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我国金融监管合作架构:回顾与展望

时间:2008-04-17 点击:
自2003年4月28日起,银监会正式履行职责[1] ,自此,我国银监会、证监会、保监会三家金融监管机构鼎立局面形成。然而,资本的运动无法避免在银行、证券、保险及其它金融领域之间流动,一家机构也可能同时经营几种金融服务与金融产品,因此,我国三大金融监管机构之间能否进行有效的监管合作,能否建立一套行之有效的金融监管合作框架,是一个值得关注的问题。

一、 从混业到分业:我国金融监管分立体制的形成

改革开放之初,我国一度实行金融混业经营。根据1980年国务院颁布的《关于推动经济联合的暂行规定》规定,银行可以试办各种信托业务,可以出资或参股设立信托公司。1987年国务院颁布的《企业债券管理暂行条例》,经人民银行批准,银行、信托投资公司均可以办理企业债券发售、转让工作。80年代末,证券市场开始逐步建立,这一时期的银行、信托投资公司均可设立证券兼营机构,从事证券的发行、经纪与自营业务。

从1993年开始,我国逐步形成分业经营、分业监管的金融体系。“分业”有双重含义:一层含义是指银行、证券公司、保险机构之间不能相互持股和相互投资;另一层含义是指这些金融机构不能相互跨业经营。1995年7月1日实施的《商业银行法》将除金融证券业务以及信托业务排除在商业银行经营范围之外[2] 。1999年7月1日生效的《证券法》重申证券业、银行业、信托业、保险业实行分业经营的监管要求[3] 。1995年10月1日实施的《保险法》第6条与第92条也明确禁止保险公司以外的个人或机构经营商业保险业务,同时,禁止保险公司超出保险业务范围从事其它经营活动。这些法律规定,基本奠定了我国金融分业经营的格局。与这种分业经营体制相适应,我国开始建立一套金融分业监管体制。其中,中国人民银行承担对银行、信托业监管职能,证监会(前身为国务院证监委)负责证券业监管,保监会则负责保险业的监管。于是,金融监管的这三驾马车,驾驶着中国金融业驶过了90年代中国经济的高速增时期。

在分业时代,各大金融监管机构的监管目标之一,是维系金融分业经营模式,防止不同金融机构之间相互投资与跨业经营,防止金融机构超越范围经营。比如,人民银行通过对各商业银行监管,严禁并防止银行资金进入证券市场;而如何防止证券公司向其客户提供融资、融券服务,则是证监会监管的份内职责。在高度的分业模式下,金融业务之间相互交叉几无可能,监管机构更多关注的是各自管辖的金融机构“不越雷池一步”、中规中矩地在圈定范围内经营。在这种情况下,监管机构之间并不存在相互合作的较大的空间,事实上,这一时期的监管机构的确少有相互之间有实质内容的合作。“道不同,不相为谋”是这一个时期金融监管关系的恰当注脚。


二、 从分业经营到交叉经营:监管合作的必要性基础

分业模式对于相对发达国家尚嫌稚嫩的我国金融业来说,有其特定的历史合理性,它有益于对新生的证券、保险业的专业化管理,也可以防范混业经营所产生风险。然而,随着我国经济的不断发展、金融深化的不断推进,银行、证券、保险之间边缘业务的合作与创新日渐显现,昨天还泾渭分明的金融界线逐渐变得模糊起来。

90年代末,随着国际金融形式的变化以及国内金融竞争的加剧,分业经营的坚冰开始渐渐融化。实践中,银行、保险和证券业务等不同金融领域开始不断交叉,金融机构某种程度的跨业经营出现。1998年10月,中国人民银行批准保险公司参与银行间债券市场;保险公司可以在中国保监会申请、国务院批复的额度内购买信用评级在AA+以上的中央企业债券,并可在沪深两家证券交易所交易上市债券。1999年8月19日,中国人民银行《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》和《证券公司进入银行间同业市场管理规定》规定,中国证监会批准设立的基金管理公司可向中国人民银行申请进入银行间同业市场,在一级市场购买债券、在二级市场进行债券现券交易和债券回购业务;证券公司经中国证监会推荐后,可向中国人民银行申请进入银行间同业市场,从事同业拆借和债券交易业务。2000年2月14日,中国人民银行、中国证监会联合发布《证券公司股票质押贷款管理办法》,允许符合条件的证券公司以自营的股票和证券投资基金券作质押向商业银行借款。2000年10月,《开放式证券投资基金试点办法》开始执行,商业银行可以接受基金管理人的委托办理基金认购、申购和赎回业务买卖,开放式基金管理公司也可以向商业银行申请短期贷款。“自己的孩子自己爱”,出于本国金融业参与国际竞争的需要,决策机关除了通过颁布法令推动、规范金融业交叉创新外,还对市场自发的业务交叉采取了相当宽容、甚至鼓励的态度。2000年9月1日,人民银行官员在“中国金融经济新概念研讨会”上明确提出,在坚持分业经营的前提下,鼓励金融机构开展中间业务,鼓励商业银行、证券公司和保险公司进行业务创新和相互代理。并提出不同以往的监管理念:“凡是金融监管法规定没有禁止的业务,金融机构均可办理,或报监管当局备案后办理。”

交叉经营对于原有的各自为战式的的监管框架提出更高的要求,更具体的说,提出了监管机构合作的要求。银行、证券公司或保险公司一项新交叉业务的推出,往往需要经过不同监管机构的审批与协调。例如:证券公司股票质押贷款业务,需要在银行监管部门和证券监管部门之间协调,就需要不同监管机构之间建立有效的监管协调机制。协调的意义在于,一方面防止出现监管真空;另一方面,也防止增大金融机构交叉业务的制度成本以及监管机构监管成本。 很显然,监管机构之间 “老死不相往来” 传统已经不再适应了在新的历史形势了。

三、 国外经验的参考:美国金融功能监管的四个特征

其实,交叉经营只是混业经营的初级阶段。金融混业经营,在国际社会已经是大势。80、90年代,原来同样实行分业经营的国家,如美国、 英国、日本等国家,分别放弃放弃了分业经营,转而在接受了混业经营的模式。从国际范围上看,金融混业共有两种模式,德国模式和美国模式。德国模式是一种“完全混业模式”(即“全能银行模式”、 “内部混业模式”),在这一模式下,金融机构完全没有银行、证券公司的区分,可以从事证券、银行、信托等几乎全部金融业务。与德国不同,美国采用是一种相对程度上的混业模式。尽管商业银行、证券公司(投资银行)与保险公司之间允许相互投资与联合经营,但金融机构的跨业经营仍有界线。根据1999年《美国金融服务现代化法案》(GLB法案),金融控股公司不能直接进行混业经营(只能从事联邦储备理事会与财政部协商确定的业务),只在通过购买经营不同金融业务的银行、证券公司或保险公司的方式达到混业经营的目的。

对于新近正式确立进行混业经营的金融业,美国GLB法案确立了“功能监管”的法律制度。该制度的核心概念是,由银行监管机构(美国货币监理署、联邦存款保险公司、联邦储备委员会)与证券业监管机构(SEC)各司其职,在各自职权范围内对各种金融机构进行监管,各监管机构之间建立一套完整的合作法律制度。这种监管合作制度有四个主要的特征:

特征之一:信息共享。GLB法案对监管机构之间相互提供、利用信息作出规定。金融监管机构一方面有相互提供信息的义务。GLB法案第204条规定,联邦银行监管机构应有义务依SEC的要求,向其提供从事证券交易业务银行的有关保存记录。GLB法案第220条规定,联邦银行管理机构与SEC均有义务应对方要求,向对方提供银行控股公司或银行投资顾问活动有关的检查结果、报告、记录或其它信息。另一方面金融监管机构有主动利用其它监管机构信息的义务。GLB法第231条规定,SEC对投资银行控股公司(或其联营机构)进行监管时,SEC应最大可能地接受可以满足要求的、由另一监管机构或自律组织要求投资银行控股公司(或其联营机构)提供的报告。除金融监管机构之间信息共享外,该法案第132条还规定,货币监理署、储蓄机构监督办公室主任、联邦存款保险人和联邦储备理事会,有义务向司法部长及联邦贸易委员会等反垄断监管机构供所掌握的数据。

特征之二:协商机制。GLB法案力图在不同监管机构之间建立一套有效的共同协商机制。监管机构对自己管辖范围内事务实施监管时,如涉及另一监管机构职责范围,应事先进行协商。GLB第205条规定,SEC在要求从事证券经纪业务的银行买卖任何新混合产品需进行登记之前,应与联邦储备理事会协商并取得一致。该法案第211条规定,SEC针对银行投资公司业务则通过规定银行担任资产保管人条件的规则、条例或颁布命令时,应事先与联邦银行监管机构进行协商。法案第241条还规定,SEC在针对银行或银行控股公司财务报表中的贷款损失金报告方式、金额采取任何行动或提出任何意见之间,应当与有关联邦银行监管机构进行协协商和协调评议。

特征之三:相互遵守法律。为了减少法律之间的可能的冲突,GLB要求不同监管机构应遵守其它金融领域的法律。如GLB第231条明确规定,负责监管投资银行控股公司的SEC必须服从其它银行业法律与州保险法律。这类规定对于减少、解决不同监管机构之间潜在的冲突与矛盾具有极为重要的意义,相互遵守法律,实际上在不同监管机构之间建立了一种相互制约、相互制衡的机制。这种安排,无疑美国传统的分权观念影响的体现。

特征之四:冲突解决机制。尽管有信息共享与协商机制,但监管冲突仍然可能发生,为了解决可能出现的监管冲突,GLB法案建立了监管机构之间的一套冲突解决机制。如GLB法案第205条规定,如果联邦储备理事会对SEC有关银行从事证券经纪业务进行登记的规则存有异议,可以在条例公布后60日内向哥伦比亚巡回区上诉法院提出审查请求,要求法院驳回条例,法院应对此类案例迅速审结。在法院最终审结之前,SEC所颁布条例中止实施。

四、我国金融监管合作模式评价

笔者认为,在某种程度上,我国已经开始着手培育混业经营模式。一方面,如前所述,交叉经营已经成为了我国金融业的新的运作模式。另一方面,拥有银行、信托、证券、保险分支机构的金融控股集团公司开始出现。包括:光大集团控股光大银行、光大证券公司、光大永明保险公司、光大国际信托投资公司等这些能够享受国家特殊待遇的公司。由于美国金融业也是从分业模式走向混业模式,而且我国分业金融体系的建立很大程度上借鉴引进了美国的经验与制度,因此,美国GLB法案建立的混业经营监管模式,无论对我国目前的交叉经营还是今后可能的混业经营,都具有一定的参考价值。

从美国的功能监管制度来看,有几点是值得我国借鉴的。一是监管机构之间合作的法律制度化。不同监管机构的合作,只有上升到法律的高度,才能保障合作之间的持续、稳定与有效。二是各项合作制度的具体化。GLB法案对银行、证券监管机构的信息利用、信息提供、协商义务、制约机制以及冲突解决机制均做出细致规定,这是以往我国金融监管机构之间一事一议的联席会议制度所不具有的优越之处。

事实上,作为对新监管要求的回应,我国金融监管机构近年来已开始合作机制。2000年,人民银行、证监会和保监会共同建立监管联席会议制度,该制度旨在充分发挥金融监管部门职能作用,交流监管信息,及时解决分业监管中的政策协调问题。监管联席会议的主要职责有四个方面:(1)研究银行、证券和保险监管中重大问题;(2)协调银行、证券、保险业务创新及监管;(3)协调银行、证券和保险对外开放及监管政策;(4)交流监管信息。联席会议可根据某一监管方提议不定期召开,三方联席会议成员轮流担任会议召集人。实践中,这种协商机制收到一定的效果。例如,2001年1月证监会与中国人民银行联合下发《关于查询从事证券交易当事单位和与被调查事件有关单位在金融机构账户的通知》,最终解决了证监会调查机构资金的障碍[4] 。再如,2000年11月,中国证监会发布《公开发行证券公司信息披露编报规则》第一至六号,对金融企业上市发行的信息披露做了特别规定,扫清了商业银行、保险公司、证券公司上市的障碍。

但是,这种协商与合作机制,仍然只是停留在政策层面上。由于合作没有上升到法律制度层面,监管机构之间无论在信息共享、还是在新业务审批、对违规行为查处以及监管冲突的协调方面,都没有形成硬性约束。作为软约束的联席会议制度,仍无法满足不断创新、日益融合的金融业发展的需要,一些新的业务,由于监管协调方面的不足,仍处于监管真空状态或存在监管冲突。例如,对于银行与证券公司之间“存折炒股”、“银证(一卡)通”的业务,1999年证监会颁布的《关于清理是“存折炒股”业务有关问题的通知》明确禁止证券公司委托商业银行代办开立证券资金账户、以商业银行电话银行系统作为股票交易委托系统行为,以及以商业银行活期储蓄账户作为证交易结算资金帐户的行为[5] 。然而,人民银行对于商业银行依2001年人民银行颁布的《商业银行中间业务暂行规定》提出的代办证券资金帐户业务与证券交易结算业务申请,一般均给予批准。实践中,银行利用自己业务网络(包括电话银行系统)代理证券公司接受储户交易指令的作法,已经大量存在[6] 。显然,银行与证券公司诸如此类的交叉业务的规范开展,亟需完善的法律平台,而平台的建立,无疑首先需要建立起各监管机构之间的制度化合作机制。

这一问题在刚刚过去的一年内得到了很大程度的解决。随着2003年随着银监会的成立与运作,立法机关在很短的时间内出台了《银行业监督管理法》,并完成了对《人民银行法》、《商业银行法》的修订。这些立法活动的目标之一,就是解决不同领域监管机构的合作问题,因此,对金融机构之间、尤其是银监会与人民银行之间的监管合作出规范。

信息共享方面:2004年2月1日起施行的《中华人民共和国银行业监督管理法》第6条规定:“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。” 2003年12月27颁布、2004年2月1日起施行的《人民银行法》第35条第2款也相应规定:“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”

协调机制方面:《人民银行法》第9条规定:“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定。”在各金融监管机构之上,建立一个统一的、制度性的协调机构,已经成为下一个阶段的努力重点。

在检查合作方面:尽管人民银行有自行检查权[7] ,但新修订的《人民银行法》仍对人民银行与银监会检查合作作出规定。《人民银行法》第33条规定,中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要,可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起30日内予以回复。[8]  银监会成立后,与人民银行共同行使对商业银行、信托公司等银行金融机构的监管职能,且分别享有调查权、执行权[9] ,但是,并非这两家监管机构之间不存在合作的必要。《商业银行法》第76条规定“商业银行有下列情形之一,由中国人民银行责令改正,。。。情节特别严重或者逾期不改正的,中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证;。。。”[10]  

立法合作方面:《人民银行法》第27条对有关规定,中国人民银行应当组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统,协调银行业金融机构相互之间的清算事项,提供清算服务。具体办法由中国人民银行制定。中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则。

以上立法,为我国不同金融监管机构之间的合作提供了法律制度平台,初步建立了我国金融监管的框架,对于我国金融系统的完善与变革具有积极的意义。同时,我们也应当看出,我们仍需要更为细化的制度,而且,还有一些空白之处需要尽管填补。比如,上一年度发生的立法中,没有涉及人民银行、银行会与证监会、保监会之间的合作关系,尤其是证券业监管与银行业监管的协作问题,我们期待着修订在即的《证券法》能够及时填补这一空白。














[1] 2003年4月28日《关于中国银行业监督管理委员会正式履行职责的公告(中国银行业监督管理委员会公告2003年第一号 )》。根据该公告,银监会的主要职责包括:制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法;审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;对银行业金融机构实行现场和非现场监管,依法对违法违规行为进行查处;审查银行业金融机构高级管理人员任职资格;负责统一编制全国银行数据、报表,并按照国家有关规定予以公布;会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议;负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作;承办国务院交办的其他事项。 [2] 《商业银行法》第3条,但债券、政府债券除外。 [3] 《证券法》第6条规定:“证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。” [4] 按照《证券法》规定第168条规定,证监会拥有调查权,但并无在银行查账权力。在实际稽查中,银行往往根据《商业银行法》“除相关法律规定银行账户可接受调查外,储户的信息严格保密”的规定,不允许证券监管部门调查。 [5] 证监会《关于清理是“存折炒股”业务有关问题的通知》第1条。 [6] 2002年上交所关于银证合作的一项调查显示,过半数证券公司已开展与商业银行不同形式的合作。资料来源:北京大成律师事务所。 [7] 例如《人民银行法》第34条规定:“当银行业金融机构出现支付困难,可能引发金融风险时,为了维护金融稳定,中国人民银行经国务院批准,有权对银行业金融机构进行检查监督”。 [8] 《银行业监督管理法》第二十六条则相应规定:“ 国务院银行业监督管理机构对中国人民银行提出的检查银行业金融机构的建议,应当自收到建议之日起三十日内予以回复。” [9] 例如,《商业银行法》第八十条规定“商业银行不按照规定向国务院银行业监督管理机构报送有关文件、资料的,由国务院银行业监督管理机构责令改正,逾期不改正的,处十万元以上三十万元以下罚款。商业银行不按照规定向中国人民银行报送有关文件、资料的,由中国人民银行责令改正,逾期不改正的,处十万元以上三十万元以下罚款。” [10] 与此类似的还有《商业银行法》第七十七条。该条规定:“商业银行有下列情形之一,由中国人民银行责令改正,并处二十万元以上五十万元以下罚款;情节特别严重或者逾期不改正的,中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)拒绝或者阻碍中国人民银行检查监督的; (二)提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告、报表和统计报表的; (三)未按照中国人民银行规定的比例交存存款准备金的。 从这两条规定可以看出,人民银行与银监会之间在执行方面,存在着相互协助的义务。
 
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