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欧洲中央银行:独立性及其司法解读

时间:2014-04-28 点击:
【内容摘要】《建立欧洲共同体条约》赋予了欧洲中央银行在货币政策、组织与人事安排、财政等方面的高度独立性,其目的在于保障欧洲中央银行货币政策职能的顺利实现。欧洲法院的司法裁决表明,欧洲中央银行的独立地位是一种有限的、功能性的独立,并不是绝对的独立。欧洲中央银行不能在欧盟法律框架之外独立存在,但在该法律框架下,欧洲中央银行的货币政策职能的独立行使去得到有效保护。
【关键词】欧洲中央银行(ECB);有限独立;功能独立
前言
199227,欧盟首脑会议在荷兰马斯特里赫特签署了《马斯特里赫特条约》(The Treaty of Maastricht)①,决定自199911在欧盟11(现为12)范围内实行单一货币欧元,并在欧元区国家实施统一的货币政策。200211欧元正式湘重并取代了成员国原有货币②。
根据《建立欧洲共同体条约》(The Treaty Establishing the European Community)③及《马斯特里赫特条约》,于199871成立,前身为设在法兰克福的欧洲货币局。作为欧洲单一货币欧元区的中央银行,欧洲中央银行肩负维护欧元区的价格稳定、管理利率、货币储备与发行以及制订欧洲货币政策的职责与使命。
作为世界上第一个超国家货币政策执行机构及管理超国家货币的中央银行,欧洲中央银行不同于一般中央银行的显著特征是其享有的高度自治与独立地位,不受欧盟领导机构的指令,也不受各国政府的监督。在货币政策方面欧洲中央银行拥有统一制订欧元区货币政策的权力并负责货币政策的实施与监督。欧元区的欧盟成员国在欧元正式启动后,本国政府不再拥有制订货币政策的权力,而必须统一执行欧洲中央银行制定的货币政策。
欧洲中央银行是一种带有很强开创色彩的新生事物,在很多方面并无前例可以借鉴,人们对这一新事物的认识往往容易产生分歧,而其中关于欧洲中央银行独立地位认识的分歧尤为突出,甚至欧洲中央银行与欧盟其他机构之间对这一问题的认识也存在很大差异并曾发生了直接对立与冲突。本文通过解读相关欧盟法律及欧洲法院对相关案件的司法裁决,全面探析如何正确理解和把握欧洲中央银行的独立性地位。
一、ECB的货币政策独立
《马斯特里赫特条约》与《建立欧洲共同体条约》均明确规定了ECB的独立地位,任何欧盟机构及成员国政府不得干预ECB货币政策制定和实施。《建立欧洲共同体条约》(以下简称《条约》)107条至第112条及相关补充协定赋予了ECB的结构及其在欧洲中央银行系统(ESCB)中实施货币政策的核心地位。其中,《条约》第108条具体规定了ECB的独立法律地位。
《条约》第108条规定,ECBESCB在货币政策方面具有完全的独立性,ECB及其成员国不得接受欧盟机构或者成员国政府的指令,欧盟其他机构及成员国政府应当尊重ECB及本国中央银行在履行货币政策职能时的独立性④。此外,《条约》第105条及第106条还具体规定了ECB执行货币政策方面及管理欧元方面的特殊权力。根据第105条,ECB行使外汇操作、管理官方储备、提高支付系统以及“制订与实施欧盟货币政策”的权力(限于欧元区),同时行使控制欧元银行券发行的权力⑤。
12个欧盟成员国家加入了欧元区后⑥,这些国家的货币政策的控制权力则移交ECB的管理委员会(Governing Council),后者完全控制欧元区国家的货币政策,并对欧元的使用及运作进行监管⑦。由各成员国中央银行行长组成的ECB总理事会(General Council),负责协助货币政策的协调⑧。欧元区的成员国及欧盟的其他机构在欧元区货币政策方面无权干预ECB的货币政策制订。
按照《马斯特里赫特条约》的要求,保持“价格稳定”是欧元系统的主要目标,也是ECB的单一货币政策的主要目标。虽然《条约》未对“价格稳定”做出界定,但一般认为其内涵应指消费价格通胀率维持在较低的合理水平[1]19981013ECB管理委员会公开将其价格稳定的目标确定为欧元区内的消费价格通胀率在中长期范围内低于但接近2%⑨。
在坚持稳定货币为核心政策目标的同时,《条约》第105条第(1)款也规定,“在不损及价格稳定的目标前提下”,欧元系统应“支持共同体的总体经济政策,以有利于共同体目标的实现”。这些目标包括高就业率、可持续与非通胀增长等宏观经济目标⑩。这些规定赋予了ECB承担的支持欧元区如经济增长、就业和社会保障等的其他经济政策的义务,但ECB履行这些义务的前提是不影响价格稳定的总目标,其意旨是明确的,即维护价格稳定是核心义务,是主导性的,协助经济目标的实现是非核心义务,是从属性的,这一义务不得与前者相冲突。
ECB的货币政策独立,必然要求各国中央银行具有高度的自治与独立地位。这是因为,各国央行是ECB的有机组成部分,同时也是ESCB货币政策实施的操作渠道。正是考虑到这一点,《条约》第116条第(5)款明确提出要求,各成员国在货币一体化的第二阶段中(1994年—1998年底)采取措施以提高本国中央银行的独立性(11)
ECB的货币政策虽然以统一的标准和条件在所有成员国内实施,但ECB的货币政策必须透过成员国的中央银行来实施,因此,ECB货币政策机制也要充分考虑到各成员国货币政策机制的不同特点。目前,ECB力争把各成员国中央银行出现不同做法的可能性减少到最低程度,这决定了其货币政策机制不可能是某一成员国货币政策的简单翻版。
二、组织、人事与财政独立
除货币政策独立外,ECB的独立性还体现在其组织机构运作独立、人事安排独立及财务独立三个方面。
()组织机构独立
根据《条约》规定,ECB的组织机构主要包括执行董事会(Executive Board)、管理委员会(Governing Council)和总理事会(General Council)。其中,执行董事会由行长、副行长和4名董事组成,主要负责欧洲央行的日常工作和货币政策的实施,执行董事会成员的任期8年,期满后不得连任。管理委员会由6名执行董事会成员以及12个欧元国央行行长组成,负责确定欧元区货币政策和保持欧元货币稳定的决定性机构。管理委员决策采取简单多数表决制,每个委员享有一票表决权,通过这种方式欧元区的货币决策权力的行使得以高度集中。ECB行长担任管理委员会主席,拥有在表决中出现赞成票和反对票相等时做出最后裁决的权力(12)。总理事会由ECB行长、副行长及全部欧盟成员国(包括尚未参加欧元区的成员国)中央银行行长组成,其任务是保持欧盟中欧元国家与非欧元国家接触,负责协调欧盟内欧元区和非欧元区的货币政策(13)。这些机构完全隶属于ECB,不受各成员国政府的干预。这些机构的设立,既提高了ECB货币政策决策过程的民主程度,也提高了决策的独立性与集中度,为ECB货币政策的顺利制订与执行奠定了坚实的组织基础。
()人事安排
为了保障ECB货币政策的独立,欧盟相关法律专门对ECB组织机构的人事安排方面作出规定,确立了ECB人事安排的独立性。《马斯特里赫特条约》附件《关于#p#分页标题#e#ESCBECB地位的协定》第114规定,ECB执行董事会的成员任期内只可因不具有相应能力或“严重不当行为”被免职,而且,免职决定必须通过欧洲法院的司法程序作出,这种安排得以确保所做出的对执行董事会成员的免职决定是司法性而非行政性的(14)。上述条款同时规定,只有ECB管理委员会或者执行董事会才有资格向欧洲法院提起任职董事会成员的司法程序,这种安排进一步隔离了政治方面对ECB执行董事会成员可能的干预与影响。
此外,《马斯特里赫特条约》还规定,ECB在任命或更换行长、管理委员会成员以及制定和执行货币政策时,不得接受任何机构的指示和意见,在更换ECB行长和管理委员会成员时,必须得到所有成员国政府和议会的一致同意。
()财政独立
相关财务制度安排进—步提高了ECB的独立地位。根据《马斯特里赫特条约》附件《关于ESCBECB地位的协定》第28条的规定,只有成员国中央银行有资格按比例认缴ECB资本,成员国中央银行所持有的资本额不得向其他机构转让、不得设定担保或被扣押(15)ECB只能通过自己的货币操作或者成员国中央银行在ESCB体系下的运作获得收益(16)。这样,ECB就可以在财务上完全不依赖来自欧盟政治机构的帮助。另外在财政上,ECB及各中央银行对欧盟其他机构、成员国财政赤字和公共债务实行“不担保政策”,即对成员国国内财政危机不承担任何责任或提供援助的义务,不得向欧盟其他机构、成员国中央及地方政府或公共机构提供透支或信用融资,也不得采取便利这些公共机构获得金融机构财务支持的措施(出于谨慎考虑除外)(17)
三、与成员国政府及欧盟其他机构的关系
根据《马斯特里赫特条约》及《条约》有关规定,欧盟其他机构及各国政府有义务尊重ECB的独立性,不得干预ECB货币政策的制定和实施。《条约》第108条明确规定,在实现货币政策职能时,无论ECB、成员国中央银行或者这些机构决策部门的成员,均不得寻求或接受欧盟政治机构、成员国政府或其他任何机构的指示 (instructions)。欧盟各机构与成员国政府承诺尊重这一原则并不得试图对ECB或各国中央银行的货币政策决策进行影响(18)
为了保证ECB货币政策与各成员国政府之间的“隔绝”,《条约》通过许多具体的制度安排达到这一目的。如前述及的给予执行董事会成员长达8年的任期,就是旨在加强ECB独立性的举措,同样,执行董事会成员不得谋求连任也是出于防止成员国政府利用执行董事会成员连任而对ECB施加可能的影响[2]
法国曾在《马斯特里赫特条约》的起草阶段建议欧洲理事会(European Council)应像对其他欧盟政治机构一样有权拥有针对ECB的指令权[3],但这项提议没有被欧盟各国接受,《条约》第108条最终采取了完全不同的另一种方式,立场鲜明地规定了任何欧盟政治机构或各国政府或其他机构不得向ECB发布指令,不得干涉欧元货币政策的实施。以保证ECB在货币政策方面的完全自治,从而实现“价格稳定”的根本目标(19)
虽然《条约》第105条也阐述“支持欧盟总体经济政策”的次级目标,这些政策主要是由欧洲理事会与其他政治机构负责的范围,对ECB而言,它们只是从属目标,且不得与“价格稳定”的核心目标相抵触。
德国是最先提出并坚持支持ECB独立性的国家,德意志联邦银行传统上就具有高度的自治与独立地位。前德意志联邦银行总裁鲍尔(Pohl)指出,“只有一个独立的机构才能够抵御政客们时常提出的与(货币)稳健目标不相符的货币政策目标”[4]正是为了保证欧元区稳健的货币政策的长期实施,欧洲货币一体化的设计者们考虑到大多数成员国的中央银行并没有完全独立于本国政府,也考虑到某些成员国家并不愿意ECBESCB相对于欧盟其他的政治机构具有完全的独立性(如法国),最终选择了赋予ECB远高于一般国家的中央银行的独立地位。
四、有限功能独立:欧洲法院的立场
但是,在ECB与欧盟其他机构与法律的关系上,学界一直存在着争论。有学者主张ECB在欧盟内构成了一个独立的自治社会,“是欧盟法下的自治机构”,因而“不受欧盟其他法律的约束”[5],另有学者则认为ECB虽具有高度的独立性,但仍是欧盟的一个机构,受到欧盟其他法律的约束[6]
近些年,欧盟各国共同面临着经济衰落期,ECB受到了来自成员国越来越大的压力,要求其采取刺激经济的货币政策,而被建议的措施往往与欧盟中央银行货币稳定目标存在冲突。在这种背景下,关于ECB独立性的争论受到更多的关注。实际上,包括法国、德国在内的一些欧盟成员国家开始公开违反ECB的规定艘后者的独立性与权威性面临直接的挑战。ECB与成员国、欧洲其他决策机构的这种张力甚至也反映在ECB行长的选任上。
在风雨飘摇的关键时刻,2003年欧洲法院在一起欧盟委员会诉ECB案件的审理中,阐明了其对ECB在欧洲共同体中法律地位的司法立场,从而关于ECB法律地位的争论与对立得以缓解(20)。在该案中,欧洲法院必须在两种截然对立的立场中作出选择,一是ECB享有完全的独立性,不受欧盟其他法律制度的约束;另一立场是ECB只享有有限的、功能性独立(limitedfunctional independence),其货币政策的制订与实施仍应符合欧盟整体框架安排,并遵守欧盟全部法律。法院最终选择了倾向于后者而又不同于后者的立场,认为高度的独立性并不意味ECB可以游离于欧盟制度框架之外,但是欧洲法律框架内,ECB在行使货币职能方面享有独立地位[7]
该案要解决的关键问题是,欧盟委员会要求欧洲法院对ECB在欧盟法律框架下独立性的范围与限制做出司法裁决。
案件涉及的基本事实是,为了加强对金融欺诈行为的打击,《阿姆斯特丹条约》第280条第4款在欧盟体系内建立了相应法律机制,以采取必要法律措施保护欧共体的金融利益。根据这一安排,1999年,欧盟专门成立了由欧盟委员会直接隶属的专门机构“欧洲反欺诈署(OLAF)”。OLAF肩负欧盟范围内打击欺诈的职责,并可以根据欧盟委员会第10731999规则享有欺诈调查权,可对基于欧盟条约而设立的任何机构与实体进行调查(21)。但是,ECB认为该行并不适用欧盟委员会第10731999规则,独立制订了旨在保护其金融利益的反欺诈措施(22),并在其内部成立了由ECB内部审计部门领导的反欺诈委员会(anti-fraud committee),该委员会享有针对或涉及ECB欺诈行为的唯一调查权。这一作法实际上排除了OLAFECB调查权的行使。欧盟委员会认为ECB故意拒绝与OLAF进行合作,违反了欧盟委员会第10731999号规则,并在2000114向欧洲法院提起诉讼,要求宣布ECB违反欧盟规则的反欺诈决定无效。
ECB认为,《条约》第#p#分页标题#e#108条赋予ECB的独立地位,不仅适用于《条约》第105条第(2)款赋予的货币政策任务,也适用于ECB在《条约》其他条款下及欧盟其他法律下的义务。ECB尤其强调其货币政策权力应必须不受“任何外部影响力量”的干预,OLAF的调查权可能会对ECB的执行董事会与管理委员会施加外部压力和影响。
欧盟委员会则认为,ECB在欧盟条约下的独立性是功能性(functional)独立,是一种有限的(limited)独立,其独立地位以实现特定职责(货币政策)所必需为限,OLAF的调查权行使不会影响ECB的货币政策职能的实现。
经过审理欧洲法院认为,ECB是基于欧盟条约而设立的机构之一,因此应受包括欧盟委员会第10731999号规则在内的一切欧盟法律的约束。ECB在欧盟框架内不同于其他欧盟机构与实体的特殊地位并不导致其并非欧盟组成部分的结论,ECB仍应当遵守欧盟法律管辖及一股性原则(23)
欧洲法院进一步阐明,《条约》及其他相关法律虽赋予ECB高度的独立地位,但这并不意味着ECB完全与欧盟其他机构相隔离或毫无合作。《条约》赋予ECB独立性的目的在于保障其可以不受来自外部的影响从而正常地履行其职责,因此,立法者所意图禁止与防范的是那些影响ECB履行维系价格稳定职责的、不正当的外部影响(24)ECB的独立性并不意味ECB与欧盟相互隔绝进而可以不受欧盟法律的约束,相反,ECB应尽量致力于欧盟各项目标的实现,并接受法院的司法审查(25)
五、结论
今天,经济学家们已达成的一个共识是,货币政策的制订与执行与本国政治机构相对分离,由高度独立的中央银行制订、实施货币政策,更有利于社会整体福利的提高和经济长期良性运行。相反,政府直接控制下的货币政策更容易摇摆不定,从而给整体经济带来巨大损害。中央银行保持独立可以降低政治决策者导致的货币政策波动,提高货币政策的可信度。实践中,中央银行通常被认为比政府更为保守,不愿为短期经济收益而牺牲稳健的货币政策,其官员也由于无须对选民负责而较政府官员更能从技术角度做出判断。中央银行也无须对财政负责,从而不具有以通胀方式获取铸币税的动机。实证研究也表明,中央银行只有保持高度独立性才能在低通货膨胀条件下实现经济增长和低失业率。事实上,20世纪7080年代发达国家出现高通胀的原因,正是由于相关国家的货币政策的不一致性以及财政部门谋取通货膨胀税(铸币税)[8]
但是,僵化、机械地理解中央银行的独立性,也会走向另一种偏执。正如很多学者指出的,在特殊经济与社会条件下(如出现政治危机或经济危机时),政府应当被赋予直接制订货币政策的权力,以应对特殊时期经济发展的需要。例如1990年两德统一时,当时的德国政府直接规定东德马克兑换德国马克的汇率,以符合政治统一的特殊历史时期的需要[9]。我们必须能够辩证地看待中央银行与货币政策的独立性与独立地位,正确处理长期利益与短期利益、一般时期与特殊时期的关系,在制度设计中做出理性选择。
ECB的独立性原则确立为欧盟法律框架下的一项基本原则,体现出欧洲人的理性与智慧,这种安排赋予ECB比美国联邦储备委员会更大的独立性,后者在货币政策方面虽然事实上享有很高的独立性,但在法律制度上并不具有ECB所享有的独立地位,其货币政策制订仍可能受到来自国会施加的影响。在欧洲范围内,ECB也比英格兰银行、荷兰银行等国家中央银行享有更高的独立性。
但是,《条约》第108条赋予ECB的独立性地位的同时,并无意将ECB完全置于欧盟法律的约束之外。ECB享有的是功能性、有限的独立地位,只是在履行《条约》第105条下货币政策功能时不受其他外部力量的干预和影响,换言之,只有当需要维系价格稳定的核心目标时,ECB才可以享有并利用其独立地位,而在其他方面ECB仍应遵从欧盟的相关法律规定。欧洲法院的裁决更好地帮助我们理解ECB的独立地位,消除了以往存在的争议与模糊。事实上,ECB已经在该案审理之后接受了欧洲法院的裁决并表明将采取措施以符合裁决要求(26)
【作者简介】
伏军(1972-),男,山东临沂人,法学博士,对外经济贸易大学教师。
 
【注释】
1)亦称《欧洲联盟条约》(Treaty on European Union),该条约后被1997年签署的《阿姆斯特丹条约》修订。
2)目前使用欧元的国家包括德国、法国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、爱尔兰、希腊、西班牙、葡萄牙、奥地利、芬兰等12个欧盟国家。英国、瑞典和丹麦暂未加入欧元区。
3)其前身为1957年签署的《建立欧洲经济共同体条约》(Treaty Establishing the European Economic Community),该条约经1987年《单一欧洲法案》(Single European Act)1992年《马斯特里赫特条约》修订而更名为《建立欧洲共同体条约》。1997年与2001年该条约再次分别被《阿姆斯特丹条约》及《尼斯条约》修订。
4See The Treaty Establishing the European Community, art. 108.
5Ibid, art. 105,106.
6)希腊于200111加入欧元区。
7The ECB's Governing Council is comprised of six Executive Board members, including the ECB President, chosen for eight-year terms by common accord of the governments of the Member States in the Euro-zone, together with the Governor of the central bank of each State participating in the Euro-zone. See The Treaty Establishing the European Community, art. 112.
8The ECB's General Council is composed of the President and Vice-President of the ECB together with the Governors of the central banks of all the Member States, both within and outside the Euro-zone. See Protocol on the Statute of the European System of Central Banks and the European Central Bank art. 45 ,O.J.C 191/68 (1992) , reprinted in annex to Treaty of Maastricht , O.J. C 224/1 (1992).
9Press Release, ECB, A Stability-Oriented Monetary Policy Strategy for the ESCB (Oct. 13, 1998), http://www.ecb.int/press/pr/date/1998/html/pr981013-1.en.html, also see http://www.ecb.int/mopo/intro/html/ benefits .en.html.
10policy http://www.ecb.int/mopo/intro/html/objective.en.html.
11See The Treaty Establishing the European Community, art. 116(5).
12See The Treaty Establishing the European Community, art. 112.
13Protocol on the Statute of the European System of Central Banks and the European Central Bank art. 45,annex to Treaty of Maastricht, C 224/ 1 (1992).
14Ibid, art. 11. 4.
15Ibid, art. 28.
16Ibid, art. 32,33.
17See The Treaty Establishing the European Community, art. 104.
18Ibid, art. 108.
19The Treaty Establishing the European Community, art. 105.#p#分页标题#e#
20Case C-11/00, Commission v ECB, judgment of July 10, 2003, http://curia.eu.int/jurisp/cgibin/form.pl? lang =en.
21[1999] O.J.L136/1.
22Decision of the European Central Bank of October 7, 1999 on fraud prevention (ECB/1999/5) [1999] O.J.L291/36.
23Opinion of A G Jacobs, C-11/00, Commission v ECB, para. 60, http://curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl? lang =en.
24Opinion of A G Jacobs, C-11/00, Commission v ECB , para. 155.
25Ibid, para. 134-135.
26Press release of the ECB of July 31, 2003, www. ecb. int.
 
【参考文献】
[1] Roger J. Goebel, European Economic and Monetary Union: Will the EMU Ever Fly?, 4 Colum. J . Eur.  L. 249 (1998). at 279.
[2] Rene Smits, The European Central Bank (1997) at 156 ,cited from Roger J. Goebel, Court of Justice Oversight over The European Central Bank: Delimiting The ECB’s Constitutional Autonomy And Independence In The OLAF Judgment, 29 Fordham Int’l L.J., at 619.
[3] Alexander Italianer, Mastering Maastricht: EMU Issues and How They Were Settled, in Economic and Monetary Union: Implications for National Policy-Makers 51 (Klaus Gretschmann ed., Inst. of Pub. Admin., Maastricht 1993) .
[4] Roger J. Goebel, Court of Justice oversight Over The European Central Bank: Delimiting The ECB’s Constitutional Autonomy And Independence In The OLAF J udgment,29 Fordham Int’l L.J., at 618,612.
[5] C. Zilioli and M. Selmayer, The external relations of the euro area: legal aspects (1999) 36 C. M. L. Rev. 273; ibid. The European Central Bank: an independent specialized organization of Community law (2000) 37 C. M. L. Rev. 591.
[6] R. Torrent, Whom is the European Central Bank the central bank of? Reaction to Zilioli and Selmayr (1999) 36 C. M. L. Rev. 1229; F. Amtenbrink and J. de Haan, The European Central Bank: an independent specialized organization of Community law--a comment (2002) 39 C. M. L. Rev. 65.
[7] Nikolaos Lavranos, The Limited Functional Independence of The ECB, E. L. Rev. 2004, 29 (1), at 115.
[8]伏军中央银行:货币政策、独立性与法律制度[J]上海财经大学学报,2006(5)4243
[9] Rosa María Lastra & Geoffrey P. Miller , Central Bank Independence in Ordinary and Extraordinary Times, in Central Bank Independence, Jan Kleineman ed., 2001, at 31, 45.
 
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