摘要：尽管目前的养老金投资被现定于定期存款和国债，但走市场化之路并辅以有效的法律监管既是世界潮流，也是未来趋势。养老金入市既要解决入市条件、信息披露、托管机制等“前台性”问题，也要考虑打破双轨制、合理安排延迟退休、调整缴费结构等“后台性”问题。如此方能实现激励与规制兼容，以公私融合实现整体利益的最大化。

关键词：养老金入市；风险控制；法律监管

一

中国正面临着越来越严峻的人口老龄化压力。根据国务院办公厅2011年印发的《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》，中国人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，目前，我国城乡失能和半失能老年人约3300万，占老年人口总数的19%。第六次全国人口普查显示，中国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%。以北京为例，根据北京市政府2012年10月发布的《2011年老年人口信息和老龄事业发展报告》，至2011年底，北京市户籍总人口1277.9万，60岁以上的老年人247.9万，占比19.4%；预计到2030年，北京市常住老年人口将超过500万，占比达30%。老龄化压力带来的一个最直接的问题、难题就是养老金的筹集与管理开始上升为事关经济发展、社会稳定、民生和谐的关键问题。

近年来众多学者和官员开始积极呼吁养老金入市，2012年3月19日终于有了实质性动作，经国务院批准，全国社会保障基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元。全国社会保障基金理事会和广东省政府以及有关方面于3月19日在北京签订了委托投资协议，资金将分批到位，委托投资期限暂定两年。这一行动瞬间激起千层浪，迅速作出回应的还有财政部，2012年3月26日，财政部发布《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》，要求严格执行社保基金计息与保值增值规定，财政部门不得自行分配利息，地方财政部门不得动用基金结余进行除国债与定存之外的任何其它形式的直接或间接投资。但数额庞大的养老金如此闲置，而且不断被质疑“挂空帐”、“巨额缺口”，其对应的投资管理机制当然无法稳坐泰山。如此针对性的南辕北辙，一时间激起了更多关注以及争议。尽管广东省政府、社保基金均极力强调委托管理不等于入市，但证券投资素来占据全国社保基金投资管理的重要组成部分，这种解释显然有粉饰之嫌。自财政部发布该通知后，再无地方养老金委托全国社保基金的行动爆出，地方养老金的投资管理机制问题，仍是一个未解开的结。

二

财政部对养老金投资管理的限制当然不无道理。这是监管者在缺乏必要信息、信心和能力的情况下对风险的自然反应。尽管财政部2012年发布《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》，明确除定期存款和国债之外，地方财政部门不得动用社会保险基金结余进行任何其他形式的直接或间接投资，但拓宽以养老金为主的社保基金投资与管理渠道是大势所趋。中央政府不放开地方养老金投资主要是担心地方投资风险失控，中央却要为此埋单，因此宁愿严格限制地方自主，以全国社保基金理事会进行市场化试点。其实社保基金的市场化运作是世界惯例，关键是在促进投资、增值保值的同时强化监管和法律建设。这一点中央监管部门对保险资金的投资管理已经做出了示范。自2010年发布《保险资金运用管理暂行办法》以后，2012年7月发布《保险资金投资债券暂行办法》、《关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知》、《保险资金委托投资管理暂行办法》后，2012年10月发布了《关于保险资金投资有关金融产品的通知》、《保险资金境外投资管理暂行办法实施细则》、《关于保险资产管理公司有关事项的通知》和《基础设施债权投资计划管理暂行规定》、《保险资金参与金融衍生产品交易暂行办法》、《保险资金参与股指期货交易规定》，一举开辟了保险资金市场化投资的新格局。目前很多地方都已经具有试点养老金投资并建设监管机制的必要性和可行性，应当探索养老金投资股权、不动产、普通债券以及委托投资的方法。

问题的关键是构建有效的法律监管机制。法学界的王利明教授（2007）呼吁尽快制定单独的《社会保险基金监管法》，以形成完整的监管体系，保证社保基金保值增值；冯果教授（2007）认为这样一部基本监管法应当对社保基金的性质、资金来源、投资运营、监管者权力边界、纠纷解决机制尤其是法律责任等问题作出明确界定。看来加快制定一部正式的“养老金筹集与管理办法”作为统领养老金监管的法律规范势在必行，从可行性角度考虑，立法形式可以是全国人大制定法律或国务院制定行政法规，也可以是首先由人力资源与社会保障部制定部门规章等规范性文件，待条件成熟时再提升为更高的法律位阶。另外采取地方先行先试的办法也很常见，目前我国尚没有直接调整地方养老金及社保基金筹集管理的规范性文件，京、沪、穗等有望也应当领风气之先。无论如何，保险资金投资管理新政已经显示出养老金以及社保基金的投资管理应当走向市场化之路。

三

养老金投资管理涉及的问题有很多，而且中国金融领域的问题与任何一个经济与社会管理面临的新问题一样，都有很多中国特色，不能照搬成熟市场经济与金融体制下现成的结论。如何入市，包括入市条件、信息披露、托管机制等均属于“前台性”的问题，而真正要中国目前的条件下实现养老金投资管理体制的改革，还离不开众多“后台性”问题的配合，用流行但却实在的话来说，养老金问题也要搞“顶层设计”。

总体而言，在制度建设层面，上述“后台性”的问题至少包括以下几个方面：（1）尽快打破养老金双轨制，实行养老金筹集一体化。养老金双轨制既有1997年实行社保改革时解决“新人与老人问题”而形成的历史问题，但更主要是现行的公务员含事业单位与企业养老金“双轨制”的问题，这种情况严重违反了社会公平，必须趁着事业单位改革、医疗改革的大背景予以彻底解决。养老金筹集的一体化是完善其他筹集机制的基础。（2）区别性、结构性地调整企业与个人的缴费比例。调整企业与个人缴费比例不能人为制造民众的对立情绪，也不能置企业的现实困难于不顾，应当在打破征缴双轨制的基础上，根据行业、企业的特点予以区别性、结构性地调整。（3）合理设计并推行延迟退休制度。延迟退休具有现实必要性，但同样应当作区别性、结构化的设计，以试点方式逐步推进。（4）加大财政补贴。只有加大财政补贴力度，才能在推进上述改革时减少企业和个人的阻力。（5）从单一缴费向税费结合过渡。养老金筹集中的很多“空帐”源于企业及个人不缴费，应该坚持强制性与自主性相结合，建设税费结合的筹集机制。

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作者简介：冯辉，男，对外经济贸易大学法学院讲师、法学博士。