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从IMF《2007年双边监督决定》和WTO法律规则看人民币汇率制度

时间:2008-11-07 点击:
【内容摘要】我国在有关人民币汇率问题上一直饱受指责和压力。2007年6月15日,国际货币基金组织执董会通过的《对成员国政策的双边监督决定》矛头更是直指中国汇率政策。但是在新制度框架下,人民币汇率政策并未违反该规定的规范性要求。另一方面,由于IMF本身缺乏执行力,有国家提出将人民币汇率问题提交WTO争端解决机构。本文分析了WTO框架下我国汇率政策的合法性,以有力的论据说明中国现行的汇率政策不构成汇率操纵,中国汇率政策不构成汇率补贴。

【关键词】人民币 汇率操纵 补贴

一、问题的提出

前IMF 总干事Joseph Gold 曾指出:对于大多数国家而言,没有哪一个价格如同汇率那样对金融领域的资产价值、回报率与经济领域的生产、贸易、就业产生如此重大的影响。正因如此,国与国之间的汇率争端往往会成为国际经济争端的主要形式。2007年美国国会美中经济与安全审议委员会在其年度报告中称,国会应通过相关立法,令美国企业有新的手段可对抗中国汇率操控,并敦促白宫在世界贸易组织(WTO)采取行动。另一方面,该委员会还提议国会把汇率操控定义作美国贸易规则中所称的补贴,这样美国企业就可以要求对在美国出售的几乎所有中国产品征收反补贴税。同年3月美国国会中国货币行动联盟(Congressional China Currency Action Coalition)和美国产业界及劳工界的代表,公布了一份名为公平货币法案众议院782号议案。该议案的一个重要特征是:把货币偏差(currency misalignment)和贸易补贴直接联系起来,也就是把货币偏差解释为非法的出口补贴,认为中国利用货币偏差变相进行贸易补贴,要求美国对此类出口商品征收反补贴税。美国众议院过去曾两次提出过类似的议案,但是都没有获得通过。虽然现在美国政府并未采取法律手段,但并不排除这种可能性 。2007年6月,国际货币基金组织执董会通过的《对成员国政策的双边监督决定》修改了认定汇率操纵的标准,矛头直指中国汇率政策。
在现行法律背景下,中国汇率可能遭遇的控诉主要有两个方面:一是认为现行人民币汇率政策构成汇率操纵;二是认为现行人民币汇率政策构成对贸易的变相补贴。下文就围绕这两个问题进行分析。

二、中国现行的汇率政策不构成汇率操纵

《国际货币基金组织协定》第4条第1节第3项规定避免操纵汇率或国际货币制度来阻碍国际收支的有效调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势。基于《国际货币基金组织协定》第4条第三部分要求建立监督国际货币制度的义务,IMF1977年确立了相应的监督规则《1977年汇率政策监督决定》。作为在进一步加强监督框架方面采取的若干举措的一部分,2007年6月基金组织对1977年的《汇率政策监督决定》进行了修订,通过了《2007年双边监督决定》(以下简称《决定》)。由于以往依据1977年的《汇率政策监督决定》所确定的标准中国从未被列入操纵汇率的国家之列,因此本文将仅从新《决定》有所更改的标准出发,对我国汇率制度是否构成操纵汇率进行考察。
新《决定》列出了四项关于成员国汇率政策的原则:A. 成员国应避免为阻止有效的国际收支调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势而操纵汇率或国际货币体系。
B. 成员国在必要时应干预外汇市场,对付失序状况,例如对付本币汇率破坏性的短期变动等。
C. 成员国在采取干预政策时应考虑其他成员国的利益,其中应顾及本币被干预的国家的利益。
D. 成员国应避免采用导致外部不稳定的汇率政策。
可以发现在原来已有的前三项原则外,《决定》又增加了第四项原则,即成员国应避免采用导致外部不稳定的政策。此处引入了外部稳定这个概念。什么是外部稳定?基金组织监督旨在通过鼓励各国采用不破坏或不损害外部稳定的政策而促进国际货币体系稳定。因此,监督既涉及一国国际收支的稳定,也涉及该国国际收支状况对其他国家国际收支稳定的影响。当国际收支状况不会或不太可能导致破坏性的汇率调整时,就实现了外部稳定。这要求:(1)基本经常账户(即剔除周期性波动、临时冲击、调整时滞等暂时性因素后的经常账户)大体保持平衡,在这种情况下,一国净对外资产头寸的发展变化与该国经济的结构和基本面相一致;(2)资本和金融账户不造成资本流动急剧变化的风险,这种风险可能因融资约束而产生,也可能通过积累或维持脆弱的对外资产负债结构而产生。如果基本经常账户不处于平衡状态(原因可能是汇率政策,也可能是不可持续的国内政策或市场不完善),汇率就发生了根本性失调。换言之,根本性汇率失调是指实际有效汇率偏离均衡水平,而均衡水平是指符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平。根本性汇率失调是《决定》规定的外部不稳定的重要指标。尽管汇率失调的概念很清楚,但在测量上有相当大的不确定性。汇率失调指标涉及均衡汇率的计算,而均衡汇率理论和测算方法很多,目前还没有一个公认的方法,特别是适用于发展中国家的均衡汇率测算方法更不成熟。由于理论依据、测算方法和研究者主观判断的差异,导致对同种货币均衡汇率测算结果大相径庭,在这种情况下,如何判定是否存在基础汇率失调呢?而且,只有当汇率显著失调时,才会被认为是根本性失调。因此,相信基金组织在对人民币调查后就得出汇率失调的结论时将会保持相当的谨慎。
此外,在监督成员国对汇率政策的四项原则的遵守情况时,基金组织将一国经济中的下列情况视为需要彻底考察并可能有必要与成员国讨论的情况:
(i) 在外汇市场进行持续、大规模的单向干预;
(ii) 以国际收支为目的的不可持续的或带来过高流动性风险的官方或准官方借款,或过度的、长时间的官方或准官方外国资产积累;
(iii)(a)出于国际收支目的,实行、大幅强化或长期维持对经常交易或支付的限制性或鼓励性措施;
(b)出于国际收支目的,实行或大幅修改对资本流入或流出的限制性或鼓励性措施;
(iv)出于国际收支目的,实行非正常鼓励或阻止资本流动的货币和其他国内金融政策;
(v) 根本性汇率失调;
(vi) 大量和持续的经常账户逆差或顺差;
(vii)私人资本流动导致的对外部门显著脆弱性,包括流动性风险。
也就是说,以上这七种情形也被视为有关汇率操纵判断的新标准。与1977年《汇率政策监督决定》的标准相比较,新标准引入了 官方外汇资产的累积、流动性风险、基础汇率失调和大量和长期经常账户盈余等关键概念。按照新汇率操纵标准,无须证明一国是否故意,只要其政策造成了基础汇率失调或经常账户长期巨额赤字或盈余的后果就有可能认定存在汇率操纵。对于基础汇率失调这一标准,前文已进行分析并得出人民币汇率政策被认定造成根本汇率失调的可能性不大,那么接下来下文将分析我国汇率政策是否造成经常账户长期巨额赤字或盈余的后果。首先,汇率政策并非造成我国经常账户长期盈余的主要原因。造成我国经常账户长期盈余的主要原因包括:第一,劳动成本的国际差异,导致中国逐渐成为国际加工装配中心之后,一直持有较大的贸易盈余。第二,对外开放和面向市场的结构性改革(特别是加入WTO引起的结构性调整),使得中国成为世界上最大的FDI目的地国家。FDI的大量流入,从两个渠道加大了国际收支的失衡。我国的巨额经常项目顺差和发达国家(特别是美国)的巨额经常项目逆差是全球经济失衡的两极。并且美国长期以来形成了一套低储蓄、高消费、高负债格局导致其它东亚经济体的庞大顺差经久难消,原来表现在从日本到东亚四小龙,现在转移、集中到了中国。 美国经济评议会的一份报告也指出,尽管人民币被低估是造成中国贸易顺差的原因之一,但并非主要原因。因此中国目前经常账户长期盈余并不是完全或者主要由汇率政策引起的。其次,中国人民币的实际汇率一直在小幅上升,中国在不断完善人民币汇率机制。中国的汇率改革将遵循渐进式原则,若贸易顺差依然居高不下及外资流入继续保持强劲,则人民币的趋势将是升值。目前市场在人民币汇率决定中的作用已经逐步提高,中国政府将逐步使人民币汇率达到均衡水平,帮助实现国际收支的平衡。从2005年7月21日起,对人民币汇率实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。2008年4月开始,人民币对美元汇率中间价就已经进入6时代,今年一季度我国累计贸易顺差414.2亿美元,比2007年同期净减少50.2亿美元,对美出口步伐明显放缓,进口动力进一步增强。2007年底召开的中央经济工作会议已将国际收支不平衡的问题与固定资产投资增速过快以及流动性过剩列为当前我国经济发展中的三大主要问题,并指出促进国际收支基本平衡对于维护我国宏观经济稳定起到重要的作用。这说明人民币汇率改革正在进行,中国也正在解决贸易顺差问题。但循序渐进是对中国经济对世界经济负责的做法。既然我国的汇率政策并未违反IMF框架下的 汇率操纵义务,那是否构成在WTO框架下形成汇率补贴的控诉呢?

三、中国汇率政策并不构成汇率补贴

根据《补贴与反补贴措施协定》(SCM协定)第1条的规定,构成一项补贴须符合四个要素:(1)补贴的提供者须是政府或公共机构;(2)该政府行为是财政资助,或者GATT1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持;(3)利益标准即要求财政资助的影响结果是授予被补贴者一项利益;(4)该补贴行为具有专向性。
汇率政策当然是政府行为,那要判断是否构成禁止性补贴则需要从后三个要件进行分析。
首先对于中国实行的汇率政策是有管理的浮动汇率制度,确实存在政府对汇率的干预,并且这种干预在某种程度上影响交易收益,但是否所有政府干预构成财政性资助?在美国出口限制作为补贴措施案中,专家小组认为不是所有政府干预下的出口措施都会违反SCM协定,从而构成SCM第1.1 (a)所指的财政补贴 。在人民币汇率问题上,看是否属于财政资助的关键是审查在调控汇率的行为和措施中是否有公共费用发生和支出。我国实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度,其基础是银行结售汇制度,机构和个人买卖外汇都通过指定银行进行。指定银行又根据核定的结售汇周转头寸上下限,将多余或不足的外汇头寸,在银行间外汇市场进行平补,进而生成人民币汇率,这个过程始终都不存在公共费用的支出,因此,此处根本就无法构成所谓财政的资助。
第二,现行人民币汇率政策是否有授予被补贴者一项利益?在此被控诉为被补贴者通常为我国的出口企业。对出口企业是否因此而获得利益的审查,此处的获得利益是指直接获得利益,即因为财政资助、收入或价格支持而获得的直接利益,补贴行为与获得利益之间是直接的因果关系。中国采用单一汇率制度,并非歧视性汇率制度,通过汇率制度出口企业不可能直接从中获取任何直接收益,换句话说我们所获得的出口收益并不属于汇率操纵而获得的补贴收益。研究表明,不论是出口还是净出口,与中国GDP增长的相关性较大,而与人民币汇率的相关性并不显著。例如,2003年人民币汇率随美元走软,出口增长34.6%,进口却增长39.9%,外贸顺差同比缩小了16%。可见,中国的产品竞争力主要来自于中国相对较低的劳动力成本,而并不是西方人士所称的财政资助。同时在巴西诉加拿大关于出口民用飞机补贴一案 中,专家组认为因财政资助而产生的利益最重要的特征就是接受者获得了比市场条件更优越的待遇。目前中国实行的是单一汇率制度,而汇率水平是否被低估以至于出口结汇成为变相的利益授予很大程度上是一个见仁见智的经济学问题,而不是一项纯粹的法律争议了。
第三,中国的汇率政策是否符合专向性要求?所谓专向性是指除特定的企业和行业以外,其他企业均不具备获得这种特殊利益的可能。在1996年取消了外汇管制,不再对经常项目限制支付,任何企业都获得了寻求这种价格支持的现实可能性。也就不符合专向性的要求,没有向特定的行业和企业提供补贴,当然也就不构成所谓的出口补贴。在每年的磋商中,IMF从未对我国汇率制度安排提出异议,也证明了目前人民币汇率是符合IMF协定的。从中国货币政策在亚洲金融风暴中所起的积极作用来看,稳定的货币制度对中国和世界来说都是必要的。因此可以说中国的货币政策是基于中国整体的增长和世界经济的稳定,而不是以专向于出口为目的。
综上所述,在现行法律框架下认定人民币汇率政策构成SCM协定所定义的补贴是比较困难的。
虽然现阶段我国的汇率政策并未违反有关国际义务,但我们还是应健全符合中国市场经济规律的外汇管理体制和政策,加强同周边地区和国家的政府协商,通过多缔结人民币境外流通的双边或多边协定的形式,以达到人民币在境(区) 外流通的合法性和正常性。
 
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