放污染物,使得环境保护和保护资源被湮没在“恢复经济”喊杀声中。这种反弹效应所造成的环境污染和生态破坏,绝非经济危机本身所减轻的环境生态压力所能弥补。
   
    当然,金融危机对于环境保护的冲击和潜在影响绝非仅限于上述方面,例如国际碳汇交易受挫,资源和能源价格受影响,失业人口(包括农民返乡)创业可能引发的环境危机等。不过突出方面还是集中企业和政府两个方面。
   
    二、环境法治应对金融危机的不良环境影响
   
    环境法是以生态环境产生不良影响的人类行为为规制对象。金融危机会对环境保护产生不良的环境影响,那么在金融危机的背景下,健全环境法治,以应对已经、正在或者可能发生的污染和破坏生态环境的行为,就属于题中之义。
   
    (一)环境法治
   
    环境法治属于法治的下位概念。亚里士多德曾指出:“法治应包括两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[8]法治的基本要素是“良法”和“被普遍遵守”。环境法治也包含这上述两层要求,即环境法规范的正义性、环境法规范被执行和遵守。下文所述健全环境法治的建议基本上就是遵循完善环境法规范和确保环境法被遵守两个视角展开的。
   
    (二)法律应对社会危机的理论基础
   
    经济危机属于社会危机的一种形式。对于社会危机的规制是法律的内容之一。根据哈贝马斯的批判理论,传统社会生活世界所具有的知识和信念在现代社会失去了作用,这导致人们沟通行动时,在有效性和事实性之间产生了张力。哈贝马斯通过分析法律的有效性和事实性,为现代社会人的理性沟通找到一条解释之策略,以法律作为沟通的媒介重新整合了规范秩序的有效性和事实性。[9]简言之,社会危机之所以产生,是由于不能有效沟通,而法律则为进行有效沟通提供了平台。虽然仅是一家之言,但却为法律应对社会危机提供了理论基础。
   
    (三)环境法治应对金融危机不良环境影响的路径
   
    完善环境法治,应对金融危机的不良环境影响主要通过以下两个途径进行:严格遵守既有环境法制度和改革不完善的制度和措施。
   
    1.恪守法治原则,严格执法。金融危机之下,人们容易对环境保护产生懈怠情绪。这就要求政府执法部门丝毫不能因为金融危机的发生放松环境保护的要求,不能在环保上打开缺口。企业也不能以金融危机为由牺牲环境谋求经济效益。当然,政府环境执法和企业守法还存在很多亟待解决的问题。这需要我们寻求环境执法和环境守法的新路子。
   
    2.创新环境法律规范。金融危机的发生,暴露出我国环境法治建设中的诸多问题。这些问题的解决,并非严格执法就能解决,很多涉及制度疏漏。因此,以规范创新为突破口,必须完善环境法制度。
   
    三、环境法应对金融危机不良环境影响的不利因素
   
    我国环境法治尚不健全和当前金融危机的严峻形势,都一定程度上构成了环境法治应对金融危机的阻碍因素。
   
    (一)法治社会土壤的贫瘠
   
    我国的法治社会土壤是环境法应对金融危机的大背景。虽然依法治国被写入宪法,但是无论思想观念还是制度运行离法治之道还有一定的距离。我国几千年专制传统所形成的强权意识根深蒂固,即使在倡导法治的今天,也不能忽视这种法律意识的制约性。在政治制度层面,权力分工未臻完善,对于权力的监督机制苍白等。但相比于立法不完善,法律得不到普遍遵守最为突出,其尤以权乱法的情形更是法治的大患。
   
    (二)环境法规范的瑕疵
   
    环境法规范瑕疵,包括以下四种情形:(1)环境法规范缺失以至无法可依;(2)环境法规范之间存在矛盾冲突以至适用困境;(3)环境法规范不合法,违反立法法和上位法的规定;(4)环境法规范的合理性不足。(5)环境法与环境政策之间的不协调等。
   
    环境法治是以环境法规范为起点,规范的瑕疵意味着堵死了环境法治之源。例如我国环境影响评价上的补办环评,使得整个环评制度被架空,属于典型的规范不合理。2009年6月14日,国家环境保护部宣布叫停金沙江中游水电开发项目,五大国有电企之一的华能集团和华电集团,各有一家在建的水电站,被责令停工进行整改。[10]华能和华电被叫停的原因在于其开发水电的建设项目没有进行环境影响评价。据报,先建成后批成为电力的潜规则[11]。之所以会出现先建后批的状况,很大程度上就是由于《环境影响评价法》上以“补办环评”所打开的口子。如果“补办环评”的制度问题不解决,环保部纵然三头六臂,也难以保障环评的执行率。
   
    (三)环境法执法的流弊
   
    环境法执法与遵守是环境法最终实现的关键。“徒法,不足以自行”, 一定意义上讲,环境执法是环境法治的关键。由于司法实践中多种利益的纠结和冲突,环境执法的困境较之与环境立法更为突出。
   
    1.“协调发展”的嬗变。《环境保护法》第四条规定:“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这就是常说的协调发展原则。协调发展原则强调不能以牺牲环境资源的方法谋求经济成果。然而实践中却被很多人理解为环境保护应当围绕经济建设展开,环境保护充当拉第二把小提琴的角色,宣称“协调发展”就是“环保让步”。很多人甚至以“协调发展”为借口,为“污染”和“落后”充当保护伞。
   
    2.环境执法的权力寻租。环境执法权属于公权力,是环境执法部门谋求公共环境利益的工具,可是有时却被秉权者用以谋取个人经济利益的工具。环保行政部门应当是抓违法排污者的“猫”,往往反而成为违法排污者的“保护伞”。这或许就是数百亿元治淮失败的一个重要原因。
   
    与权力寻租密切相关的是环境行政部门因权擅法。环境行政部门属于政府组成部门之一,受同级人民政府和上级环境保护行政主管部门领导,其人事、财政等依赖于同级政府,并受同级党组织领导,接受同级权力机关监督。某些地方政府为了单纯的追求经济建设成果,干涉甚至阻挠环境执法。还有有个别领导为了不正当利益“批条子”等。环境执法部门不免进退维谷,最终放纵污染和破坏。
   
    3.地方保护和部门利益之争。环境执法的流弊多与地方保护相关联,一些地方政府缺乏大局观,为了本地域的经济利益,置环境保护和资源合理利用于不顾。另外就是部门利益之争,事权混乱,政出多门,以至相互掣肘,效率低下。
   
    (四)企业环境保护消极懈怠
   
    与我国环境行政执法中的流弊相对应,不少企业对于环境法律和政策消极被动,大多视环境保护为额外负担,欲甩之而后快。对少数遵守环境法,积极开展环境保护工作的企业缺乏奖励和刺激机制,而对违反环境法,消极懈怠环境保护义务的企业却处罚得不够,形成所谓的“守法成本高、违法成本低”的问题。面对这种状况,环境保护执法有禁不止、有令不行。
   
    四、健全环境法治应对金融危机的若干建议
   
    气候变化、生物多样性减少、水资源短缺与水环境污染等各种全球性和区域性环境问题仍在继续朝不利的方向发展。人类面临的环境危机不可能在短期内消失。因此,如何应对金融危机,不仅要求世界各国提出短期的稳定经济增长的政策对策,更需要提出长期的有关经济、能源和环境可持续发展的战略对策。在这次金融危机面前,如果各国能够加快经济转型,加快绿色技术和产业的发展,推进产业结构调整,不仅将创造新的经济增长和就业机会,也会为应对气候变化等全球环境与资源问题奠定良好的基础。
   
    (一)贯彻科学发展观,坚持预防原则。
   
    科学发展观所倡导以人为本、构建资源节约型和环境友好型社会,符合社会发展的要求和社会规律。科学发展观是正确处理“环境保护”与“经济发展”关系的方法论基础。秉承科学发展观,必须坚持预防原则。
   
    预防原则是环境法的基本原则之一[12],它是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施,以避免、消除由此可能产生的环境损害。[13]由于技术和认识的原因,对于某些环境问题是否会发生、其具体影响程度如何等不能得出确切的结论,一旦发生了,其所造成的损失或者在技术上根本无法弥补,或者弥补所付出的成本将过于巨大。基于上述考虑,人们面对环境危险或者风险,即使科学上尚未得出明确结论,也尽量采取预防措施,防患于未然。
   
    金融危机对环境保护的影响,很多尚处于未然状态。但是基于预防原则,对于已经、正在和可能产生的不利影响,环境法应当未雨绸缪,及时做好应对。坚持预防原则,其最终目的是为了协调发展、最终实现人与自然的协调。
   
    (二)完善环境法规范体系
   
    1.依托循环经济促进法律政策,推进绿色经济。金融危机的发生,表面上看是金融创新产品泛滥问题,但实际上包含着环境资源利用极限的挑战。经济的恢复,有赖于诸如流动性以抑制金融危机的扩大和蔓延,从长远来看,则需要发展实体经济以平衡实体经济和虚拟经济。然而当今实体经济的发展模式依赖于对于环境资源,当前世界环境资源已经接近与极限,传统的高污染高能耗的模式已经不能适应经济进步的要求,发展绿色经济是必由之路。[14]
   
    绿色经济是指以一种维护人类生存环境、合理保护资源与能源、有益于人体健康为特征的经济,是一种平衡式经济,包括开发清洁能源和清洁技术、开发包括生物物质在内的农村能源、发展包括有机农业在内的可持续农业、建设生态系统基础设施亦即通过发展节能交通工具和节能建筑设施促进城市可持续发展。[15]倡导发展绿色经济,在本次金融危机发生以前就已经由《循环经济促进法》拉开了序幕[16]。我国法律体系已有《循环经济促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》与“绿色经济”理念相吻合。但是,发展绿色经济并非是仅仅上述几部法律文件就能做到的,即使单就规范层面而言,循环经济只是绿色经济的一种路径,而且我国《循环经济促进法》规定也较为原则性和框架性,迫切需要配套制度,发展绿色经济需要进一步完善相关的法律规范,如关于建筑节能、可持续农业,生态基础设施促进、开发新能源等等。
   
    2.完善企业经营终止相关制度,落实承担环境治理责任。企业经营终止后的环境责任承担问题是金融危机对与环境保护的直接冲击。对于企业破产后,其环境责任可能落空的局面,可分为下情形处理。(1)企业经营停止,但主体资格仍然存在。这是指企业自行暂时停业或者被责令停业的情形。在此情形下,企业生产经营过程中未处理的污染物和其他废物应当在其经营终止之前处理,否则不准停业。企业因环境污染和生态破坏所承担的环境修复责任,在停业期间仍然应当履行。其所承担的环境侵权损害赔偿责任,则可以暂时停止支付,待营业恢复之后,再加算同期银行存款利息。(2)企业主体资格消灭,但有继受主体。这是指企业被兼并、或者与其他企业合并,丧失主体资格的情形。在这种情况下,企业应当承担的环境责任应该由继受企业继续承担,不允许有责任落空的情况。(3)企业主体资格消灭,且没有继受主体。这是指企业破产、解散或者被行政机关强令关闭的情形。在此情形下,其原应承担的环境责任成为债务。如果企业资产足以支付全部债务,则没有问题。如果企业资产不足以支付全部债务,就会转为破产程序。根据破产法,上述环境债务与普通债务并没有效力上的区分,这无疑会使环境保护得不到有力支持。笔者以为,环境侵权损害赔偿之债可以列为普通破产债权,但是污染物处理之债和环境修复之债在清偿顺序上应当具有清偿顺位上的优先性。因为环境治理属于公共领域,关系公共利益。
   
    所以,建议国家修改《破产法》或者出台有关政策,将处理污染物和修复生态环境的费用列为在破产企业应缴的各项社会保险费用之后,税款之前享有优先清偿顺序的债权。
   
    3.摒弃“补办环评”的规定,将政策纳入环评之列。由于不能详细考察“补办环评”规定的立法背景,笔者不敢断言该规定是否是利益之争最终妥协的产物,但是可以肯定,这项制度对于整个环评制度的破坏性是巨大的。明智之举是删除《环境影响评价法》第三十一条,明确规定提交环境影响评价报告之前不得开工建设,违者处以重罚。另外就是关于政策环评问题。根据《环境影响评价法》第七条、第八条、第十六条第一款的规定,我国环境影响评价的适用对象包括:综合指导规划、专项规划和建设项目。法律、政策和计划则未列入环境影响评价的范畴。政策较之立法具有较大的灵活性和应时性,故而在当前经济危机的背景下,政府出台应对政策较法律具有某种优越性,但《环境影响评价法》并不要求对政策进行环境影响评价。国家出台的政策、计划可能忽视环境的要求,如果其环境影响没有被充分预测并采取相应的措施,就可能导致执行该政策或者计划的具体事项产生严重的环境污染和生态破坏,这种全局性的影响较之具体建设项目的影响更为巨大。基于此,应当将政府政策纳入环境影响评价的范畴,基本操作可以类比与规划环评来进行。
   
    (三)严格执行环境法规范,确保规范得到普遍遵守。
   
    再好的法律如果得不到普遍的遵守,最终都不免沦为一纸空文甚至暴政的工具。金融危机背景下,环境法一系列制度和规范,很可能在“经济大局”旗帜下被弱化乃至被束之高阁。坚持环境法治,应对当前金融危机,关键是不能放松环境保护要求,放任甚至包庇环境污染和生态破坏。
   
    1.针对环境执法流弊,改革执法措施。首先,必须按照科学发展观的要求,摆正“环境保护”和“经济建设”的关系。发展是硬道理,但是发展绝非仅仅指经济指标的提升,还包括诸如环境和资源的良性循环等多方面的内容。为此,必须改革经济发展指标,将生态环境纳入考察的范围,推行绿色GDP。必须改变当前的行政绩效考评机制,将环境保护工作成效纳入政府官员的考评范围。其次,必须强化环境执法部门的执法权限。针对环保执法中地方保护和部门利益争夺严重的问题,必须进一步理顺环境行政管理体制,强化环境保护行政主管部门的职权,尽量统一事权。在有条件的地区,可以试点推行环保部门直属领导的模式,以减少地方政府的干涉。
   
    2.严格执行环境法律和政策。(1)坚持推进中央节能减排相关政策、落实环保投入。节能减排是中央政府贯彻落实科学发展观,调整经济结构和转变生产方式的重要举措。金融危机发生之后,国务院发布了《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》。依据该文件,“两高一资”(高污染、高能耗和资源性)项目:电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷,其最低资本金比例则提高至30%,电解铝项目的最低资本金比例由原来的35%提高至同钢铁项目一样的40%。钢铁、化肥(除钾肥外)等项目则保持不变。上述规定考虑到了环保的要求,其目的在于抑制高污染、高能耗企业上马。国务院在《节能减排综合性工作方案》还明确提出了“十一五”期间淘汰炼钢、炼铁、铁合金、焦炭、电解铝、电石、水泥、玻璃等13个行业落后产能计划。上述这些措施,严格遵循了环境保护的要求。金融危机以来,中央投入4万亿元用于刺激经济,其中涉及生态环境保护和重点节能减排工程建设的投资安排为3500亿元。在恢复经济的计划中,必须将上述投资落实到位。(2)严把环保审批关,杜绝以金融危机为由为污染开方便之门。行政许可是环境保护部门重要管理手段之一,能从源头上阻止防治环境污染和生态破坏。环境法领域的行政许可很多,包括排污申报登记、自然资源许可(诸如林木采伐许可、狩猎许可)等。但是相对而言,环境影响评价对于应对金融危机可能产生的环境影响则具有突出意义。环评制度是属于预防性环境制度,在规范层面上有法可依,可执行性强。应对金融危机,环境影响评价可以采取较平时更为简便的方式,例如在法律规定的期限范围内缩短受理时间,加快审批等,但绝不能允许放松环境影响评价的要求,滥上严重污染环境、破坏生态的项目。严把环评关,必须强化责任制度,加强监督。[17](3)强化环境责任制度责任制度是环境法的末端制度,从反面鞭策行为人遵守环境法规范。在金融危机背景下,对于企业违反环境法(包括违法排污和生态破坏)的行为,即使行政机关的行政处理可能造成违法企的终止,也不能放纵。对于环境侵权,人民法院也不能因为赔偿数额过大或者其他理由而采取损害受害人的不当措施。环境责任的另一方面是行政机关及其工作人员的责任。行政机关为了实现金融危机情况下经济持续增长,可能纵容甚至环境违法行为,对此行政机关必须承担行政不作为责任,并追究相关责任人的责任。对于行政机关的行政行为和事实行为直接造成环境污染和生态破坏的,也应当严格依法追究责任。
   
    3.强化环境执法监督的社会参与机制。世界环境法治历史虽短,但已印证了环境民主运动是环境法治进程加速的催化剂,广泛的公众参与是我国环境法治不可或缺的组成部分,健全环境法治必须强化环境执法的社会参与机制。(1)审慎处理环境群体性事件。近年来,环境群体性事件大有愈演愈烈之势。环境群体性的爆发,既是对纠纷解决机制的考问,又说明了公民环境意识和维权意识的觉醒。对待环境群体性事件,不能堵,只能疏。疏通之法在于正视群众正当的要求,合理设计纠纷解决机制。根据《环境保护法》,行政部门对于环境污染纠纷的处理属于行政调解,并无行政强制力。而人民法院受理案件还有很多限制,故而激化了矛盾。因此,应当赋予环境保护行政主管部门处理环境纠纷的行政裁决权利,以便高效地处理环境群体性事件。环境群体性事件发生时,应当以说服教育为主,审慎使用警力,防止矛盾进一步激化。处理相关责任人时,也必须严格区分情绪激愤和恶意煽动的情形。对于因情绪失控而违法犯罪的人,可以酌情从轻处理。(2)培养适合我国环境保护的民间力量。我国环保民间力量主要有以下三类:各类环境保护NGO组织、环境科研机构和提供环保服务的社会中介组织。环境保护不仅依赖与行政机关严格执法,还有赖于民间力量的推动。美国环境保护史上很多影响环境保护进程的案件都是由环保民间组织提起的。在各级民政部门注册的环保NGO组织虽然数量不少,但是其主要的业务还停留在倡导生态环境保护方面、提供环保咨询服务和国际合作等领域。究其原因,乃是在于我国法律对于社会团体卡得过死。环保民间组织要充分发挥起作用,就必须有实质性参与环境纠纷解决的资格。由于《民事诉讼法》对于原告起诉资格的“直接利害关系”限制,环保NGO组织不能成为原告提起诉讼。而公益诉讼一时又不可能完全放开,所以我建议在环保领域,可以赋予环保NGO组织以原告主体资格,但是其能作为原告起诉的案件应当满足以下两个条件:第一,案件所涉事由与该NGO组织章程固定的业务范围;第二,案件发生在对该NGO组织进行注册登记的登记部门所属的人民政府所辖地域范围内,或者案件后果影响到上述地域。(3)完善公众参与环境保护的法定权利。公众参与是环境法的基本原则之一,它既包含程序上的内容,也包含实体的内容。除进一步推进环境信息公开外,完善公众参与,还应当从细化公众参与的权利内容,为公众参与环境保护提供广泛的途径和渠道,并完善救济途径。
   
    (四)提高企业遵守环境保护法律政策的积极性
   
    “天下大务,莫过于赏罚二论。赏一人使天下人喜,罚一人使天下人服。但能二事得中,自然尽美。”[18]面对企业消极应对环境法律政策的情况,应当下哦那个利益刺激和加重成本负担两个方面着手。
   
    1.合理设计环境使用成本。人类从以下两个方面使用环境:利用环境中的资源维系人类生存和进行物质资料的生产、利用环境的自净功能向环境排放废物。前者主要集中于自然资源领域,后者则存在与污染排放领域。针对我国目前自然资源浪费严重的情况,可以进一步提高其使用价格。自然资源容易被量化,操作起来也相对容易。
   
    另一个方面是污染排放领域。我国对于使用环境容量的行为的成本考量表现为征收排污费。《排污费征收使用管理条例》规定了排污费和超标排污费。据调查,企业处理水污染的成本高于同等数量的排污费的征收标准,这就意味着,企业宁可多交排污费,也不会积极处理污水。所以必须提高排污费的征收标准。其次,无论是排污费还是超标排污费,都是按照统一标准征收,而不考虑其排放的总数额。我认为,应当采用梯级累进标准征收排污费和超标排污费,以激励排污单位减少排污。同时,还应当推进排污交易。
   
    2.注重企业环保信誉考评。目前对企业的评价体系主要集中于经济效益方面,企业的环保信誉并不被政府和社会重视,相关的考评机制也没有建立。如果能将企业的环保信誉与其切身利益挂钩,则可以激励企业培养其环保信誉,从而对环境保护发挥积极作用。首先确定环保信誉考评的内容,其中最重要的是对其环境守法和环境违法的记录,同时这种记录也具有客观性。除此之外,还应包括对企业环境涉诉环境侵权案件及其履行赔偿责任的情况。
   
    更重要的是必须将环保信誉评价与企业的利益挂钩。比较简便的方法是将企业的环保信誉作为环境行政许可的考量因素。例如,可以将企业的环保信誉与排污许可证以及排污指标联系起来。对于年度环保信誉较高的单位,下一年可以多分配排污指标,而对于环保信誉较差的单位,则应当少分配排污指标。另外可以参考《环境信息公开办法(试行)》第二十三条[19]的规定,给予相关政策倾斜和优惠。
   
    3.强化企业环境信息公开。由于涉及商业秘密和营业自由的问题,我国法律对于企业公开信息的要求并不多,主要集中于商事领域(如公司发行股票、债券、上市等)。但是环境信息涉及公共利益,因而《环境信息公开办法(试行)》对于企业公开环境信息也作出了规定。纵观《环境信息公开办法(试行)》对于企业环境信息公开的规定,有两大突出问题:第一是强制公开环境信息的企业范围过于狭窄,仅限于污染物排放超过国家或者地方排放标准,或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业,亦即超标排污的企业。其次是公开的环境信息有限,超标排污的企业应当公开的环境信息限于:企业名称、地址、法定代表人;主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况;企业环保设施的建设和运行情况;环境污染事故应急预案。
   
    上述两大突出问题使得公众能够从企业获得的环境信息相当匮乏,从而不利于公众监督企业环境保护。有鉴于此,强化企业的环境信息公开,对于公开环境信息的企业的范围和应当公开的环境信息的范围,都应当予以拓展。(1)所有向环境排放污染物的企业,应当公布其排放污染物的种类、数量、浓度和去向;并公布企业环保设施的运营情况。(2)新建、改建和扩建建设项目,企业应当向公布建设项目可能对环境造成的影响的相关情况,以及预防和减轻不良环境影响的对策和措施。(3)建设项目的环境影响报告在审批以前,企业应当公布,并听取公众意见。
   
    结论
   
    金融危机对环境保护的冲击和潜在不利影响,既是对环境法的挑战,又是倡导和推进环境法治的重要契机。我们应该借着科学发展观和中央推行节能减排的东风,推进环境法规范和环境执法的革新,实现环境法的新一轮革命。
 
 
【作者简介】
马燕,中国政法大学环境资源法研究所副教授,硕士研究生导师;代杰,中国政法大学环境与资源保护法专业硕士研究生。
【注释】
[1] 华尔街次贷危机的爆发,始于2007年4月4日,美国第二大次级贷款公司“新世纪金融公司”申请破产,次贷危机爆发。有人认为次贷危机始于2008年9月,这种看法有失科学,2008年9月是危机爆发时期。
[2] 湖北省人民政府金融办、人民银行武汉分行联合课题组:对当前美国金融危机的思考:演化、成因与效应,载《武汉金融》2008年第12期,第12页。
[3] 江平教授总结本次金融危机的法律关注点如下:过度的提前消费(或称消费透支)、不良贷款、房屋贷款公司、资产证券化、金融衍生产品、投资银行垮台和政府干预和救市。参见江平:金融危机与法制建设,载《甘肃社会科学》,2009年第1期,第62~66页。
[4] 因此,有不少人认为,金融危机对于环境保护有重要的促进作用。这种看法是不深刻的,也缺乏长远的眼光。
[5] 这就是所谓的“外部不经济性”问题。
[6] http://www.tianya.cn.最后浏览时间:2009年6月30日10:10。虽然这一数据尚未到政府的确认,但也可以窥视除我国中小企业破产停业状况严重。
[7] 关于本部分所阐述的金融危机对于环境保护的冲击和潜在不利影响,下文将会阐述环境法治的应对之法。
[8] 亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译.北京:商务印书馆,1965。
[9] 陈纪、吕伟东:评述哈贝马斯解决现代社会危机之策略,载《黑龙江教育学院学报》2005年9月第24卷,第8页。
[10] http://www.sina.com.cn.最后浏览时间:2009年6月27日22:00。
[11] http://www.finance.QQ.com。最后浏览时间:2009年6月30日22:10。
[12] 预防原则在我国有不同的表达方式,有的称为“预防为主,防治结合原则”,有的成为“预防为主、防治结合、综合治理原则”或“预防为主、防治结合、综合防治原则”。尽管表达方式有所不同,但其实质内容却无多少差别。参见王灿发:环境法教程,中国政法大学出版社1997年版,第57页。近年来有人将预防原则表述为风险防范原则,理念上更加符合可持续发展观。
[13] 汪劲:环境法学,北京大学出版社2006年版,第153页。
[14] 褚大建:化解金融危机需要“绿色新政”,载湖北日报2009年2月29日,第009版。
[15] 陈文江、唐烨:金融危机推动“绿色新政”,载解放日报2008年11月15日,第014版。
[16] 虽然此前颁布的《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》等法律都包含“绿色经济”因子,《循环经济促进法》对于发展“绿色经济”具有决定性和转折性意义。
[17] 常纪文:面对金融危机更应加强监管,载中国环境报2009年1月20日,第003版。
[18] 引自《北齐书·杜弼传》。
[19]《环境信息公开办法(试行)》第二十三条 规定:“对自愿公开企业环境行为信息、且模范遵守环保法律法规的企业,环保部门可以给予下列奖励:(一)在当地主要媒体公开表彰;(二)依照国家有关规定优先安排环保专项资金项目;(三)依照国家有关规定优先推荐清洁生产示范项目或者其他国家提供资金补助的示范项目;(四)国家规定的其他奖励措施。”
【参考文献】
[1] [日]宫本宪一.环境经济学[M].上海:上海三联书店,2004.
[2] [英]查理斯·麦基.幻想与癫狂——金融危机典型案例.李绍光等[M].中国金融出版社,2009.
[3] 吕忠梅.环境法新视野[M].北京:法律出版社,2000.
[4] 王灿发.环境法教程[M].北京:中国政法大学出版社,1997.
[5] 韩德培.环境保护法教程(第四版)[M].北京:法律出版社,2002.
[6] 吕忠梅.环境法原理[M].上海:复旦大学出版社,2007.
[7] 韩大元、林来梵、郑贤君.宪法学专题研究[M].北京:中国人民大学出版社,2004年.
[8] 王金南、田仁生、洪亚雄.中国环境政策(第一卷)[M].北京:中国环境科学出版社.2006.
[9] 夏光.环境政策创新:环境政策的经济分析[M].北京:中国环境科学出版社.2002.
 
 
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