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《SPS协定》下的风险评估制度 对我国农产品贸易的影响及法律对策研究

时间:2008-11-03 点击:

引言

我国是一个农业大国,农产品贸易在我国的对外贸易总额中占有很大的比重。入世之初,我国的农产品出口保持了良好的增长势头。然而自2004年开始,我国农产品贸易由顺差转为逆差。2007年我国农产品贸易逆差达40.8亿美元,同比2006年增长510%。 分析我国农产品贸易受阻的原因,不合理的SPS措施是制约我国农产品贸易的一大障碍。本文的研究目的就在于:通过分析《SPS协定》下的风险评估制度对我国农产品贸易的影响,提出我国应采取的法律对策,以提高我国农产品国际竞争力,促进我国农产品贸易快速健康发展。

一、 《SPS协定》下的风险评估制度概述

(一)《SPS协定》下风险评估制度的涵义

风险评估制度存在于多个领域,并非《SPS协定》独有的制度,首先应明确一般意义的风险评估及相关领域中风险评估的涵义。

1.一般意义的风险评估

当代社会发展进程中,各种不稳定因素日益增多,促使人们倍加重视各领域发展的安全性,其中一个重要的方面就是开展相关领域的风险评估。一般意义上的风险评估是指运用科学方法评价某领域危险发生可能性的动态过程。决策者可以根据风险评估的结果,采取相应措施减少或避免风险的发生。
目前,风险评估已经被运用到多个领域,如:环境危害控制领域、信息安全领域、投资领域、农产品质量安全领域等。本文根据需要,仅论述农产品质量安全领域的风险评估。

2.农产品质量安全领域的风险评估

农产品质量安全领域的风险评估是指运用现代科学技术手段,包括农学、兽医学、毒理学、流行病学、微生物学与经济学等领域的专业技术和知识,对农产品中农药及兽药残留、化学污染物、重金属、生物因素危害、天然毒素、过敏源物质以及由于技术发展或物种变异而带来的新危害 进行科学评价的过程。相关部门可以根据评估结果,采取措施将各种对农产品质量安全可能造成威胁的风险降低或消除,保证农产品质量,从而确保人类及动植物的生命健康。

3.《SPS协定》下的风险评估

为规范农产品国际贸易,同时也为保护一成员领土内的人类及动植物生命健康,WTO中的《SPS协定》专门制订了风险评估规则,对风险评估进行了定义。#p#分页标题#e#
(1)《SPS协定》下风险评估的涵义
根据《SPS协定》附件A第4条的规定,该协定所指的风险评估是根据可能适用的卫生与植物卫生措施评价虫害或病害在进口成员领土内传入、定居或传播的可能性,及评价相关潜在的生物学后果和经济后果;或评价食品、饮料或饲料中存在的添加剂、污染物、毒素或致病有机体对人类或动物的健康所产生的潜在不利影响。
(2)《SPS协定》下风险评估的分类
根据《SPS协定》附件A第4条对风险评估内容的规定,风险评估可分为两类,即:源于病虫害的风险评估和源于食品的风险评估。 《SPS协定》下源于病虫害的风险评估是对病虫害传入进口成员领土的可能性(likelihood)的评价,源于食品的风险评估是对添加剂、污染物、毒素或致病有机体对进口成员领土内的人类或动物健康产生的潜在的(potential)有害影响的评价。
两类风险评估的要求不同,对源于病虫害的风险评估要求更加严格,因为病虫害具有传播性,这样可能给进口国带来的危害要比产品受到添加剂、污染物、毒素或致病有机体污染造成的危害大的多。因此源于病虫害的风险评估需要评估的内容比较复杂,一般包括:第一,明确进口成员意图阻止传入境内或在境内定居或传播的具体的病虫害的种类及其生物和经济影响;第二,评价该疾病入境的可能性及相关可能的生物和经济影响;第三,评价如果采取了所要实施的SPS措施之后,该疾病传入、定居和传播的可能性。
对源于食品的风险评估,由于食品中所含的各种毒素不具有传播性,所以只要求对人类或动物健康的潜在负面影响进行评估,其要求比前者低的多。源于食品的风险评估所评估的具体内容包括:第一,明确食品中的毒素对人类或动物健康带来的不利影响;第二,评估这些影响发生的可能性。

(二)《SPS协定》下风险评估制度的涵义及内容

《SPS协定》下的风险评估制度是指《SPS协定》形成的有关风险评估的各种法律规范和政策措施。该项制度通过法律和政策来规范风险评估这一科学工具,用以指导SPS措施的合理制定与实施,从而达到真正保护人类及动植物生命健康的目的而又不至于对国际贸易造成不必要的障碍。
《SPS协定》中有关风险评估制度的法律规范主要集中在该协定的第5条,具体可以包括以下几个方面:

1.风险评估义务的规定

《SPS协定》第5.1条 是风险评估的义务要求,它要求各成员在制定SPS措施时必须以对人类、动物或植物的生命或健康所进行的、适合有关情况的风险评估为基础,以风险评估为基础是各成员制定SPS措施的先决义务。同时,各成员风险评估的技术水平应考虑有关国际组织制定的风险评估技术,以现有适当的技术水平为限。#p#分页标题#e#

2.风险评估应考虑的因素的规定

《SPS协定》第5.2条 是在运用风险评估的过程中应考虑的科学因素的规定,包括:可获得的科学证据;有关工序和生产方法;有关检查、抽样和检验方法;特定病害或虫害的流行;病虫害非疫区的存在;有关生态和环境条件;以及检疫或其他处理方法。该条是对风险评估科学性最核心的规定,风险评估的过程是否科学、合理,以其所考虑的科学因素为首要的评价标准。
《SPS协定》第5.3条 是除去应考虑的科学因素外,风险评估过程中应考虑的经济因素,包括:由于虫害或病害的传入、定居或传播造成生产或销售损失的潜在损害;在进口成员领土内控制或根除病虫害的费用;以及采用替代方法控制风险的相对成本效益。

3.风险评估结果管理的规定

《SPS协定》第5.4条至第5.6条的规定主要是对风险评估结果的管理。第5.4条 规定成员在确立其适当的保护水平时应以对贸易的最低程度的消极影响为目标。第5.5条 旨在统一适当的卫生与植物卫生保护水平的概念,以减少各国任意或不合理的差异造成的对国际贸易的歧视或变相限制。第5.6条 规定最终的SPS措施不能比各成员制定的保护水平更具有贸易限制性。

4.临时性措施的规定

《SPS协定》第5.7条 是在无充分科学证据的情况下适用临时性措施的规定。根据《SPS协定》第2.2条 的规定,通常情况下成员不得在没有科学证据的前提下实施SPS措施,第5.7条是例外规定,即在成员保证了对风险评估所必需的额外信息的搜集以及在合理期限内据此进行审议时,成员可以无充分科学证据而采取临时性SPS措施。此规定从另一角度实质上保证了充分科学证据的运用,是对复杂实际情况的综合全面考虑。

(三)《SPS协定》下风险评估制度的价值分析

1. 《SPS协定》下风险评估制度的目的价值

风险评估制度作为《SPS协定》中一个重要的基础性制度,其目的价值必与《SPS协定》的宗旨保持一致。 由此可知风险评估制度的目的价值为:促进国际贸易自由化;保护人类及动植物生命健康。
(1)促进国际贸易自由化
《SPS协定》引入风险评估制度的首要目的即在于SPS措施不构成对国际贸易的不必要限制,促进国际贸易的自由化发展。科学的风险评估在保护人类及动植物生命健康时,应首先保证其不对国际贸易造成歧视或变相限制,以对贸易的消极影响最低为目标。#p#分页标题#e#
(2)保护人类及动植物生命健康
《SPS协定》下的风险评估制度在实现其首要目的价值的同时,还应保证利用其科学合理的对风险的评估,真正保护人类及动植物免受来自病虫害及食品的风险带来的危害。随着国际贸易的日益发展,人类及动植物生命健康安全问题也日益面临更大的挑战。全球性动植物疫病的流行,更需要风险评估制度发挥其在国际贸易中对人类及动植物生命健康保护的重要价值,实现人与自然的和谐发展。
国际贸易自由化与人类及动植物生命健康两个目的价值之间存在矛盾与冲突, 而风险评估制度是化解两者矛盾冲突的纽带。科学的风险评估一方面适当地保护了人类及动植物的生命健康,另一方面规范了SPS措施,防止其异化为阻碍贸易自由化的工具,协调国际贸易的正常健康发展。

2.《SPS协定》下风险评估制度的工具价值

风险评估制度的工具价值要求在采取SPS措施时,不仅要进行风险评估,或者参照其他成员或国际组织进行的风险评估,而且最终采取此SPS措施必须是基于此次风险评估。也即要求SPS措施与风险评估之间存在的关系是客观的、合理的,以确保风险评估制度目的的实现。

二、《SPS协定》下的风险评估制度对我国农产品贸易的影响及原因分析

(一) 《SPS协定》下的风险评估制度对我国农产品贸易的影响
从长远来看,《SPS协定》下科学的风险评估制度有利于保障人类及动植物生命健康,提高农产品质量,从而提高我国农产品国际竞争力。然而实践中由于《SPS协定》下的风险评估制度存在缺陷,加之一些国家对其不合理的滥用,使其对我国农产品贸易产生了诸多消极影响。

1.源于病虫害的风险评估对我国农产品贸易的影响

这类风险评估常被进口国滥用,过高估计虫害或病害传入本国的风险,从而制定苛刻的SPS措施,影响我国正常的农产品贸易。
(1)过高估计虫害传入风险,阻碍我国正常的农产品贸易
近年来,进口国过高估计虫害传入风险,对我国农产品贸易的消极影响呈逐年扩大趋势。尤其是随着我国橘小实蝇、苹果蠹蛾、香蕉穿孔线虫、马铃薯金线虫、稻水象甲等虫害的蔓延,造成进口国对我国水果、蔬菜、粮食作物等植物源性农产品的限制过多。
有时进口国过高估计虫害传入风险,对我国农产品采取禁止进口或变相禁止进口的措施(如美国严格的冷处理方式)已经滥用了源于病虫害的风险评估,对我国农产品贸易造成了严重的消极影响。#p#分页标题#e#
(2)过高估计病害传入风险,阻碍我国正常的农产品贸易
近年来,全球性动植物疫病的流行使得进口国对病害传入的风险评估倍加重视。由于我国也爆发了众多疫病,如高致病性禽流感、口蹄疫、高致病性猪蓝耳病、小反刍兽疫、新城疫、小麦印度腥黑穗病,我国农产品贸易也时常会因进口国过高估计病害传入风险而被进口国拒之门外。其中以对畜产品贸易的影响表现最为明显。很多情况下对中国禽肉未经科学检验的就采取进口限制措施,而且也不注意对非疫区的确认。

2.源于食品的风险评估对我国农产品贸易的影响

2006年我国出口食品货值列前10位的品种包括:水产品、水产制品、蔬菜、罐头、果汁及饮料、粮食制品、调味料、禽肉制品、酒、畜肉及杂碎。 可见我国出口食品以农产品居多,尤其以园艺产品、畜产品、水产品的出口居多,因而这几类农产品因他国滥用源于食品的风险评估所受的限制也最为明显。

(1)滥用源于食品的风险评估对我国园艺产品贸易的影响

蔬菜一直是我国园艺产品贸易的最主要部分。我国是世界第5大蔬菜出口国,蔬菜及其制品的国际竞争力极强,市场覆盖世界150多个国家。 日本是我国蔬菜出口的主要市场之一,近年来我国对日蔬菜出口占出口总额的60%以上。 然而随着日本对农产品质量安全的关注,其对进口蔬菜中农药残留量的标准越来越高,尤其自2006年5月29日肯定列表制度实施之后,我国蔬菜因农药残留超标屡遭日本封堵。

(2)滥用源于食品的风险评估对我国畜产品贸易的影响

近年来我国畜产品贸易一直呈现为逆差扩大趋势。2007年,我国畜产品贸易逆差24.3亿美元,同比2006年增长190%。 进口国滥用源于食品的风险评估针对我国畜产品制定苛刻的兽药残留标准已经严重影响了我国畜产品贸易的正常发展。
以动物源性食品为例,1996年8月1日至2001年5月24日,欧盟以我国出口禽肉中兽药残留不达标为由对我国封关5年。2002年1月25日,欧盟常设兽医委员会怀疑我国食品和动物饲料中存在兽医药品残留,因而决定全面禁止进口中国动物源性食品。

(3)滥用源于食品的风险评估对我国水产品贸易的影响

近年来我国水产品贸易顺差稳步提高,然而2007年水产品贸易顺差出现小幅下挫,2007年全年水产品贸易顺差为50.2亿美元,同比下降0.7%。 其中重要的原因为各发达国家如欧盟、美国、日本滥用源于食品的风险评估 针对我国水产品出口做出的SPS措施逐年增多。#p#分页标题#e#
欧盟针对我国冷冻虾仁氯霉素含量0.2-5ppb的现状,采用0.1ppb的氯霉素标准对中国冷冻虾仁全面禁止进口。我国相关部门证实,欧方针对我国执行的残留物质监控计划是缺乏科学依据的不合理措施,其导致我国向欧盟出口的各水产企业年损失达300万-500万美元。美国对进口水产品也制定了严格的标准,要求对水产品进行221类农药、抗生素、兴奋剂类残留检测,我国出口虾类成为美国严格检查的重点。日本对鳗鱼的检疫严格,曾多次采取严于其他水产品的措施,增加了我国鳗鱼产品出口难度。

(二)《SPS协定》下的风险评估制度对我国农产品贸易影响的原因分析

《SPS协定》下的风险评估制度对我国农产品贸易造成了极大的消极影响。纠其原因,体现在多个层面。

1. 《SPS协定》下风险评估制度的缺陷

由于《SPS协定》关于风险评估本身规定较为模糊,给各国滥用风险评估制度留下了空间。具体分析如下:

(1)风险评估义务不明确

《SPS协定》赋予了成员为保护本国人类及动植物生命健康而实施SPS措施的权利。同时第5.1条规定了必须在风险评估基础上行使该权利的义务,即:各成员应保证其卫生与植物卫生措施的制定以对人类、动物或植物的生命或健康所进行的、适合有关情况的风险评估为基础(be based on),同时考虑有关国际组织制定的风险评估技术。该条文在规定风险评估义务时不甚明了,导致适用时产生了以下问题。
①关于最低程序性义务的问题
根据第5.1条的规定,各成员有保证其SPS措施的制定以风险评估为基础的义务,但如何保证并未做具体的程序性要求。在WTO的司法判例中对这种最低程序性义务有分歧。由于第5.1条并未对此有明确规定,所以导致在欧共体牛肉案中专家组和上诉机构对这一问题的结论大相径庭。专家组肯定了最低程序性义务,而上诉机构却认为只要成员的SPS措施与风险评估间存在实体上的合理及客观的关联即可,对程序性义务不做要求。
②关于实体性义务的问题
通过对第5.1条英文原文的分析,其要求制定SPS措施时以……风险评估为基础(be based on)。从be based on的含义来理解,它没有要求SPS措施完全符合风险评估,而是赋予了成员某种程度的自由,SPS措施的制定只要以风险评估为基础即可。各成员不一定亲自进行风险评估,如果其他成员或国际组织的风险评估也与其SPS措施存在合理及客观的联系,则该措施也被视为合法。然而对成员某种程度的自由限度也缺乏明确规定,导致第5.1条的实体性义务在认定上没有统一的标准。#p#分页标题#e#

(2)风险评估证据的认定缺乏科学性

《SPS协定》第5.2条规定在进行风险评估时,各成员应考虑可获得的科学证据等,第2.2条 要求SPS措施的实施必须具备充分的科学证据。然而实践中对何为科学证据却不甚明了,对风险评估方法的科学性探讨也不明确,容易导致风险评估证据的认定缺乏科学性。

(3)风险评估方法的科学性没有标准

前已述及,风险评估分为源于病虫害的风险评估与源于食品的风险评估,两者对风险可能性的评估要求不同,前者要求对possibility进行评估,后者要求对likelihood(probability)进行评估。在科学领域中,一般的情况下,对possibility的研究是定性问题,对likelihood或probability的研究属于定量问题。 然而采取何种科学的风险评估方法《SPS协定》中未做规定。

(4)风险评估考虑因素的规定不严密

《SPS协定》以列举的方式在第5.2条和第5.3条中规定了风险评估应考虑的科学因素和经济因素,而对科学之外的因素尤其是社会因素是否应加以考虑并未明确,规定不够严密。风险评估若想达到真正科学的程度要综合考虑各方面因素,社会因素作为日益重要的一类因素同样会影响到风险评估的科学性,诸如消费者关注、文化或道德偏好、社会价值判断等。 风险评估仅评估理想条件下的风险显然对现实的指导是不充分的,应考虑在存在诸多影响因素的现实社会中风险存在的可能性。

(5)风险评估临时性措施不完善

临时性措施是《SPS协定》第5.7条规定的在有关科学证据不充分时可以采取的临时SPS措施。维持临时性措施需具备四个渐进型的要件:①首先要求是在有关科学证据不充分的情况下;②必须根据可获得的有关信息,包括来自有关国际组织的信息和其他成员实施SPS措施的信息;③采取临时性措施后,各成员还应寻求获得更加客观地进行风险评估所必需的额外信息;④在合理期限内根据额外信息审议该临时的SPS措施。
尽管《SPS协定》规定了四个要件需有序且同时具备,但对充分的科学证据不甚明确;对更加客观地进行风险评估也缺乏标准; 对合理期限的规定也极易被拖延。

2.农产品进口国对风险评估制度的滥用

《SPS协定》下的风险评估制度存在缺陷,会使得一些农产品进口国利用这些缺陷维护本国农产品贸易的利益,保护本国农业的优先发展。以下具体分析常见的滥用手段。#p#分页标题#e#

(1)制定苛刻的技术标准及检测方法

《SPS协定》中规定成员在制定SPS措施时应以科学的风险评估为基础,同时考虑有关国际组织的标准。由于其规定的模糊性,导致实践中很多农产品进口国依据该国所谓科学的风险评估制定了大量高于国际标准水平的技术标准及检测方法。
以日本2006年的肯定列表制度为例,该制度通过规定进口农产品、食品中农业化学品暂定最大残留限量标准(简称暂定标准)、一律标准以及豁免物质将所有农产品及食品中的所有农业化学品残留纳入了肯定列表管理体系。其中暂定标准51392条,相当一部分标准的科学依据不足,与国际标准相协调的仅占约6%,而没有科学依据的标准却占到了将近20%。
同日本相似,欧盟也制定了10万多个技术标准,涉及农产品的约有四分之一。农产品农药残留限量标准约有17000多个,规定严格,某些标准检测方法规定的近乎苛刻,缺乏充分的科学依据。如欧盟茶叶农药残留的检测方法就倍受争议。该方法要求直接对茶叶取样进行检测,然而根据风险评估的相关科学原理,对茶汤取样进行检测更为合理,因人们在一般情况下购买茶叶是为了饮用茶汤,而非食用茶叶。通常情况下,茶叶与茶汤的农药残留可相差100倍之多。

(2)制定繁琐冗长的检验检疫程序

仍以日本为例,日本依据国内的《家畜传染病预防法》、《植物防疫法》以及OIE、IPPC发表的世界动物疫情通报、世界植物病虫害分布情况,针对进口农产品检验检疫制定实施细则和禁止进口的动植物及其产地名录。表面看来,检验检疫措施的制定符合风险评估的要求。然而,对于未列入禁止进口名录的农产品的检验检疫程序繁琐冗长,程序规定不尽合理,增加国外农产品进口的难度。不少进口国都普遍存在此种为限制农产品进口而设立的繁琐冗长的检验检疫程序。

(3)制定不合理的临时性措施

最典型的例子是欧盟的预防性原则的运用。欧盟的预防性原则是指在目前的科学证据不充分、不确定、无法做出彻底的风险评估的情况下,可以情况紧急为由先行采取该措施,实施之后再视情况进行论证。而对论证的时间及程序并未作具体规定,欧盟可以在经过了很长的时间后,根据后来发现的科学依据而继续实施该预防性措施。美国等国认为,预防性原则实质是欧盟贸易保护主义的翻版。

3.我国风险评估立法的缺陷

我国加入WTO已有六年,然而对《SPS协定》的研究还比较薄弱,尤其是风险评估制度尚未在我国全面建立,应对机制还相当薄弱,这也是我国农产品贸易屡遭他国贸易壁垒限制的一大重要原因。#p#分页标题#e#

(1)我国风险评估立法现状

目前我国涉及风险评估的法律法规约有八部,其中全国人大常委会通过的法律两部,即:2006年11月1日实施的《中华人民共和国农产品质量安全法》和经修订于2008年1月1日实施的《中华人民共和国动物防疫法》;国务院通过的行政法规一部,即:2005年12月1日实施的《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》;国务院直属机构即国家质量监督检验检疫总局颁布的部门规章五部,即:2001年11月15日实施的《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》、2002年3月20日实施的《出入境动植物检验检疫风险预警及快速反应管理规定实施细则》、2003年2月1日实施的《进境植物和植物产品风险分析管理规定》、2003年2月1日实施的《进境动物和动物产品风险分析管理规定》和2003年11月1日实施的《进境水生动物检验检疫管理办法》。
①基本法律中关于风险评估的规定
第一,《农产品质量安全法》作为农产品质量安全领域的基本法律对风险评估的规定。《农产品质量安全法》第6条规定:国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会,对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。国务院农业行政主管部门应当根据农产品质量安全风险评估结果采取相应的管理措施,并将农产品质量安全风险评估结果及时通报国务院有关部门。该条规定了农产品质量安全风险评估专家委员会的设立、职能以及农产品质量安全风险评估结果的管理。根据本条规定,2007年5月17日,国家农产品质量安全风险评估专家委员会正式成立。 该委员会涵盖了农业、卫生、商务、工商、质检、环保、食品和药品等部门,汇集了一批农学、兽医学、毒理学、流行病学、微生物学、经济学等领域的专家,是我国农产品质量安全风险评估的最高学术和咨询机构。该委员会的成立为我国风险评估制度系统化、科学化、统一化的发展创造了条件。
第二,新修订的《动物防疫法》增加了关于建立动物疫病风险评估制度的规定。该法第12条第1款的规定,即:国务院兽医主管部门对动物疫病状况进行风险评估,根据评估结果制定相应的动物疫病预防、控制措施。该条对进行动物疫病风险评估的机构进行了规定,同时规定了对风险评估结果的管理。
②行政法规及规章中关于风险评估的规定
《进出口商品检验法实施条例》第14条规定了风险评估,即:国家质检总局建立进出口商品风险预警机制,通过收集进出口商品检验方面的信息,进行风险评估,确定风险的类型,采取相应的风险预警措施及快速反应措施。国家质检总局和出入境检验检疫机构应当及时向有关方面提供进出口商品检验方面的信息。该条赋予了国家质检总局风险评估的权利,规定其可进行信息收集、风险类型确定、采取风险预警及快速反应措施。#p#分页标题#e#
《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》和《出入境动植物检验检疫风险预警及快速反应管理规定实施细则》将风险评估纳入出入境动植物检验检疫风险预警及快速反应机制的一部分,规定根据风险信息做出风险分析评估,根据评估结果提出风险警示通报或快速反应措施,对具体的风险评估方法及程序则未作进一步具体的规定。此外还有对有关科学依据不充分的情况下,可以根据对已有信息的分析,采取临时性紧急控制措施的规定。
《进境植物和植物产品风险分析管理规定》和《进境动物和动物产品风险分析管理规定》对风险评估的规定较为详细,包括了风险评估的应遵循的基本原则,即:以科学为依据;执行或参考有关国际标准、准则和建议;透明、公开和非歧视原则;不对国际贸易构成变相限制。具体规定了风险评估危害因素的确定,风险评估应考虑的因素,风险管理和风险交流等。前者是针对进境植物和植物产品进行的有害生物风险分析,后者是针对进境动物和动物产品的风险分析。
《进境水生动物检验检疫管理办法》涉及到的风险评估也仅一条,即要求根据相关信息对进境水生动物进行风险分析。

(2)我国风险评估立法的缺陷

①风险评估立法指导原则的缺陷
第一,与国际接轨的立法指导原则贯彻不力
我国作为WTO成员,在入世时即已承诺我国与SPS措施有关的法律、法规、法令、要求和程序都要符合《SPS协定》的规定, 做到与国际接轨。然而加入WTO六年多来,我国有关《SPS协定》中最基本、最关键的风险评估立法头绪众多,不同部门对风险评估有着不同的理解和具体做法,缺乏权威的统一规定,更缺乏与CAC、OIE、IPPC的国际标准、准则和建议的协调性。
第二,缺乏对进出口农产品统一管理的立法原则
发达国家管理农产品的法律规范通常采取统一制的立法原则,即对进出口农产品实行统一标准的管理。在对农产品进行风险评估时,无论进口出口均有严格统一的标准保证农产品质量,将可能发生的风险降至最低。而我国对农产品的管理并非如此,对进出口农产品的管理标准不一致。对进口农产品风险评估的规定目前已在部分领域出台,如《进境植物和植物产品风险分析管理规定》和《进境动物和动物产品风险分析管理规定》,但对出口农产品的风险评估规定却寥寥无几。我国农产品贸易存在的最大问题还是出口农产品因存在安全隐患而受阻,可见我国对出口农产品的监控与管理在国际贸易中显得更为重要。因此风险评估作为有效的源头控制农产品质量安全的手段,引入到对出口农产品的管理上,借鉴发达国家经验,实现对进出口农产品的统一管理更有必要。#p#分页标题#e#
第三,对全程管理的立法原则理解不够
目前世界对农产品管理的趋势为从农田到餐桌的全程管理,发达国家已经依据全程管理的原则建立起了一整套保障农产品质量安全的法律法规体系并运用于实践。风险评估制度作为全程管理中对农产品质量安全的风险预防环节,在发达国家的农产品质量全程管理体系中占有重要的地位。而我国目前的农产品质量控制还存在片面性的问题,往往是事后控制,缺乏对事前风险评估与预测的规定,立法缺乏预防性和全面性的考虑,
②风险评估立法机关众多且缺乏协调性
目前我国风险评估的立法机关包括了全国人大常委会、国务院和国务院直属机构即国家质量监督检验检疫总局三个层次。而从各机关立法的内容来看,并没有遵循全国人大常委会制定出基本法律之后由国务院及其直属机构制定具体实施细则的模式,而是各机关根据需要,在不同领域分别制定与风险评估有关的立法。各机关的立法内容之间缺乏联系和必要的协调统一。
③风险评估缺乏具体详尽的法律规定
尽管我国涉及风险评估的法律法规多达八部,但其中六部均是概括性规定,仅有一条涉及到风险评估问题。风险评估规定相对比较详尽的是《进境植物和植物产品风险分析管理规定》和《进境动物和动物产品风险分析管理规定》。这两部行政规章具体规定了风险评估应遵循的基本原则,风险评估应考虑的因素以及风险管理和风险交流等内容,但对于风险评估机构、风险评估应采用的方法以及国内争端解决程序等内容并未涉及,且这两部行政规章适用的范围较为狭窄,仅为进境动植物及其产品。因此总体来看,我国目前还缺乏对风险评估系统、详尽的法律规定。

三、 我国应采取的法律对策

(一) 积极推动WTO谈判进程,完善《SPS协定》下的风险评估制度

SPS贸易壁垒等相关议题虽非核心,但也与国际贸易自由化的发展息息相关。我国应积极推动WTO谈判进程,进一步完善《SPS协定》下的风险评估制度。以下提出完善《SPS协定》下的风险评估制度的具体意见。

1.明确风险评估义务

(1)明确风险评估实体性义务

首先应明确SPS措施与风险评估间的关系。欧共体牛肉案的专家组认为该两者间应存在实质联系,而上诉机构要求SPS措施与风险评估间应存在合理及客观的联系,上诉机构是对两者关联程度要求的降低。然而无论是实质联系还是合理及客观的联系,都应明确风险评估是制定SPS措施时必须依据的基础,一项措施要成为正当的SPS措施,必须以科学的风险评估为基础做出。#p#分页标题#e#

(2)明确风险评估最低程序性义务

明确风险评估义务,还应明确风险评估的最低程序性义务,即成员方的举证责任制度也应明确、具体。不能提供任何利用事后证据证明之前的SPS措施科学可行的机会,利用程序公正推动实体公正。

2.确保风险评估认定的科学性

对于充分的科学证据则需要各成员及WTO争端解决机构(Dispute Settlement Body, DSB)相关专家进一步明确,对于具体风险的科学证据要求可组织专家通过进一步的科学实验得出参考数据,用于指导各成员在进行风险评估和发生纠纷时提供的证据是否达到充分和科学的要求。
对具体的风险评估方法进行协调统一,规定在何种方法下做出的评估最具有科学性,当然应适当照顾发展中成员的利益,以普遍可接受的适当科学方法为宜。

3.明确风险评估考虑的因素

在欧共体牛肉案的上诉机构的报告中指出第5.2条的列举并非一个穷尽性的清单。而《SPS协定》第5.2条除规定科学性因素外并无迹象表明对非科学性因素如消费者关注、社会价值等因素的考虑。因为对社会因素的过分关注破坏风险评估制度本身固有的科学性价值,异化SPS措施为贸易保护的工具。因此,在WTO框架下对风险评估应考虑的因素应做出明确的解释或进一步规定,将非科学性因素加以严格限制,保障风险评估本身的科学性。

4.完善风险评估临时性措施

首先,进一步明确科学证据不充分的标准,可结合上述对充分的科学证据的探讨加以完善,此不赘述。其次,对于寻求必需的额外信息,应加强对信息提供的透明度的规定,防止成员对于己不利的信息予以忽略的情况出现。另外,可以对提供信息的主体加以放宽,应保证相关利益方均有权对临时性措施提供必要的信息,以求该风险评估更加客观的做出。再次,对于合理期限的规定,应更加明确而具体。可根据不同情况制定不同的具体合理期限标准,使各类具体的临时性措施均有明确的时间表,在此明确的时间内根据额外信息审议此临时性措施的合理性。

(二)完善我国风险评估立法

针对我国在风险评估立法方面的缺陷,应从以下方面加以完善,从而促进我国农产品贸易的正常发展。
1.明确我国风险评估立法的一般原则

(1)贯彻与国际接轨的立法指导原则

在建立我国风险评估立法时,首先应明确贯彻与国际接轨的立法指导原则,对风险评估的规定应遵循WTO《SPS协定》的规定。借鉴SPS指定的国际组织即CAC、OIE、IPPC对风险评估准则的规定,同时关注发达国家有关风险评估的规定,做到风险评估制度与国际接轨。避免其他国家以不符合国际准则为由拒绝承认我国风险评估结果的情况出现。#p#分页标题#e#

(2)确立进出口农产品统一管理的立法原则

作为发展中国家,在遵守《SPS协定》对进口农产品进行科学的风险评估之外,还应根据我国的国情,对我国出口农产品也建立科学的风险评估制度。尽管对进口与出口农产品的风险评估会存在差别,进口农产品风险评估主要强调对我国的风险,出口农产品风险评估主要强调对进口国的风险。但当二者均达到较高水平的管理与保护时,无论进出口农产品所产生的风险都会降至一个较低的水平。

(3)确立全程管理的立法原则

风险评估的目的即在于保证人类及动植物生命健康,有效地控制和降低农产品质量可能存在的各类风险。从农田到餐桌的全程管理原则正是保证了在从农田到餐桌链条上的每一个环节都采取某种预防风险的方式,并引入行之有效的预防措施,这对农产品质量安全的保障更加科学,更加经济。

2.提高我国风险评估立法机关的层次

我国现有具体涉及风险评估方法和程序的立法如《进境植物和植物产品风险分析管理规定》和《进境动物和动物产品风险分析管理规定》均属于行政规章,是由国务院直属机构做出的。行政规章的法律效力明显较低,且缺乏稳定性和权威性。在根据行政规章的规定进行风险评估时,因层级较低,不易被他国认同,从而对我国农产品贸易造成不必要的障碍。
对于指导农产品质量安全,关乎农产品贸易能否正常进行的风险评估制度,应属于《立法法》中的有关外贸的基本制度 方面的内容,因此应提高立法机关的层次,统一由全国人大常委会进行立法。提高风险评估立法的权威性,规范农产品进出口的各个领域,确认风险评估制度在规范农产品质量安全和农产品贸易中重要的法律地位。

3.完善我国风险评估法律体系

我国风险评估立法可以从以下几个方面加以系统规定:

(1)明确风险评估机构的具体职能和权限

依据《农产品质量安全法》的规定,我国已经成立了农产品质量安全风险评估专家委员会,但对该专门机构的具体职能和权限的没有明确规定。借鉴其他国家的做法,对于风险评估专家委员会的具体职责,可以包括:进行具体风险评估,提供风险评估报告;制定风险评估方面的规划和计划;制定各项不同类别风险评估的具体评估方法及规范性技术文件;根据风险评估结果,向有关部门提出采取相应措施的建议;接受相关部门的咨询,加强风险评估方面的学术交流合作。对于风险评估专家委员会的权限,应限定在风险评估的做出与建议等政府服务领域,对相关政策及措施的制定,由具体主管部门参考专家委员会的建议做出,不得随意扩大专家委员会的权限,防止发生权力滥用的现象。#p#分页标题#e#

(2)明确在风险评估过程中应遵循的原则

开展风险评估,应当参照《SPS协定》以及CAC、OIE、IPPC等国际组织规则的规定,制定以下原则:真正以保护本国人类及动植物生命健康为目的;以科学原理为依据;参照CAC、OIE、IPPC等国际组织的国际标准、准则和建议;坚持将对农产品贸易的消极影响减少到最低程度;坚持非歧视性原则,对国内外农产品的风险评估不造成不合理的差异;坚持透明度原则,风险评估全过程透明公开,加强外界尤其是相关利益方的监督。

(3)明确风险评估应考虑的因素、采用的方法

①明确风险评估应考虑的因素
对于风险评估应考虑的因素,应限定在《SPS协定》所明确列举的范围之内,可从科学性因素和经济因素方面加以规定。
对于科学性因素,具体又可以包括生物学因素、商品因素以及国家因素等几个方面。生物学因素具体可包括动植物的种类、生长年限和品种、病原特征、免疫注射、检验、检疫等因素;商品因素具体可包括进口农产品的特征、数量、用途、易污染程度、加工储运的影响、运输过程中病虫害的残存情况、处置措施等多方面。国家因素具体可包括该地区疫病或病虫害的流行率、该地区的地理和环境特点、毗邻地区的SPS状况、该地区的农产品贸易伙伴与贸易活动、该地区的监测体系以及以往进行的风险评估状况等。
对于经济因素,可以考虑直接经济影响和间接经济影响。直接经济影响可包括病虫害传入、定居、传播造成的生产及销售损失;控制病虫害或根治病虫害的费用等。间接经济影响可包括潜在的贸易损失、对环境以及公共健康的不利影响等。
②明确风险评估应采用的具体方法
对于风险评估采用的具体方法,可以参照WTO争端解决机构的意见,定量风险评估和定性风险评估两者均可。在针对具体的风险评估时,若使用定量方法则制定具体的量化标准以供参考,使用定性方法时对具体评估对象的性质加以明确界定,保证风险评估的科学性。

(4)规定风险评估应适用的情形

对于风险评估适用的情形,可以考虑借鉴他国经验,同时考虑我国国情,将以下情形列为我国风险评估的法定情形:在进口新的农产品时;从新的国家和地区进口产品时;当贸易国的动植物卫生状况发生改变时;促进农产品出口时;制定相关政策措施时等。作为发展中国家,应注重对进出口农产品风险评估的统一管理适用。#p#分页标题#e#

(5)加强对风险评估结果的管理

对于风险评估结果的管理,目前是由国家质检总局进行,主要包括根据结果制定相应的风险管理措施,当出现紧急情况时采取临时性措施,对相关信息和数据的收集,对风险管理措施向WTO进行通报。
对于风险评估结果的管理,我国相关法律如《进境植物和植物产品风险分析管理规定》、《进境动物和动物产品风险分析管理规定》、《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》和《出入境动植物检验检疫风险预警及快速反应管理规定实施细则》均做了相关方面的规定,我国在风险评估专门立法时,可以考虑将上述法规中的规定进行整合,做出系统一致的规定。

(6)建立国内争端解决程序

发达国家在应对他国滥用风险评估制定实施不合理的SPS措施时,首先会运用本国完善的国内争端解决程序加以解决,一般的纠纷通过国内专家的技术和法律分析均能加以妥善解决。因此,我国可以吸收其精华,建立我国的国内争端解决程序。
首先,在主管贸易问题的商务部下设专门的纠纷受理机构,在我国个人或企业认为某国的SPS措施有滥用风险评估之嫌时,接受我国当事人的诉求。商务部相关部门接到诉求后将有关风险评估技术问题提交农业部下设的农产品质量安全风险评估专家委员会进行分析。经分析若不存在风险评估技术问题,则商务部相关部门应驳回当事人的诉求。若存在风险评估技术问题,则可根据商务部的有关规定,立案进行相关问题的调查。
商务部相关部门应联合农业部相关部门进行分析讨论,就风险评估技术问题随时听取农产品质量安全风险评估专家委员会的咨询意见,确立最终的解决方案,通过磋商加以解决。若仍无法妥善解决,则由商务部视情况启动国际争端解决机制加以解决。

(三)利用国际争端解决机制,妥善解决相关农产品贸易纠纷

目前SPS领域的争端解决不只WTO的争端解决机制一种,在诉诸WTO争端解决机制之前,还可利用OIE或IPPC的相关争端解决程序加以解决。两机构的解决并不具有强制力,如果两机构不能解决,可转向WTO争端解决程序。我国可根据具体情况对这三种争端解决机制加以选择利用,妥善解决涉及《SPS协定》下风险评估问题的农产品贸易纠纷。

1. OIE争端解决机制

OIE是《SPS协定》指定的国际标准的参考组织之一。为充分发挥其促进国际贸易自由发展的作用,OIE建立了争端解决办公室,制定了一套内部的争端解决程序,处理涉及动物卫生的农产品贸易争端。OIE的解决机制不具有强制效力,始终贯彻成员自愿解决的原则。#p#分页标题#e#
(1)OIE的争端解决程序
OIE有一套内部具体的争端解决程序,主要包括:①争端双方协商同意由OIE处理纠纷,向OIE提交一份授权书,请求OIE解决该纠纷;②OIE审查该纠纷后若认为符合条件,可由OIE解决的,则通知各方。各方可以要求OIE总干事经双方同意推荐专家一名或若干名、主席一名;③双方需同意有关的条款及工作计划,按照规定向OIE支付一切相关费用;④专家对双方提供的数据及信息进行分析,必要时可以要求各方提供其他的数据和信息;⑤专家做出分析之后,做成机密报告,将报告提交OIE总干事,总干事将报告发给争端双方。若争端双方不满意OIE的解决方案,可以转向WTO争端解决程序,OIE此时应报告中央局局长决定仲裁。
(2)OIE争端解决的实体分析思路
OIE解决的争端限于涉及动物卫生的SPS措施的贸易争端,在其实体分析过程中,充分考虑了《SPS协定》的基本原则和规则。专家具体的分析思路如下:①首先判断该种动物疫病对于进口国来说是否是本国不存在的外来疫病;②若是外来疫病,则进口国需以科学的证据证明确属外来疫病;同时证明进口国采取的SPS措施符合非歧视性原则,依据了OIE制定的国际标准、准则和建议或进行了科学的风险评估,否则,该措施会被认为是不合理的SPS措施;③若不是外来疫病,则需考察该疫病是否在进口国已处于官方控制之下;若已处于官方控制,则在进口国国内是否也采取了同样的SPS措施;若国内外措施相同,则考察该措施是否依据了OIE制定的国际标准、准则和建议做出或依据了科学的风险评估,若答案均为肯定,则该项措施即为合理的SPS措施。

2.IPPC争端解决机制

同OIE类似,IPPC是在植物卫生领域由《SPS协定》指定的国际标准参考组织。同样,IPPC内部存在着一套非强制性的争端解决程序,为成员提供了一个自愿解决涉及植物卫生的SPS纠纷的场所。
IPPC早在1997年就制定了详细的争端解决规则及程序,2001年成立了专门的辅助争端解决机构(Subsidiary Body on Dispute Settlement,SBDS)。其具体的争端解决程序如下:(1)非正式磋商。若各成员涉及的是有关植物卫生的技术性问题,则在启动其他正式程序之前,可以争取通过非正式磋商加以解决;(2)IPPC秘书处的审查。若成员决定通过正式程序解决争端,则需经IPPC秘书处审查,符合条件的方可正式请求启动IPPC争端解决机制。各方可根据具体情况要求FAO总干事成立专家组,审核有关情况并提出下列争端解决的可选方案;(3)正式磋商。IPPC秘书处将同争端各方协商选择一个合适的程序进行磋商,各方应本着真正解决纠纷和合作的态度进行;(4)斡旋。若磋商不成,IPPC可以为双方提供场所鼓励双方进一步协商,而IPPC不作为第三者介入;(5)调解。IPPC出面作为调解人,就双方争议进行调解,促成争端解决;(6)仲裁。IPPC的仲裁作为一种准司法程序,会就双方的具体争议做出裁定,该裁定是终局的。 但若成员对此不服,仍可启动WTO争端解决机制加以解决。#p#分页标题#e#

3. WTO争端解决机制

根据《SPS协定》第11条的规定,涉及SPS措施的争端可以适用WTO争端解决机制加以解决。WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU)规定了详尽的WTO争端解决规则与程序,基本的程序包括磋商、专家组审理、上诉机构审理、裁决的执行和监督等。另外,在双方自愿的前提下,还可以采用仲裁、斡旋、调解和调停的方式加以解决,因与WTO解决其他纠纷的程序并无区别,此不再详述具体的程序。需要注意的是,上诉机构的裁定具有强制性和终局性。这也是WTO争端解决机制不同于其他争端解决程序的最大特点。WTO的争端解决机制是世界上保持最高成功记录的和平解决贸易争端的制度。
然而也应看到WTO争端解决机制实质被发达成员操纵的事实。发展中成员提出的建议往往因不符合发达成员的利益而难以在WTO获得通过。而且,WTO争端解决机制最终的交叉报复方式对于发展中国家来说并不一定可以真正履行。发展中成员在考虑对发达成员的经济制裁时,因无法与其抗衡,要考虑长远的经济利益,同时还要考虑政治利益的影响,在此种情况下,发展中成员往往会放弃报复,选择委曲求全。因此,我国的绝大部分SPS案件应尽量选择在磋商阶段得到解决。

结论

风险评估制度作为科技与法律的结合体,随着各国对其的愈加重视和利用,其对我国农产品贸易的影响也愈加明显。本文的价值之一在于系统分析了《SPS协定》下的风险评估制度的涵义,阐述了其他学者较少涉及的风险评估制度的目的价值与工具价值。
本文的价值之二在于系统总结了《SPS协定》下的风险评估制度对我国农产品贸易造成的消极影响,并分析了造成这些影响的原因。最后,本文针对之前的论述与分析,提出了我国应采取的法律对策,包括积极参与WTO谈判,完善《SPS协定》下的风险评估制度;完善我国的风险评估立法;利用国际争端解决机制,妥善解决相关农产品贸易纠纷,这些都是我国在法律层面上促进农产品贸易正常发展应努力的方向。当然本文的论述还不够深入,尤其对我国风险评估立法以及国内争端解决程序的探讨还不够成熟,本文提出的对进出口农产品建立统一的风险评估制度的观点也只是一家之言,诸多问题均有待进一步探讨和明确。
 
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